城乡融合视角下的山东省乡村振兴路径探索

韩帅 姜兰婷

摘要：本文从城乡关系的演进脉络、发展规律、现实需求，以及山东省自身特点等多个层面进行分析，认为城乡融合发展是实现山东省乡村振兴的重要前提，更是破除山东省乡村发展不平衡不充分问题的根本出路。而后从城乡融合视角切入分析，认为当前乡村发展困局归因于一是乡村自身特质难以融入城镇主导的经济体系，二是因为城乡之间生产效率的巨大鸿沟而产生的城镇端的虹吸效应，三是长期以来的城乡政策和体制机制对于城乡融合的阻碍。最后，在城乡融合促进乡村振兴的路径探索上，本文提出应从建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系等根本着手，以农业供给侧结构性改革为主线，顺应农业农村现代化发展需求，明晰政府和市场边界，尊重客观发展规律，双轮驱动，以实现山东省乡村振兴。文章的创新点在于从城乡融合发展的视角，深入到体制机制层次，剖析乡村困局并提出振兴路径。

关键词：城乡融合；乡村振兴；发展路径；资源要素；山东省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.014？中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2019）09-0084-06？文献标识码：A

Exploring the Path of Rural Revitalization in Shandong Province from the Perspective of Urban-Rural Composition

HAN Shuai， JIANG Lanting

[Abstract] Based on the analysis of the evolution of urban-rural relations， the law of development， the actual demands， and the characteristics of Shandong Province， it is considered that the urban-rural composition development is an important prerequisite for the rural revitalization of Shandong Province， and it is also a fundamental way to break the problem of uneven and inadequate development in the rural. Then， from the perspective of urban-rural composition， the current dilemma of rural development originates from three reasons. First， it is difficult for the rural to integrate into the urban-dominated economic system because of its own traits. Second， it is the siphon effect at town end， because of the huge production efficiency disparity between the urban and rural. Third， it is the long-term obstruction from the urban-rural policies and the institutional mechanisms. Finally， to achieve rural revitalization in Shandong Province， the author suggest that we should start from the establishment of a policies and institutional mechanisms systematization for the urban-rural composition， take the agricultural supply side structure reform as the main line， adapt to the demands of agricultural and rural modernization， clarify the government and market boundaries， respect for the law of objective development， and implement two-wheel drive strategy. The innovation of the article is from the perspective of urban-rural composition development， deepening to the institutional mechanisms， to analyze the rural dilemma and proposing a revitalization path.

[Keywords] urban-rural composition； rural revitalization； development path； resource element； Shandong Province

引言

習总书记在中共十九大报告中提出了乡村振兴战略，并在2018年两会期间对山东省提出“打造乡村振兴的齐鲁样板”的要求，此后如何落实乡村振兴战略成为全省上下的政治任务和重要议题。然而笔者通过多个乡村振兴规划编制发现，在落实乡村振兴战略过程中，易陷入就乡村论乡村的窠臼，而忽略了对城乡关系的研究，忽视了城乡融合发展的重要性，让乡村振兴成为无源之水，失去造血功能。

对于城乡融合发展的研究一直是西方学界关注的重点。早在19世纪初，大卫·李嘉图提出，基于工业部门收益递增而农业部门收益递减的规律，随着工业化的发展，乡村地区必然逐步衰退，而城市地区将逐步繁荣，城乡之间的发展必然走向分离和对立。恩格斯提出“城乡融合显然是共产主义高级阶段的特征”的著名论断，并认为随着生产力的发展，城乡关系由低水平的均衡到对立分离，再到更高水平的协同和融合，乃是历史发展的必然趋势[1]。在地理和规划领域，如霍华德的“田园城市”理论及沙里宁的“有机疏散”理论等，都强调乡村地区的生态功能，倡导城乡融合发展。国内学界直到20世纪末开始大量关注城乡融合发展[2]，对于城乡融合的研究关注重点按照时间先后為城乡一体化、城乡联系、城市化，城乡统筹、发展模式、城乡互动、制度创新、新农村建设，空间格局、社会管理、组织模式、土地制度、要素流动、公共服务均等化等[3-4]，可以看出国内对于城乡融合发展的研究已经从最初的概念的表面化诉求阐释深入到内在的的体制机制、要素、动力等的层次。

1城乡融合发展促进山东省乡村振兴的必要性剖析

1.1城乡融合发展是实现乡村振兴的重要前提

从城乡关系来看，城乡是一个对立统一、复杂联系、相互支撑的有机整体，城乡关系是空间镶嵌、相互作用、功能耦合、结构互补的复杂关系[5]，在城乡关系中城市供给工业和城镇化产品，乡村供给特有的生态产品和多元农产品，然而自从“一五”计划国家工业化启动，打破了乡村自给自足的格局，乡村便成为城镇附庸而失去独立性，被动的接受城镇的辐射和带动[6]（见表1）。从现实发展来看，现阶段乡村振兴仅依靠硬件投入和改善已然不能解决乡村凋敝的问题。城乡融合发展旨在带动乡村全面融入以往城市主导的要素体系中，形成良性互动，发挥乡村的多元功能，激活乡村的内生动力，城乡融合不仅能够促进城镇的健康和高质量发展，也能促进乡村地区的繁荣。

1.2山东省具备城乡融合发展的城镇优势

城乡融合发展要求城镇端具备较强的带动能力和辐射面。首先，山东省县市域经济发展水平位于全国前列，百强市数量居全国第一，百强县数量居全国第二，成为城乡融合发展的前沿阵地和战略支点（见图1）。其次，山东省城乡人口要素流动呈现内向型的特点，乡村人口转移以省内流动为主，城镇对乡村地区的发展带动能力较强，成为就地就近城镇化发展的重要载体（见图2、图3）。

1.3山东省具备城乡融合发展的乡村产业优势

城乡融合发展要求乡村端具备与城镇要素交流的强大功能和发展基础。首先山东省乡村地区的产业优势为城镇地区提供了巨大的特色价值供给，山东省素来是农业大省，多项农业指标均位于全国前列，其中农业生产总值、农产品出口额，以及水果、肉类、水产品产量均位居全国首位，粮食、蔬菜产量居全国第二（见图4）。其次山东省乡村发展活力强，农民合作社、家庭农场等新兴农业经营主体数量居全国首位，诞生了“潍坊模式”“寿光模式”“诸城模式”等城乡融合发展促进乡村振兴的样板。

2城乡融合视角下当前乡村发展困局

当前乡村发展困局来自三个方面的原因：一是乡村自身特质难以融入城镇主导的经济体系，二是因为城乡之间生产效率的巨大鸿沟而产生的城镇端的虹吸效应，三是长期以来的城乡政策和体制机制对于城乡融合的阻碍。

2.1农村产业和组织结构难以融入城镇经济体系

2.1.1生产要素原子化不适应现代化农业生产

城镇的快速发展得益于工业化的快速发展，工业化发展要求实施主体采用企业化组织、流水线作业、批量化生产，从而大幅提高生产效率、降低生产成本。然而自家庭联产承包责任制实施以后，农村组织化程度迅速降低，在特定阶段快速释放了农村的发展活力，但是随着农村生产效率的提高，农村组织化程度过低的原子化小农经济逐步固化了农村的发展活力，主要体现在：一是耕地权属原子化，难以进行现代化大型机械作业和规模化生产，阻碍农业劳动生产效率的提高；二是耕地对劳动力的粘附使得进城的农民“身在城镇，脚在农村”，难以完成市民化角色转变；三是土地权属原子化使得农村空间组织化程度较低、景观风貌呈现碎片化；四是村落布局零散化导致市政设施和公共服务设施配套成本高企，难以产生规模集聚效应。

2.1.2农业结构单一加速村庄凋敝

经过改革开放40年来城镇化的快速发展，带动乡村地区发生了深刻的变迁，以土地为生、以村为居的“乡土中国”正逐步转型为“城乡中国”[7]，少部分深刻嵌入到城镇主导的经济体系中的乡村逐步繁荣起来，如靠近城镇的村庄，具备生态、文化、资源、休旅等特色资源的村庄等，而游离于外的乡村不可避免地走向凋敝衰退，甚至大量的村庄从地图上消失[8]，它们大多仍依附在传统的粮食产业，农业多种功能开发不足，一二三产业融合发展度和规模化经营程度低，导致与城镇主导的经济体系渐行渐远。

2.2城乡要素单向流动导致乡村不断失血

2.2.1人口单向流动，乡村人才匮乏

乡村振兴面临人才匮乏的问题，主要体现在以下几个方面：一是农村空心化严重，全省9.1万个自然村，呈现空心化的村庄达到20～30%[9]；二是农村老龄化问题突出，大量的农村青壮年劳动力和农村中的精英进城务工或迁入城镇，农村老龄化率达到18.5%，而城镇仅为14.3%；三是农民代际分化明显[10]，新生代农民与土地的关系越来越疏离[11]，融入城市的意愿明显高于老一代农民[12]；四是随着农业生产效率的提高和农民对美好生活的向往，乡村人口还将进一步流失，从工业化先发的经济合作与发展组织（OECD）国家人口流动数据来看，一产从业人员的比重大多降至10%以下，其中超过70%的OECD国家降至5%以下，而2017年山东省一产从业人员比重为29.1%，可见乡村人口流失趋势仍难以改变（见图5）。

2.2.2资金单向流动，乡村金融市场孱弱

首先是长期以来受城乡二元公共财政投入体制影响，农村集体经济薄弱，农村发展投入少，历史欠账多，各级财政投入远不能满足乡村振兴的资金需求。以鲁北某县为例，2017年全县涉农资金1.5亿元，涉及河流治理、脱贫攻坚、农田水利、高标准农田等106个项目，资金使用少且分散；投向农业农村的重点项目不到10%，且以道路、自来水、水利等基础设施为主。其次是城镇资本下乡受阻，广大农村区位优势不足、要素制约，农业产业基础设施建设投入大，投资回收周期长，风险系数高，难以对社会资本形成足够的吸引力。

2.2.3土地单向流动，农村建设用地不足与闲置并存

在城鎮化快速发展背景下，大量的农村用地转变为城镇用地，但是农村建设用地增长却受到严格管制，导致农村产业建设用地不足，乡村振兴缺乏增量空间载体，由于农村人口流失、农村宅基地退出机制不健全等产生大量的闲置和多占宅基地，造成资源要素错配、浪费现象，山东省户均宅基地面积达到360平方米，鲁北某县更是达到户均800平方米，远超264平方米的规范要求。

2.3城乡融合体制机制不健全导致乡村振兴外部动力不足。

2.3.1政府与市场边界不清晰导致农村市场不健全

政府与市场边界不清晰是农村市场不健全的主要原因，体现在三个方面：一是地方政府在实施乡村振兴过程中急功近利，依靠大量投入集中打造“面子工程”“样板工程”，导致发展模式不可持续、复制和推广；二是地方政府在实施乡村振兴过程中大包大揽，忽视市场作用、违背市场规律，如通过大量补贴等方式带动产业发展，导致产生了大量以套取补贴为目的的空壳化产业合作社等；三是地方政府在实施乡村振兴过程中代替市场决策、忽视市场容量，如过度重视乡村旅游，导致大量的乡村旅游项目因游客量稀少难以为继。

2.3.2农村体制机制改革滞后，生产要素固化

由于长期以来农村被视作稳定的根基，因此城乡二元体制惯性，加之在涉及到农村的体制机制和政策改革上谨小慎微，在一定程度上束缚了乡村发展的活力，尤其是进入改革的深水阶段以后，城乡要素流动受阻，农村的土地制度、户籍制度等造成大量的农村资源要素固着、效率低下，城镇生产要素难以进入乡村整合资源。

3城乡融合促进乡村振兴的路径探索

城乡融合发展的体制机制的核心是如何实现城乡之间的人、地、资本等要素的高效对接，盘活乡村生产要素，激发乡村内生动力（见图6）。

3.1明确政府与市场边界，发挥市场决定性作用

3.1.1加大财政支持力度，明确政府边界

加大财政支持力度，建立财政支农资金的稳定增长机制，加大公共产品供给，弥补历史欠账；建立健全涉农资金统筹整合长效机制，积极推动资金跨部门整合，化零为整，握指成拳，实现资金统筹。明确政府和市场的边界，政府和市场各司其职，尊重市场经济发展规律，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，发挥市场价格对要素配置的导向性作用[14]；加快服务型政府转变，调动各个乡村振兴实施主体的积极性，优化营商环境，为农村市场经济发展保驾护航；此外还应制定乡村发展底线，明确市场边界，保护农产品质量安全、生态安全等。

3.1.2建立城乡统一的要素市场，实现城乡发展平权

建设城乡统一开放、竞争有序的要素产权市场体系，推进城乡人口、土地、资金双向流动，保证农村与城镇发展权利平等，保障农民公平享受土地增值收益。建立城乡统一的人力资源市场，完善职业农民培训制度，健全完善以就业准入、登记管理、就业服务、技能培训为主的城乡劳动者平等就业制度，保障城乡就业机会均等。逐步培育城乡统一的资本和技术交易市场，不断提高农村投资和技术需求项目的质量和竞价能力，为长期持续发展提供动力。

3.2实施新型城镇化与乡村振兴双轮驱动

3.2.1市民和农民双向自由流动

深入落实居住证制度，实现城乡居住平权，全面放开城镇区域落户限制，降低落户门槛，实施更加灵活的迁移政策，实现有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口市民化。全面推进城乡义务教育、医疗、住房、社会保障等基本公共服务均等化。鼓励农民进城购房，符合条件的可享受税收和规费减免等优惠政策。

3.2.2普惠性振兴与引领示范振兴结合

由于农业农村完成现代化以前，乡村人口流失趋势难改，因此应实施普惠性振兴与引领示范振兴结合。普惠性振兴主要是改善乡村人居环境、改善基础设施，提高居民幸福感和获得感；引领示范振兴主要针对产业强村、旅游和文化等特色村、基层组织过硬村、集体经济强村等综合发展条件好的村庄优先重点建设，逐步引导周边地区向引领示范村庄集聚发展。

3.2.3加快城中村、城边村融入城镇步伐

顺应城镇化发展趋势，加快提升城镇能级和辐射带动能力，推动城镇聚合型大社区建设，以城带乡、融合发展，提高乡村组织化水平、改善农村人居环境，避免二次空心化[15]。推动城关镇和城边镇的村庄向市县驻地聚集，建设城市聚合型社区；远离市县驻地但距离城镇驻地2公里范围内的村庄向镇驻地聚集，纳入城镇规划，建设小城镇聚合型社区。社区建设与农村集体产权制度改革、公共服务设施和基础设施配套建设同步推进。

3.2.4加快乡村社区纳入城镇化管理

结合换届工作适时启动管区与社区一体化建设，将远离市县和城镇驻地的村庄，规划为村庄聚集型社区，以社区为中心，构建乡村振兴的重要支点，通过建设与农村新型社区居住形态、人口规模、居民生活需求相适应的社区综合服务中心，配套完善的文化、医疗、教育、养老、商业、殡葬等设施，形成20分钟农村社区生活圈，为社区村民提供便利的公共服务设施，逐步引导社区村民向社区中心村集中居住。

3.3加大农业农村制度供给，激发乡村内生动力

3.3.1加大农业农村组织化建设制度供给，促进农业农村现代化转型

农业农村组织化水平是决定农业农村转型的成败[16]，应进一步加大农业农村组织化建设制度供给，改变农业生产要素原子化问题，以适应农业农村现代化转型需求。适度放活生产要素在乡镇、甚至是市县范围内自由流转，加快提高农业生产要素组织化水平[17]。

3.3.2加大农村产权制度改革，盘活农村要素资源

切实改变农村要素固着问题，将农村“沉睡的资产”尽快变成“流动的资本”。加快农村“三权分置”改革，一是明晰集体所有权，推进清产核资、资产量化、确权到户的集体产权改革，探索实施承包地股份合作制改革，提高生产要素组织化水平；二是分离承包权和经营权，顺应农民分化和农业现代化需求，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，把农民从小规模的土地经营中解放出来，让农民放心从事二三产业；三是采取多种形式的农村资产重组、管理和经营以对接社会资本，促进农业的规模化经营和现代化生产，提高农业生产效率。宅基地整理是促进乡村要素盘活的重要抓手，应在尊重历史遗留问题的基础上，探索建立宅基地有偿使用机制，完善宅基地退出制度，探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，探索建立集体经济组织宅基地使用权收储机制。

4结语

乡村积弊已久，振兴非朝夕可至，只有稳扎稳打、久久为功，从建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系等根本着手，以农业供给侧结构改革为主线，顺应农业农村现代化发展需求，加大改革力度，明晰政府和市场边界，尊重客观发展规律，实施双轮驱动，才能够建立乡村振兴的良性循环。

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