法治视角下高校制度建设的路径选择

丁荣伟 程倩

摘  要：全面推进依法治国是党中央做出的重大战略部署，对社会发展的方方面面都具有重要的指导作用。文章从法治的视角出发，分析了高校贯彻依法治校的重要性和当前制度建设中存在的问题，并依据立法的原则提出了高校规章制度建设应遵循的基本原则，最后作者根据实践工作经验，提出了加强高校制度建设、贯彻法治精神的工作思考和建议。

关键词：高等学校;依法治校;制度建设

中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：2096-000X（2019）07-0127-03

Abstract： Comprehensively promoting the rule of law is a major strategic plan made by the Party Central Committee and has an important guiding role in all aspects of social development. From the perspective of the rule of law， this paper makes an analysis of the importance of managing colleges and universities by law and the problems in the current system construction. Furthermore， it proposes basic principles that the construction of rules and regulations should comply with according to legislation. Finally， it puts forward some suggestions on the enhancement of system construction of universities and the implementation of the spirit of the rule of law based on practical work experience.

Keywords： colleges and universities; managing schools by law; system construction

一、高校制度建设贯彻法治的重要性

党的十八届四中全会在总结我国社会主义法治建设基础上，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面推进依法治国的总体目标、基本原则、主要任务等，深刻回答了党的领导与社会主义法治的辩证关系，从理论上解决了党的领导与法治兼容的核心问题，对维护宪法实施、法治政府建设、保证公正司法、增强法治观念、法治队伍建设以及加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署，描绘了建设法治中国的总蓝图，勾画了全面推进依法治国的路线图，确定了加强社会主义法治建设的施工图，在中国法治史上具有里程碑意义。

大学是一个微缩的社会，管理高校就像社會治理一样涉及到多个方面、多个维度。实施依法治国基本方略是强国之本，依法治校是保证高校良性发展的根本保证。依法治校是依法治国方略在高校的重要体现，是建立现代大学制度和建设世界一流大学的基本要求。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2012-2020年）》第二十章“推进依法治教”规定：“大力推进依法治校，学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责。尊重教师权利，加强教师管理。保障学生的受教育权，对学生实施的奖励与处分要符合公平、公正原则。健全符合法治原则的教育救济制度。”[1]落实依法治校理念，必须以大学章程作为基本手段和重要载体，这是中外高校在建设现代大学制度中的共识。从2014年开始，教育部和地方教育主管部门已经核准发布了大部分高校的章程。章程已经作为各高校的“宪法”在高校各项教育和管理活动中发挥作用。

高校规章制度是为更好地贯彻执行国家的法律、法规和行政规章，结合学校实际情况，由高校自主制定的保障运行的内部规则，对高校的各类主体具有约束和管理作用。高校的制度建设主要指高校依照法律、法规和上级有关规定，在充分研究和讨论的基础上，按照相对合理的程序，起草制度、发布制度、实施制度、解释制度、修订和废止制度等的过程。高校的各项制度是承载法治理念内涵的载体，也是贯彻章程精神的具体方式。制度的合理性、实用性、科学性，对于依法治校是否能够落实到位就具有举足轻重的地位，也是大学能够现代大学制度的关键。

二、当前高校制度建设的现状

近年来，我国高等教育法律法规一直在不断完善，教育法制化建设取得可喜成绩，高校的依法治校工作取得明显进展，依法治校观念已深入人心。2012年教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》提出，要坚持依法办学，要切实落实师生主体地位，大力提高自律意识、服务意识，依法落实和保障师生的知情权、参与权、表达权和监督权，这对新时期高校依法治校提出了更高要求。研究分析全国高校制度建设的现状，可以发现受传统集权式行政管理体制的影响，学校管理者依法实施教育与管理的能力、意识还亟待提高，制度设立一般采用指令性方式，制度建设整体远远满足不了现代大学管理和建设的需要。

1. 制度内容上不够合理、合规、合法。规章制度涉及特定的内容，应有规范的形式，目前在高校中存在“意见”、“办法”、“规定”等承载规章制度内容的文种辨识不清、使用不当的现象，造成规章制度虽然制定，但效果却大打折扣。高校的规章制度大多由职能部门代表学校起草，存在职能部门之间为了部门利益各自为政、推诿扯皮，导致制度之间匹配性差、契合度低、相互掣肘甚至相互矛盾。由于制度起草人员的局限性，存在对国家有关规章认识理解不够，对高校自身的既有制度和情况吃不透，导致高校制度有时会出现与国家法律、法规有关规定不一致甚至是“下位法违背上位法”的情况。此外，有的规章制度在要求教职员工和学生履行有关义务的同时，没有对他们享有的权利作出规定，权利救济机制也还不健全。

2. 制度制定的规范性不够。规章制度的“立、改、废”应当遵循明确的操作规范和程序，这也是保证规章制度权威性、科学性的重要方式。目前高校中由于行政权力的独大，学校相关人员在规章制度建设过程中存在着随意性和不规范性，基本按照“部门起草-征求意见（范围随意）-领导会议审定-文件印发”这样一个简单的环节，不少制度没有经过专家的仔细论证，没有经过相关部门的研究讨论，单靠学校领导会议上的讨论，最后制定的制度往往存在各种不足，或者难以有效实施。此外，学校规章制度因为国家和上级部门的法律规章变更，不得不重新修订制度，缺乏规章制度建设的长远规划，影响规章制度的连续性和稳定性。同时，在制度进行修订或者废止时，很少对原有制度的运行情况做效果评估，缺少制度运行的基础性资料。

3. 缺少统一的协调审核机构。很多高校目前都设有政策研究室，但主要职能是进行发展战略研究以及重要报告的起草等，基本没有涉及规章制度的统筹与协调，而大部分学校都有的法律事务室，则主要负责高校对外合作或者纠纷中涉及法律事务的处理，也基本不涉及高校内部规章制度的统筹。因此，很多高校的规章制度中，不同部门制定的规章中，往往出现互相不衔接、不配套，甚至互相矛盾的地方，而目前单靠学校公文处理人员在最后行文时的把关还远远不够，他们对制度的科学性、合理性等方面进行深度审核的能力不足。

4. 制度的执行缺少监督和问责。规章制度的生命力在于能够执行下去，并且取得预期的效果。高校制定的规章制度，实际情况是存在“重制定、轻执行”的情况，一方面很多职能部门往往更加关注规章制度的“制”，弱化规章制度的“行”，认为规章制度制定出来了，也就基本完成工作任务，对于制定的执行情况没有进一步跟踪，对制度的贯彻落实缺少监督，对制度执行情况缺少评估;另一方面，由于制度在制定过程中，没有充分听取基层单位的意见和建议，没有充分重视师生合法权利的保障，很多制度在公布后，学院和教师都没有严格遵守制度的主动性，在基层也就无法落地生根，无法取得预期成效。此外，很多高校虽然在規章制度中设定了制度执行情况问责的条款，但缺少操作性，在实际情况中根本无法对执行不到位的单位和个人进行问责。[2]

5. 高校规章制度的公开程度不够。规章制度要得到有效执行，很重要一点就是要执行者熟悉，这是规章制度能够有效实施的前提。2010年教育部发布的《高等学校信息公开办法》在第二章“公开的内容”第七条中规定：“高等学校应当主动公开学校章程以及学校制定的各项规章制度”。根据教育部网站公布的直属高校信息公开专栏显示（截至2017年7月1日），75所部属高校信息公开清单中规章制度一栏公开情况如下：有12所未查询到规章制度信息公开的内容或者没有公开，在可见的63所高校中，有18所高校将内容公开在校内网上（校内人员可以查询具体内容，校外人员无法查询）。45所可以查看规章制度具体内容的高校中，有18所学校公布了20条以上的内容，其余学校公布的内容都少于20条。可见，高校对规章制度公开的自觉性、规范性远未达到让师生方便查询和周知的程度。

三、高校制度建设应遵循的原则

高校进行建章立制，从某种意义上来说，是对学校管理方方面面立的“规矩”，实际上是在校园内部进行“立法”。2015年，全国人大修订了《中华人民共和国立法法》，其第一章总则的第三条至第六条，分别阐述了立法应遵循的原则，包括“应当遵循宪法的基本原则”、“应当依照法定的权限和程序”、“应当体现人民的意志，发扬社会主义民主”、“应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求”等。基于此，在提出具体的规章制度建设建议前，我们可对高校制度建设应遵循的主要原则进行讨论。

1. 制度建设应遵循合法性原则。高校制度建设的合法化主要体现在两个方面：一方面是制度依据的合法化。依据法律，就是要求行政机关在行使权力时，必须严格依照法律规定的权限和程序进行，不得与法律相违背。依据的“法”主要分为三个层面：一是我国的宪法和法律制定机关颁布的普通法律;二是国家制定有关教育的专门法律，如《教育法》《高等教育法》《教师法》等;三是教育上级主管部门制定的教育行政法规和政府规章，例如教育部制定的《普通高等学校学生管理规定》等。强调依法治校的依据，根本上是要求高校在管理治校中必须依据国家的法律、法规。另一方面是制度内容的合法化。制度内容是构成制度体系的若干实体规则，各种实体规则的指导思想或总体原则必须结合学校自身发展的实际，充分体现以师生为中心的理念，重点解决高校“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”中出现的法律关系。另外，高校章程已经按照法定程序经过了校内的制定过程和上级有关部门的审核，并面向社会公布。章程中对高校内部关系都做了规定，是高校制度建设应该遵循的总原则、总框架，也是高校制度建设的出发点和基本遵循。

2. 制度建设应遵循程序正当原则。立法程序是指人们进行立法时，必须符合法律、法规、规章规定的程序，遵循法律、法规、规章规定的具体步骤、方式、时间和顺序，做到程序合法。高校在制度建设中应遵循这一原则，即所有的制度的“废改立”要经过法定程序，具有明确依据。这一法定程序可以通过高校各类层面的会议审定，并经过制度建设相关法律专家委员会的审核，一旦审定通过之后，所有制度层面的建设工作都要经过这一程序。

3. 制度建设应遵循民主原则。所谓高校制度建设的民主性原则，就是指制度建设应当做到组织内部成员对制度制定的知情权、参与权、监督权。现代大学制度在宏观层面是完善“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的管理体制，在微观层面是完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部运行体制，无论从哪个角度看，民主管理都是高校管理中的重要方面。因此，在高校制度建设过程中，没有民主参与或者缺少民主决策而形成的制度，是难以求得成员的一致认同的，也就很难实现民主化的教学、民主化的学术研究、民主化的管理。

4. 制度建设应遵循科学原则。第一应当实现制度建设理念的科学化。要从科学的角度看待制度建设，以科学的观念推进制度建设，不能简单的以“解决问题”作为制度建设的最终目标，应当着眼于长远发展来制定和执行制度。对制度建设实践中出现的问题和经验教训，应当给予科学解答和理论总结。第二，用科学的制度来规范制度的“废改立”，进一步明确制度建设权限、制度建设主体和运行体制。第三，应正确处理制度建设的超前、滞后和同步的关系，注意制度建设的可行性，注重各种制度之间的协调度、匹配度、契合度，注意避免和消除制度建设中的混乱等弊病。[3]

四、加强高校制度建设的思考

1. 高校管理中牢固树立法制观念和法治意识，营造知法遵法守法的良好环境。大学现代治理体系和治理结构的完善，最根本的是要把依法治校贯穿到学校办学的各个环节中去，让每位管理人员、每位教师都能牢固树立依法办事、依规治教的理念。高校各类权力机关、学术机构都应当在章程和各类规章制度的框架下运行，建立科学合理的决策和运行体系，让一切权力的运行都有法可循、有章可依。高校应充分利用各类校园媒体，定期进行校园法治文化建设的宣传，提高师生的法律意识、法制观念，有条件的高校在国家规定的课程外，可以面向学生开设法律自选课，提高师生的法制意识。高校着眼于优化校园法治环境，通过举办图片展、进行现场法律咨询等，营造法治理念教育的氛围和法制宣传氛围。[4]

2. 高校内部应对规章制度建设进行“立法”，设立专门的法规政策研究机构，从程序、内容上把牢开关。高校加强依法治校，必须建立严格规范的程序建设制度，让程序正义体现在依法治校的每一个细节。高校一方面應当研究制定内部的“立法”，明确各类规章制度制定的依据、程序、主体和实施范围等，以及规章制度修订、废止的有关要求，让规章制度的制定过程更加正当、更加科学;另一方面，高校应设立类似于“政策法规处”的规章制度审核把关机构，由该机构负责对校级的各类规章制度的制定进行统筹，重点对规章制度中的部门交叉内容、与原有制度衔接性以及现有制度的冲突等进行规划，确保规章制度的合理、有效，提高学校整体规章制度的科学化水平。

3. 高校要按照现代大学制度的要求，理清关系，分清责任，不缺位、不错位。微观层面的中国特色现代大学制度包括党委会、校务会、学术委员会、教职工代表大会四个基本要素，其目标是构建起“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的高校内部管理制度。一方面高校的党委和行政力量应根据法律法规赋予的职责行使职权，日常管理中涉及到学术事务规章、决策应按照规定发挥高校各类学术组织的作用，避免出现以行政权力干预学术权力，真正让教授治学得到保障和落实，让涉及教师的规章制度具有更强的代表性。另一方面应在学校规章制度制定的过程中把民主管理落实到位，发挥教职工代表大会和学生代表大会的作用，充分尊重并听取教师和学生的意见，对于部分与师生密切相关的规章制度应提交教代会或学代会审议通过，同时，应建立健全符合法治原则的校内教育救济制度，作为师生申诉帮助的重要渠道，切实保障好师生的权利。[5]

4. 高校应进一步做好信息公开，加大制度执行情况的检查，使制度更具生命力。从笔者在对教育部所属高校制度公开情况的调研过程中，可以发现大部分高校的规章制度公开情况不容乐观，师生了解制度、学习制度的机会较少，对规章制度的严格遵守就会弱化。一方面，高校应根据国家有关要求，完善信息公开工作机制，建立规章制度及时公开制度，并通过多种媒介传播方式，将规章制度推送到师生手中，对于特别重要的规章制度还应组织进行专门的宣讲、解读，帮助师生理解制度内涵和实施要求。另一方面，高校职能部门应加强对制度落实情况的监督检查，及时发现制度执行过程中的问题，完善制度运行情况反馈机制和修正机制，真正让制度落地，发挥应有作用。

依法治国是全面建成小康社会和全面深化改革的保障，没有法治，就谈不上全面小康，推不动改革开放。对于高校来说也是如此，坚持依法治校、依法治教，是提高高校管理水平和办学水平的保障，也是“双一流”建设的保证，对于高校的可持续发展具有重要意义。

参考文献：

[1]教育部网站.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].

[2]赵萌，金剑苞.公共治理视角下的高校制度建设研究[J].北京教育，2015（4）：17-19.

[3]刘同君，秦媛媛.论高校制度建设的原则及运行机制[J].江苏高教，2011（3）：28-30.

[4]袁颖.全面推进依法治国背景下依法治校的方略与途径[J].理论与实践，2015（12）：72-74.

[5]徐少华，章兢.中国特色现代大学制度的内涵与要素[J].大学教育科学，2012（1）：13-17.