国外复合型首都市郊乡村振兴模式研究

吴玉璇 王文静

摘要：2019年是我国乡村振兴战略扎实推进的一年，随着各地乡村地区的落实开展，国际视角的引入将有助于实现高质量、高水平的乡村振兴与建设。本文基于伦敦市郊范围与乡村概念界定，分析了乡村振兴发展历程，同时探讨总结出实施绿化带政策、保护乡村环境风貌、全域旅游开发、规范民宿管理、完善基础设施建设、建立第三方评估机制和政策体系保障共七种乡村振兴的手段或策略，旨在为我国乡村振兴提供先进的经验借鉴与参考。

关键词：乡村振兴；复合型首都；伦敦

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.007？中图分类号：TU982

文章编号：1009-1483（2019）09-0035-06？文献标识码：A？？？？

Research on Rural Revitalization Model of Comprehensive Capitals Abroad： A Case of London

WU Yuxuan， WANG Wenjing

[Abstract] In 2019， the strategy of rural revitalization will be carried forward steadily in China. With the nationwide implementation in rural areas， the introduction of an international perspective could contribute to the achievement of high-quality and high-level rural revitalization and construction. This paper defines the scope of London suburb and the concept definition of countryside， and analyzes the development process of rural revitalization. A total of seven kinds of rural revitalization methods and strategies are explored and summarized， including the implementation of the green belt policy， the protection of rural environment and landscape， the entire tourism development， the standards of B&B management， the improvement of infrastructure construction， the establishment of third-party evaluation mechanism， and the guarantee of policy system. The conclusion aims to provide advanced experience and reference for China’s rural revitalization.

[Keywords] rural revitalization； comprehensive capital； London

1伦敦市郊乡村现状概述

英国作家帕克斯曼曾说过，在英国人的脑海里，英国的灵魂在乡村。伦敦作为英国的政治、经济、文化、金融中心，其市郊乡村的振兴和发展也极具标杆性和代表性。乡村田园风光整洁美丽、静谧淳朴，乡村景色如诗如画，马路两侧浓荫叠翠，自然景观和乡村文化资源丰富、历史悠久。由于伦敦地理环境和气候不适宜大规模种植，家庭农场、牧场较少种植粮食作物，农业生产以畜牧业为主导，规模化经营程度较高，农产品加工服务业发达，同时也为乡村旅游提供服务。在政府的鼓励和引导下，观光休闲农业和乡村旅游产业兴旺发达。总体看来，伦敦市郊乡村繁荣发达，村民生活富裕，基础设施与公共服务建设成熟完善，公路纵横交错，设施服务齐全便利，教育等公共服务甚至优于城市（见表1）。

2伦敦市郊范围与乡村概念界定

由于“伦敦”在英格兰的行政制度上不具有城市地位，因此本文围绕“大伦敦地区”这一郡级行政单位展开研究，并以“伦敦”一词进行指代。大伦敦地区位于英格兰东南部，范围大致包含英国首都伦敦与其周围的卫星城镇，行政上包含了伦敦市与32个伦敦自治市，共33个次级行政区，地区面积为1579 km2 [4]。

大伦敦地区基本为都市区，因此基于学术文献普遍采用的界定方法[5]，明确本研究中伦敦市郊范围为大伦敦地区与英格兰东南部郡紧密相邻的部分，包括东南英格兰行政区的白金汉郡、萨里郡、肯特郡和雷丁等自治市镇，以及东英格兰行政区的埃塞克斯郡、贝得弗德郡、和赫特弗德郡，面积总计14379 km2（見图1）。

对于大伦敦地区乡村的界定，主要依据由英国乡村局和环境、食品与乡村事务部、国家统计局、副首相办公室及威尔士政府联合资助的《2004年城乡区域分类标准》[6]，通过结合城乡实体物理特征与聚落形态[7]来确定。基于单元公顷栅格网络，将每一个栅格内的居住地址数量记为该单元的居住密度，由栅格的密度剖面（以栅格为圆心，剖面范围半径记为D值）来判定其所属的聚落类型，同时对不同尺度的普查区和行政区进行汇总与叠加。因此，本研究界定大伦敦地区的乡村为人口在1500～10000人，或人口小于1500人但D值符合乡村定义要求的聚合居住村落。

3伦敦市郊乡村振兴发展历程

19世纪末20世纪初，伦敦在一战后的工业和商业高速发展，人口快速集中，同时也遭遇到西方大城市常见的发展难题：一是乡村严重衰退，随着“重工轻农”理念蔓延，乡村人口与生产禀赋要素长期处于向城市输出状态，导致农业发展水平停滞不前，农产品的生产能力大幅下降，乡村景观不断被侵蚀[8]；二是城市环境恶化，城市边界不断扩大，人口拥挤、交通堵塞、环境污染、疾病高发等“大城市病”日渐涌现[9]。为了保护乡村空间与功能，恢复和促进农业稳定发展并保障农民权益，贵族阶层开始思考乡村的意义，时任首相斯坦利·鲍德温爵士提出“英格兰就是乡村，乡村才是英格兰”[10]。此后近一个世纪，政府与相关组织开展了绿化带建设、新城建设及保护乡村自然环境等一系列措施，基于不同时段政策侧重点的差异，可将伦敦市郊乡村的振兴发展历程划分为初级阶段、完善阶段和成熟阶段。

3.1 初级阶段

20世纪20至50年代，乡村政策重点为阻止城市对乡村的无限扩张，通过建设乡村物质空间和改善农业现状，实现乡村地区较好的经济和空间安排，为乡村振兴打造发展基础。

1926年，英格兰乡村保护委员会（CPRE）成立，发展政策从“重工轻农”向“重视农业”转变，开启了“重视乡村保护与发展，遏制城市无限扩张”的伦敦市郊乡村振兴运动，也带动了整個英国的乡村振兴[11]。随后，《限制带状发展法》（1935年）、《城乡规划法》（1947年）、《农业法》（1947年）、《国家公园和进入乡村法》（1949年）等促进农业农村发展的法规陆续发布，农业现代化持续推进，乡村基础设施得以保障，农民生活质量不断提升。1935年，首次正式提出伦敦绿化带概念，此后颁布《绿化带法》（1938年），由《大伦敦规划》（1944年）正式规划，并颁布《绿带建设法》（1955年），提供公共开放空间和户外休憩场所，同时阻止了城市向乡村蔓延[12]。1952年，根据“田园城市”理论，在伦敦周围25～30英里处建立了8座新城以疏散中心城区人口，至20世纪70年代中期已建33座新城[13-14]，促进了城乡均衡发展。

3.2 完善阶段

20世纪50年代至20世纪末，乡村政策重点为保护乡村环境，在满足乡村生活和生产发展多样性需求的同时，鼓励增加就业、改善公共服务、促进农业空间不同利用方式的均衡发展。

二战后，为降低农业化学药剂对自然环境的影响，政府提出农业繁荣一定要伴随改善自然景观和乡村的安宁环境，并且促进公众对乡村地区的喜爱，“平衡乡村地区的自然环境质量与乡村社区的生活质量”[15]成为这一阶段乡村发展策略的核心。期间陆续发布《乡村法》（1968年）、《野生生物和乡村法》（1981年）、《乡村和乡村道路法》（2000年）等文件，并通过补偿促使农民在农业实践中实现更加可持续的环境保护[16]。同时，由于本时期手工业、商品零售业及乡村旅游休闲服务业成为农民重要的收入来源，政府开始支持乡村地区更广泛的经济活动，推动伦敦乡村经济从“生产主导型”转变为“消费主导型”[17]。1988年《耕地和乡村发展法》促进农业多样化和乡村社区产业的多元发展，鼓励在农业用地上发展其他产业的额外投资，农业旅游得到政策支持，乡村多元“分类发展政策”亦同步推进。

3.3 成熟阶段

20世纪末至今，乡村政策重点为对历史文化遗产和乡村特色的保护，促进乡村可持续发展和城乡融合发展。

1995年“国家公园管理委员会”和“公园规划办公室”成立，全面负责国家公园区域内部的发展工作，提出在保护和提升自然环境的基础上，保护野生动物与文化遗产，保障公众享受开放空间的机会。2004年发布《规划政策条例7——乡村地区的可持续发展》及“乡村策略”，表明乡村已成为实现综合、可持续发展目标的重要组成部分，乡村地区的消费性价值已经提升为“可持续价值”。现阶段，伦敦乡村就业总体模式趋近于城市，城乡互动日益频繁，城市功能逐渐向乡村地区转移，而乡村发展需求也已经扩大到乡村区域之外，城乡边界逐渐模糊，有效避免了城乡人口的单向流动。

4 伦敦市郊乡村振兴模式分析

总结伦敦市郊乡村振兴的主要手段与策略，主要包括实施绿化带政策、保护乡村环境风貌、全域旅游开发、规范民宿管理、完善基础设施建设、建立第三方评估机制和政策体系保障等。

4.1 实施绿化带政策保护乡村开敞空间，提升都市环境质量

伦敦绿化带作为世界上第一个绿化带，对于保护乡村开放空间、农业、林业用地，以及为城市居民进行户外运动和乡村游憩娱乐提供了保障。

19世纪末，霍华德在“田园城市理论”中就提出了环绕城市建设绿化带的主张。20世纪30年代初，大伦敦区域规划委员会为伦敦划定了一条宽度接近2km、总面积约200km2的绿化带，这一绿带的主要功能在于保护不断被城市侵蚀的乡村绿地，为伦敦市民提供户外游憩的开敞空间。1944年的《大伦敦规划》，正式规划了一条宽度达8～15km、总面积达2000km2以上的绿化带，系统地调整了大伦敦的空间格局。绿化带内将维持以农田和森林为主的乡村景观，并适当增加一些高尔夫球场等休闲娱乐用地。20世纪80年代初，官方批准的伦敦绿化带范围已经达到4300km2，宽度约20～25km，在很大程度上与伦敦市郊乡村重合[18]。伦敦绿化带内绝大多数土地为农业用地，其建设活动也有严格的限定，允许的建设项目包括：农业、林业、户外公共活动和娱乐活动等相关的设施建设；现存居住区的限制性扩建、变更和置换；地方规划允许的当地经济住房的供给等，除此之外的农地、林地和其他开敞空间不能转化为建设用地。

绿化带政策的实施，使城市居民在毗邻城区的地方得以接触开放乡村，同时保护和美化了优美的田园风景，维护了自然环境保护的利益，改良了城镇周围被破坏和遗弃的土地[19]。

4.2 保护乡村环境与风貌特色，实现绿色可持续发展

美丽的田园风光和高质量的乡村环境，是伦敦乡村旅游和休闲产业的发展基础与重要资源[20]，因此历史传承、环保优先、绿色发展、循环利用的乡村建设理念成为伦敦乡村保护和发展策略的核心，也催生了伦敦市郊乡村旅游的吸引力。

英国政府规定，任何乡村建设都必须以不破坏环境为前提，注重人与自然和谐发展。依据《古迹保护法》（1882年）、《城乡规划法》（1968年）和《登录建筑与保护区规划法》（1990年）等法律条文，具有文物价值的建筑需实行成片保护的方式，即使维修也要尽量使原有建筑、街道保存完好；50年以上的历史建筑，原则上不得拆除，无人继承的历史建筑则由国家历史文物保护机构收管。因此乡村地区历史文化遗产得以良好保存，“百年老屋”随处可见，建筑平均寿命可达132年[21]。

同时，伦敦市郊乡村农副产品生产坚持环保、循环利用和高品质的原则，农场主多以生物饲料来代替化肥农药的使用。猪、牛、羊等散养牲畜的粪便都要进行清洁处理，一方面可以减少牲畜发病率，另一方面也有利于农作物种植、土壤质量改善和水污染防治。

此外，低能耗和低碳原则也广泛地体现在伦敦市郊乡村的建筑上。政府不仅在2006年公布了引导新建住宅达到零碳排放的《可持续住宅标准》[22]，并且鼓励乡村废旧的工业厂房重新设计改造成酒店、博物馆、产品交易市场等，最大限度地在一些集中居住的社区利用太阳能、生物质能等，减少了乡村社区环境污染。

4.3 国有性质的旅游开发集团统筹打造全域乡村旅游产业

英国乡村旅游发源于19世纪，是世界上最早开始乡村旅游的地区之一[17]。英国东南乡村旅游集团（TSE）作为伦敦市郊最大的旅游公司，于2003年由东南部旅游总会和东南英格兰旅游总会合并而成，标志着伦敦周边乡村旅游区域集团化的兴起[23]。集团每年投资高达700万英镑，大部分来自于地方政府，具有明显的国有性质。

集团主要通过四种途径，统筹规划和构建了乡村多景点联合的互补开发模式，整体而多元地展现伦敦市郊乡村风貌，实现了乡村重点景点的特色化、差异化发展。一是全域打造，针对地理位置联系紧密、旅游资源互补的乡村，打造串联距伦敦车程1～2小时的旅游景点线路；二是一村一品，在规划建设中保留各乡村独一无二的特色，打造景点细分和差异性互补的开发格局，在组团发展中实现各乡村特色经营；三是产品多样，统筹开发丰富多元、高度参与的乡村旅游产品，包括乡村生态旅游、体育旅游和商务旅游等，延长游客逗留时间，保持长期生命力；四是活动推动，一年四季推出各式各样的活动、节庆、展览，从充满地方特色的工艺品市集和农品市集，到各式各样的音乐节、徒步节、科学节、荒野节等，吸引了各类活动的爱好者前来参与，保持长期人气。

4.4 严格的管理规范推动伦敦市郊乡村民宿成为国家名片

伦敦周边乡村民宿业（B&B）发展已经超过100年，是英国最早的民宿，在1960年后逐渐从伦敦周边向西南部及中部蔓延。目前伦敦市郊乡村民宿已经成为英国人引以为豪的“国家名片”，其服务质量和受欢迎度在全球范围内也处于领先地位。根据2017年Trip Advisor公布的全球民宿排名，前10名的民宿中有5家英国民宿，其中2家是伦敦市郊乡村民宿[24]。

总结伦敦市郊乡村民宿的成功经验，一是制定民宿分级制度，由英国观光局比照旅馆认证方式对民宿制定审查标准，并对乡村民宿进行认证和四级分级，各区、各郡观光局具体执行审查，民宿必须获得核准评级才能对外经营，市、区、郡政府每年以不预先告知的方式进行审核，保障民宿质量和服务水平；二是严格规范民宿，编制《粉红书：旅游住宿经营法规》，详细介绍经营民宿的各种规定，包括消防设施、室内改装许可、食品卫生查核、防火设施建设、民宿出售酒精类饮料需要专门许可，民宿经营者如有任何疏忽就可能面临停业整顿的风险；三是提供民宿经营咨询及训练课程，每年为民宿提供相关培训以适应不断变化的市场需求，内容包括农场住宿设施、环境维护、旅游顾客需求了解、插花园艺、厨艺提升、基本医疗知识等，肯特郡还设立了专门的培训联盟。

4.5 基础设施与公共服务完善，乡村旅游区高度现代化

伦敦市郊各郡政府在制定乡村科学合理规划、完善基础设施和公共服务设施上发挥了重要作用，并且通过税收、补贴等方式扶持重点项目，确保了伦敦市郊乡村的高品质。便捷的地铁和轻轨等公共交通体系及发达的路网，密切联系了伦敦城市中心与外围郊区[25-26]；高标准的饮用水质量、污水处理标准及严格的垃圾分类收集体系，有效维护了乡村的环境质量；推出乡村移动医疗服务，由医疗队伍定期借用村公所出诊；为乡村老年人提供养老保障，包括建设无障碍设施、组建养老护理志愿者队伍等；完善儿童教育现代化工作，已形成初中高3个教育层次相互衔接的多级培养模式；结合家庭经济情况、家庭成员数等多个方面，向中低收入家庭和无家可归者提供基本的住房保障[27]。

同时，伦敦乡村旅游设施和服务质量不断完善，景点、餐饮地点分布合理性及商店服务质量等方面，在21世纪初就已较为成熟发达（见图2）。乡村古堡、酒馆、农舍房屋的外部结构还保持着乡村风貌，然而内部陈设已实现高度现代化。

4.6 第三方评估机构确保伦敦市郊乡村的发展成效

不同于国内乡村评估大多限于政府官员的政绩考核，英国的《乡村法》赋予了第三方评估机构（即乡村委员会）的评估权力，可对地方乡村整体作为评价对象，并对发展瓶颈和机遇等进行评估，全面介入监督和管理规划。伦敦市郊乡村所在郡均有聘请第三方评估机构定期对其所辖乡村发展情况进行评估，以不断提升乡村品质，其评估内容主要为以下3方面：（1）是否能够提供和完善乡村基础设施和公共服务设施；（2）是否能够保护并改善乡村景观和人文景观；（3）是否能够保证满足伦敦市民乃至国际游客到乡村休闲娱乐和休闲的需要。此外，评估机构同时也针对存在的问题提出改进意见和措施。

4.7 日趋发展完善的政策法规体系保护乡村环境，促进乡村振兴

英国乡村发展政策是世界上最完善的法规体系之一，在关注城乡统筹发展的基础上，根据乡村特点专门制定相关法律与政策，共同组成了乡村发展建设管理的政策法规体系。

乡村发展和环境保护法规极具独创和前瞻性，《城乡规划法》（1947年）、《乡村法》（1968年）、《绿带建设法》（1955年）和《国家公园和享用乡村法》（1949年）等均为世界首次提出。此外，《乡村供水和污水处理法》（1944年）、《农业法》（1947年）、《河流环境保护法》（1948年）、《食品与环境保护法》（1985年）、《房屋与规划法》（1986年）、《农场与乡村发展法》（1988年）、《自然环境与乡村社区法》（2006年）、《规划政策条例7：乡村地区的可持续发展》（1997年）等不斷修订完善的法律[28]，构建成为英国乡村发展建设管理的政策法规体系。各项法规相互配合、与时俱进，侧重点由最初的农业发展、基础设施建设、环境保护转移到提升乡村品质和公共服务水平，分阶段推进乡村保护和发展。

除此之外，伦敦市郊各郡政府在制定乡村科学合理规划、完善基础设施和公共服务设施上发挥了重要作用，并且通过税收、补贴等方式扶持重点项目，确保了伦敦市郊乡村的高品质。

5 结语

伦敦市郊乡村在20世纪初出现了较为严重的乡村衰退、产业凋敝和人口减少等现象，经过近一个世纪的规划引领和统筹打造，伦敦城乡发展高度融合，保存完好、独具特色的英伦田园风光和风貌遗存，以及更高品质的生活方式，吸引着伦敦市民及国内外游客来此休闲度假。伦敦乡村居民的收入水平和生活质量不断提升，乡村振兴与发展的长久活力得以保持，已成为复合型首都乡村振兴的典范。

对比我国首都、大城市与发达地区，市郊乡村发展情况相比伦敦较为落后，这不仅体现在基础设施等硬件建设中，在乡村环境风貌、产业结构和政策引导等方面都还存在较大差距。因此，首都等发达地区乡村振兴的实施，建议以覆盖伦敦乡村振兴三大发展阶段为目标，根据实际情况有重点、有组织、有计划地，逐步从乡村风貌保护、特色文化传承、旅游打造和管理规范等方面进行提升和完善。

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