职业教育立法比较及其考鉴

2019-09-10孙午生

教育文化论坛 2019年4期

孙午生

摘要：健全职业教育制度早已成为世界上很多国家和地区提升国际竞争力和发展国家经济的重要抓手，因而职业教育立法获得了充分发展。在职业教育发展和推进社会主义法治化的进程中，我国的职业教育法律体系逐渐形成，但与我国社会经济和职业教育的发展相比，其有明显的滞后性。英国、美国、德国和日本的职业教育立法进程有序，已建立完善的职业教育法律体系，目前看，其职业教育立法体系建设超于我国。在新时代对职业教育发展新的需求前提下，分析英国、美国、德国、日本的职业教育立法特点，以他山之石，探讨完善我国职业教育法律体系的进路，对我职业教育事业发展意义重大。

关键词：职业教育;立法比较;法律体系;发展路径

中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2019）04-0094-06

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2019.04.017

Abstract：Improving the vocational education system has long been an important way for many countries and regions to enhance their international competitiveness and develop their national economy. And the vocational education legislation has been fully developed in the world. China’s vocational education legal system has gradually formed， but compared with the development of China’s social economy and vocational education， it has obvious lagging behind. The vocational education legislation process in the United Kingdom， the United States， Germany and Japan has been in good order， and a sound vocational education legal system has been established.Their construction of vocational education legal system is superior to China’s. In view of this， this paper compares and analyzes the characteristics of vocational education legislation in the above five countries， and explores the way to improve the legal system of vocational education in China.

Key words：vocational education; legislative comparison; legal system; route of development

黨的十九大报告明确指出，全面推进依法治国是坚持中国特色社会主义法治道路的重要抓手。职业教育的产生和发展促进了职业教育法律的形成和完善，有健全的职业法律体系，可以有力推动职业教育的良好发展。我国自改革开放以来，职业教育法治化的进程稳步推进，硕果颇丰。随着深化改革全面推进，经济结构调整步伐加快，新时代呼唤职业教育的新发展，我国对技能型和应用型人才需求越来越紧迫，职业教育发展中的问题也日渐突出。具体到立法层面，主要体现为职业教育立法相对滞后，法律体系不够健全。就国家发展而言，教育的现代化离不开职业教育的现代化，加强职业教育立法，不仅是职业教育长远发展的重要保障，也是推进新时代职业教育的必由之路，更是坚持全面依法治国亟需解决的问题。那么，我国的职业教育法律体系将怎样完善，是本文尝试探讨的主要问题。纵观世界各国的职业教育发展史可以看出：各个国家都非常重视职业教育立法对职业教育发展的影响，在职业教育立法的过程中，注重满足社会对职业教育的需求，逐步健全职业教育法律体系;紧跟时代步伐，及时修订职业教育相关法律法规;坚持职业教育以人为本，创新发展职业教育的教育和办学模式，注重终身教育;塑造职业教育在公众心中的形象，做到以人的发展带动社会的发展，通过立法充分发挥出职业教育对国家发展特有的推动作用。

（一）近代职业教育立法基础

工业革命促进了现代工业社会的产生，此时既需要大量的劳动力，也需要具备较高技能的劳动者。所以，德国制定了《企业章程》和《工业法典》，初步确立了师徒制职业培训模式，进而确保受培训者掌握职业教育相关知识和技能，满足了工业生产的需要;英国制定了《技术教育法》《地方税收法》和《1902年教育法》，明确规定了公立技术教育制度、资金来源和管理模式[1]，为职业教育的发展提供了法律上的制度和经济保障;美国颁布了《史密斯-休斯法案》[2]《第一莫利尔法案》和《职业教育法》，详细规定了教师工资、教师培训进修、管理机构等内容[3]，促使美国摆脱了纯古典教育模式的束缚，美国联邦政府资助职业教育制度得以确立。这些国家制定的法律法规在开展相关行业的中等职业教育过程中，满足了社会经济发展的需要，促进了工业化社会的发展，同时，也为职业教育的立法发展进程奠定了坚实基础。

（二）现代职业教育立法演进

20世纪50至60年代，美国的经济发展迅猛，产业结构调整幅度加大，农业机械化水平提高，新兴产业飞速发展，从事传统产业工人失业人数激增。为了提高就业率和保障人尽其用，美国议会在这一时期通过了《国防教育法》《地区发展法》和《人力资源开发和培训法》[1]，大力培养尖端技术人员，对失业率较高地区和就业不充分地区开展就业培训项目，确定了短期职业培训，促使失业者找到自己兴趣所在。这些法律解决了偏重知识传授的问题，加强了受教育者实际操作能力的培养。

20世纪70年代，美国经济发展进入低迷期，新兴产业的劳动力市场面临着供小于求的问题;而且美国在80年代开始向信息化社会迈进，信息产业的发展冲击了制造业，需要劳动者兼具技术和科学知识，所以，美国通过了《综合就业培训法》《就业培训合作法》和《卡尔·D.帕金斯职业教育法案》[4]，随之职业教育发展进程加快，劳动者技能快速提高，确立了培养高质量劳动力的教育目标，注重技能培训和基础理论知识学习。

这一时期的日本，开始了战后经济的恢复，步入工业化社会，其职业教育法律体系的发展也进入了重要阶段。为满足本国经济发展和产业结构调整对劳动者技能和数量的需求，颁布了《教育基本法》《学校教育法》《产业教育振兴法》和《职业训练法》，职业教育地位提升，劳动者可以接受专业培训和职业辅导[5];而且加强了教育方法的优化，职业教育得到国库的资助，从而保证了劳动者职业技能水平的提高。1985年，日本颁布了《职业能力开发促进法》，《职业训练法》退出了职业教育法律体系，职业训练范围得以拓宽[6]。新颁布的法律进一步发挥了企业在职业教育发展中的重要作用，进而满足了日本经济在结构转换期的现实需要。

工业革命后，行会组织的垄断地位受到行业自由的冲击，师徒矛盾也日益尖锐。20世纪60 年代，德国通过了《手工业法》《青少年劳动保护法》和《职业教育法》，手工业者开始接受职业培训[7]，职业教育的对象扩大到青少年，开始兴办职业学校，实践技能和理论知识同步培养，这为社会提供了大量的高素质技工，统一了联邦各州职业教育的法律，职业教育法制化进程进一步加快，有效保证了德国职业教育稳定有序的发展。

（三）当代职业教育立法发展

20世纪末期，美国的经济结构调整效果显著，以信息产业为主导的高科技产业充分发展，职业教育的发展又面临着国内外形势带来的新挑战。因此，美国在1993年通过了《2000年目标：美国教育法》，设置核心课程，推动教育进入全面改革阶段，满足国家经济发展的需要[1]。2015年，为了满足苹果公司生产线回迁本国需要70万工人和3万工程师，时任美国总统奥巴马决定实行“社区学院免费就读”政策，社区学院教育费用由联邦政府和州政府按比例分担，职业教育的生源进一步扩大，实现了职业教育和实体经济的有机结合。

与此同时，日本为了解决泡沫经济和产业结构调整所面临的问题，修订了《职业能力开发促进法》，开展教育训练的主体扩大到事业单位。1997年，随着《雇佣—能力开发机构法》的颁布，日本设立了雇佣—能力开发机构和职业能力开发促进中心[8]，实现了特殊法人的合理化，促进了社会福利的提高，进一步为职业发展明确了方向和任务，推进了职业教育继续深化改革。

英国、美国、德国和日本对职业教育的立法发展高度重视，早在19世纪，英国、美国、德国和日本就相继开启了职业教育立法之路。由于英国、美国、德国、日本这四国的政治体制和立法制度不同，职业教育的立法特点差异明显，主要体现在以下几个方面：

第一，立法主体和权限不同。日本实行君主立宪制，立法权集中于中央，国会享有独立的提案权，但有关经费的提案只能由众议院提出;德国属于联邦制国家，立法主体为联邦议院，负责提出和通过职业教育法案，监督职业教育法律的执行;英国属于君主立宪制的民主国家，立法权由议会享有，上议院具有提出法案权、拖延法案生效权和审判弹劾案权，下议院具有提出重要法案权、讨论通过法案权和质询权;美国是联邦制国家，实行总统共和制，国会负责立法事项，多数提案由执行机构提出，国会主要采取一系列行动来确保法律得到执行。

第二，立法程序不同。由于立法主体的不同，英国、美国、德国和日本立法程序的差异主要体现于立法提案主体和表决程序，四国的立法程序民主化程度都较高。

第三，法律体系不同。随着职业教育的加速发展，四个国家的职业教育法律体系都逐渐形成，建立了十分健全的职业教育法律体系，值得我国学习。四个国家的法律体系可以分为两种类型，即由一个基本法和若干起补充作用的单行法组成，或者分散立法。前者如日本，它建立了以《教育基本法》为基本法，以包含幼儿园、小学、中学、大学、研究院和特别教育内容的《学校教育法》为核心，根据政令、省令、府令等制定的一系列法规为辅助的职业教育法律体系;后者如美国，其职业教育和培训立法极为分散，大部分法律为专门问题单独立法。

英国、美国、德国和日本都将职业教育作为增强国力和发展经济的基本战略，职业教育立法发展进程有许多相似之处：第一，十分重视教育立法。比如，日本制定了完善的职业教育法律法规，实现了教育实施的全方面覆盖;第二，职业教育立法程序严谨。英国、美国、德国和日本的立法内容符合社会实际，且具有较强的操作性;第三，及时调整法律。英國、美国、德国和日本根据经济发展需要适时调整职业教育立法，满足国家发展需要。比如，为保障职业教育财政经费充足，德国的高职教育适时启动了多元投资机制;第四，立法内容针对性较强。英国、美国、德国和日本都通过立法顺利实施了终身教育制度，确立了完善的职业教育管理体制。比如，美国在1917年就设立了联邦教育委员会和州教育委员会，从1963年开始探索终身教育的立法发展道路。为能对该问题有一整体理解，对四个国家教育立法情况进行了梳理，详见表1。

（一）国外职业教育立法对我国的启示

英国、美国、德国和日本的职业教育立法进程历史久远，为职业教育的发展提供了较为扎实的法律基础：第一，促进了职业教育事业的健康稳定发展，职业教育立法符合职业教育发展需要，职业教育立法和社会发展需求实现了同步发展，促进了国家社会经济和文化的繁荣;第二，建立了完善的职业教育法律体系，如德国和美国;第三，确保了立法程序和内容的严谨性与科学性。如在德国，若是发生违反职业教育相关法律的行为，公民很容易在法律中检索出对应的惩罚规定[1];第四，企业对职业教育的推动作用得到高度重视。如德国的双元制，企业发挥主导作用，学校作为辅助。还制定了规范企业培训行为的《联邦职业教育法》。又如日本由劳动省主持制定的职业教育法律，大部分可以归于经济法部门，并且其所规定的职业教育和训练属于政府产业政策中劳动力流动政策的一部分。可见，上述四国的职业教育立法之路有各自独特的结构、特点和作用，它们成熟先进的立法经验可以为我国的职业教育立法之路提供有价值的参考和启迪。

（二）完善我国职业教育立法的进路

1.健全职业教育法律体系

目前，职业教育法律体系主要包括德国法和美国法两种类型，即由一个基本法与若干起补充作用的单行法组成和分散立法。我国在完善职业教育法律体系时可以参考德国法律体系中的优秀成果，做到立法紧跟时代脚步和世界潮流，充分发挥职业教育立法对职业教育事业发展的重要推动作用，根据职业教育发展的需求制定配套的实施条例和细则，实现基本法和相关法相融合，逐步完善法律责任和监督体系。

第一，加强横向维度法律衔接。从横向维度上看，我国职业教育法律体系尚未实现有效衔接，主要体现于内部和外部两个方面：其一是在内部，《职业教育法》和《义务教育法》《高等教育法》未建立充分的法律衔接。比如，根据我国《职业教育法》第39条规定，如果从事职业教育活动的个人或者机构实施了违反教育法相关规定的行为，有关部门应当依据教育法来对其进行处罚参见《职业教育法》第39条：“在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育法的有关规定给予处罚。”，但教育法并没有规定与职业教育行为相关的事项，如果从事职业教育的机构或者个人违反这些规定，我们也无法依据《教育法》第9章规定的法律责任对其进行相应的处罚[9];又如《义务教育法》没有明确规定初等职业教育。其二是在外部。目前，《职业教育法》和教育法律体系以外的法律没有在职业培训方面实现统一[10]。因此，健全职业教育法律体系一方面需要充分实现《职业教育法》和其他教育法律法规的内部衔接，另一方面也要注重职业教育法律和教育法律体系外法律法规的外部联系。

第二，健全纵向维度法律体系。从纵向维度上看，我国职业教育法律体系存在中央和地方两方面的问题：其一是中央政府没有出台相关的职业教育行政法规;其二是地方职业教育法律较为分散，标准不一，尚未实现法律的完整性和统一性。因而，立法机关要协调中央和地方的职业教育立法，实现二者的有效衔接和统一，针对有益于职业教育发展的中央政策或者文件，立法机关应当根据这些经验对其进行归纳、凝练和升华，使其上升为具有普遍性、规范性和强制性的法律，最终建立起以《职业教育法》为母法，以教育法律体系内部的其他法规法律为主干，以与职业教育相关的教育法律体系以外的法律法规为补充[11]，统一、完整、有序和全面的职业教育法律体系，为职业教育的发展打下坚实的法律基础。

2.完善职业教育立法内容

“准确立法是改善治理、保障法治的前提”[12]。立法是一门科学的艺术，立法内容是此门艺术的重要支撑。我国颁布了《职业教育法》《就业促进法》《民办教育法》《劳动合同法》《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》《国务院关于大力发展职业教育的决定》等一系列相关法律法规文件，虽然在一定程度上推动了职业教育事业的发展，提高了中央地方各级政府和社会各个群体发展教育的积极性，但随着经济向纵深发展，我国职业教育立法内容仍有许多尚需完善之处。

第一，理顺管理体制。根据《职业教育法》第11条规定，职业教育的相关工作由国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门根据自己的职责权限进行管理参见《职业教育法》第11条，“国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。”。此项规定会带来有些事情抢着管、有些事情踢皮球的问题，所以需要进一步明确各个部门的职业教育职责，理顺职业教育管理体制，建立严厉的责任惩戒制度，通过立法规定建立具有独立性和统一性的职业教育管理机构，明确职业教育标准体系和具体执行程序，推动职业教育的发展。

第二，创新发展本土化双元制模式。首先，通过立法将行业与职业联系起来，归纳整理特定行业对应的具体职业种类，通过能力、条件和专业资源等标准确定适合双元制模式的行业及企业，学校可以提前设置与此类企业相关的职业培训课程，为适用双元制模式打下基础;其次，符合法律规定条件的职业教育学校可以根据德国的双元制模式[13]，与企业开展长期合作，保证接受教育者可以受益于此种模式，尽快适应由学生到上班族的身份转变。除此之外，还要将重视学生的基礎理论知识教育纳入法律中，培养学生的理论素养，为部分职业教育学生继续求学提供学习机会，满足学生双向选择的需求[14]。所以，成功移植德国双元制模式的关键点在于，法律是否规定符合我国国情的职业教育及其培训方式。

第三，厘清特定主体的权利义务。《职业教育法》最重要的社会功能是为科教兴国战略奠定实施基础，极易沦为实现社会目标的法律工具[15]，忽略受教育者的相关权利，产生不对等的权利义务关系[16]。因而，《职业教育法》在修订过程中应坚持以人为本，注重学生技能和理论知识的培养，明确规定相关职业学校和职业培训机构的权利，注重实现教师和学生权利与义务的对等，详细规定学生接受教育的权利和教师的薪金、报酬、奖罚机制，保障职业学校学生受到和普通教育学校学生的同等待遇，逐步推进职业教育的现代化进程。

第四，健全职业教育违法责任追究机制。《职业教育法》法律责任规定不健全。例如，根据我国《职业教育法》第39条规定，如果从事职业教育活动的个人或者机构实施了违反教育法相关规定的行为，有关部门应当依据教育法来对其进行处罚参见《职业教育法》第39条，“在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育法的有关规定给予处罚。”，但教育法并没有规定与职业教育行为相关的事项，如果从事职业教育的机构或者个人违反这些规定，我们也无法依据《教育法》第9章规定的法律责任对其进行相应的处罚[17]。针对这些问题，立法机关应当专门规定职业教育法律责任的适用情形，明确法律关系主体的义务和责任，防止法律责任主体之间相互推卸责任。

3.实现职业教育立法程序的法治化

马克斯·韦伯（Max Weber）认为，法律制度若要发展成为理性化的制度，必须经历三个主要阶段，由非理性的神秘主义发展到实质合理性再到形式合理性[18]，形式合理性占领先地位时，国家就进入了法治社会。目前我国职业教育法律存在部门立法的问题，为防止出现部门利益团体化倾向，立法机关需理性地依法制定职业教育相关法律法规，通过立法建立行政管理人员、立法专家和普通民众的理性交流平台，通过听证会、网络调查、问卷、访谈等形式，听取和汇集各方的意见与建议，健全职业教育立法程序，保证职业教育立法的权威性和公众认可度，正如哈巴马斯所说：“当处于后形而上学世界观的环境中，法律若是想要具有合法性，必须要经过特定过程，即那些处于权利平等社会的公民进行商谈，形成共同的意见和意志，最后产生法律。”[19]

进入21世纪后，职业教育发展进程明显落后于社会经济发展的速度，职业教育无法顺应科技发展潮流而满足现代化经济体系建设的需求，相应问题也日益凸显。分析比较我国与英国、美国、德国和日本的职业教育立法，职业教育立法在职业教育发展中所处的重要位置显而易见。相对于具有健全的职业教育法律体系的英国、美国、德国和日本，我国的职业教育首要任务是从横向和纵向维度上健全职业教育法律体系，完善职业教育立法内容，理顺管理体制，创新发展本土化双元制模式，厘清特定主体的权利义务，优化职业教育法律责任追究机制，贯彻落实新发展理念，逐步提升职业教育现代化水平，不仅为国家发展培养优秀的研究型人才，还要培养应用型、技能型的工匠人才。

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