国家治理现代化背景下档案事业管理转型的方向、难点与路径

2019-09-10常大伟

档案与建设 2019年9期

摘要：国家治理现代化背景下，加强多元主体协同、推动现代技术应用、促进制度化和规范化建设、拓展社会价值空间，正在成为档案事业管理转型的重要方向。为了克服档案事业管理转型中存在的社会参与程度较低、技术应用水平不足、制度执行不彻底、价值实现空间狭窄等问题，需要从社会参与能力建设、技术应用能力建设、制度构建与制度执行能力建设、公共服务能力建设四个方面，探索档案事业管理转型的具体路径。

关键词：档案事业管理；档案工作变革；档案治理；国家治理现代化

分类号：G279.2

Direction， Difficulty and Path of Archives Management Transition in the Context of Modernization of State Governance

Chang Dawei

（School of Information Management of Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan， 450001）

Abstract：Under the background of modernization of national governance， strengthening the coordination of multiple subjects， promoting the application of modern technology， promoting the construction of institutionalization and standardization， and expanding the space of social value are becoming the important direction of archives management transformation. In order to overcome the problems of low level of social participation， insufficient level of technology application， incomplete system implementation and narrow space for value realization， it is necessary to explore the specific path of the transformation of archives management， strengthen the capacity- building of social participation， technology application， system construction and system implementation， and public service capacity-building in archives management.

Keywords：Archives Management； Reform of Archives Work； Archives Governance； Moderniza？ tion of National Governance

2013年中國共产党第十八届三中全会提出了“国家治理现代化”发展战略，这是在全面、深刻反思转型期社会矛盾，拷问风险社会危机状况的基础上，直面现实问题而形成的总体部署，表现了在当下多元、异质、利益分化、冲突加剧的复杂社会环境下，党和国家寻求现代化治理制度的努力[1]。国家治理现代化命题的提出，将国家治理的有效性、合法性、开放性、包容性等现代民主政治发展的需求融为一体，为引领国家的现代化转型提供了方向和动力[2]。档案事业管理是档案行政管理机构对档案事业进行统筹规划、组织协调、统一制度和监督指导的工作[3]，实现档案事业管理的现代转型便成为国家治理现代化的题中之义。因此，有必要对国家治理现代化背景下档案事业管理转型的方向、难点和路径加以探讨，为档案事业深化发展提供理论参考。

1国家治理现代化背景下档案事业管理转型的方向

随着国家治理现代化的深入推进，档案工作发挥作用的空间越来越大，需要谋划档案工作变革与转型的问题，提高档案工作的制度化、规范化、科学化水平，提升档案工作服务党和国家各项事业发展的能力[4]。在此背景下，我国档案事业发展如何克服社会档案意识淡薄、档案部门服务能力不足、信息技术应用缓慢、档案事业管理体制活力不足、与社会各项事业的融合度较低[5]等难题，促进档案事业的现代化发展，就成为国家档案行政管理部门需要认真考虑的事项。为了适应国家治理现代化的要求，顺应档案事业由国家模式向社会模式、由政府主导向社会协同、由被动作为向主动变革的趋向[6]，2013年以来，国家档案行政管理部门紧密结合“国家治理主体的多元化、治理技术的现代化、治理制度的系统化和治理领域的综合化”的发展趋向，通过全国档案工作会议报告（2013—2019年）、《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（2014年）和《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（2016年）等政策文献，从加强档案事业管理中的多元主体协同、推动档案事业管理中的现代技术应用、促进档案事业管理的制度化和规范化、拓展档案事业管理的社会价值空间四个方面，明确了档案事业管理转型的基本方向。具体内容如下：

1.1多元主体协同

国家治理现代化要求构建“共建共享共治”的多元主体参与格局，在此背景下国家档案行政管理部门提出要通过“积极引入社会力量，将适合事项交由社会组织承担”“规范并支持社会力量参与档案事务”“要有合作思维，使档案部门与政府、与社会形成合力”“为社会各界参与档案法治建设创造条件”“鼓励社会各方参与档案人才队伍建设”“以开放、共享理念，构建百姓走进档案、档案走向社会新格局”等方式，促进多元主体在档案事业管理中的协同与合作，为档案事业管理注入新的力量。

1.2现代技术应用

积极应用现代技术促进治理工具和治理方式的现代化和信息化，是国家治理现代化对档案事业管理的新要求。基于此，国家档案行政管理部门分别从“采取各种技术手段，加强管理监控，防范档案信息外泄”“利用新的信息技术，降低档案管理成本”“加快推进信息技术与档案工作的融合进程”“提升档案信息化应用层次，关注大数据等技术的应用”等方面，强调了现代技术在档案事业管理中的应用价值。

1.3制度化和规范化建设

“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命”[7]，这就要求不断完善档案法规制度体系，为档案事业发展提供制度保证。为此，国家档案行政管理部门要求通过“及时做好有关档案规章制度的废、改、立工作”“建立完善档案安全应急管理制度”“推进依法治档，筑牢规范化建设的制度基础”“完善法规体系，提供档案事业发展的根本遵循”“档案治理法治化，推进档案法规体系建设”等途径，强化档案事业管理的制度建设和制度保障。

1.4社会价值空间拓展

“档案作为管理、文化与智力活动的可靠证据和社会演变的反映，是负责、透明的国家和社会管理行为的治理基础”[8]，这就需要将档案事业管理置于国家治理的整体框架内加以考察，进一步拓展档案事业管理的价值发挥空间。为此，国家档案行政管理部门从“推动档案开放，促进档案资源社会共享”“实现农村、农民在档案资源配置和获取上的公平”“使档案和档案工作成为国家治理和社会运行的重要支撑”“服务精准扶贫、社会信用体系建设”等方面入手，将档案事业管理与国家治理、政府治理和社会治理进行结合，不断拓展档案事业管理的社会价值空间。

2国家治理现代化背景下档案事业管理转型的难点

档案事业管理在国家治理现代化的推动下，呈现出新的转型方向。但也应该看到，档案事业管理在加强多元主体协同、推动现代技术应用、促进相关制度建设、拓展社会价值空间的过程中，还面临着诸多挑战，例如在档案事业管理中还存在社会参与程度较低、技术应用水平不足、制度执行不彻底、价值实现空间狭窄等问题，制约了档案事业管理转型的实现，构成了档案事业管理转型的难点。

2.1档案事业管理的社会参与程度较低

促进档案事业管理的多元主体参与，提升档案事业管理的社会参与程度，既是遵循国家治理现代化、打造多元主体协同治理格局的现实需要，也是贯彻《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中关于“规范并支持社会力量参与档案事务”的政策要求。为此，相关学者就参与式多元档案管理模式构建、私人档案多元管理机制创新、从一元到多元档案管理范式转型、多元主体在档案管理中的功能定位等问题展开了研究，探讨了社会参与档案事业管理的可能方式。但从实践情况来看，由于缺乏完善的渠道、机制以及相应的动力支撑和利益诱导，社会参与档案事业管理的广度和深度都严重不足，在短期内提升档案事业管理的社会参与性还存在较大困难。

2.2档案事业管理的技术应用水平不足

以信息技术为代表的现代技术发展为治理转型提供了重要支持，有助于优化开放性治理结构、拓宽多元化治理主体、丰富技术性治理工具[9]。虽然我国已经初步建成以局域网、政务网、因特网为平台，以档案信息管理系统为支撑，以档案目录中心、基础数据库、档案利用平台、档案网站信息发布为基础的档案信息化体系[10]，但是与社会信息化的发展进程和其他行业应用现代技术的能力相比，档案工作中信息技术的应用相对缓慢[11]，档案事业管理的技术应用水平尚显不足。具体来讲，目前档案事业管理中的技术应用还主要停留在以信息技术促进馆藏档案资源的管理、开发与服务方面，借助信息技术实现跨机构、跨区域的档案信息资源整合、共享和利用的能力相对欠缺，利用现代技术构建开放性档案事业治理格局、丰富档案事业治理技术工具、促进档案事业管理转型等的探索尚未充分展开。

2.3档案事业管理的制度执行不彻底

加强制度建设，推进依法治理，是国家治理现代化背景下档案事业管理的重要特征。为有效推动档案事业管理的发展，目前已经形成了由1部档案法律、3部行政法规、64部地方性法规、38件部门规章、109件地方政府规章、大量规范性文件和70余项档案标准[12]构建的档案事业管理制度体系，内容涉及机关档案管理、项目档案管理、科技档案管理、档案信息安全管理、档案质量管理、档案开放鉴定、档案利用服务以及档案资源建设、档案队伍建设等领域，为档案事业的制度化、规范化和法治化管理提供了制度基础。但也应该看到，在我国各项制度建设已经取得显著进展的大背景下，“‘有令不行，有禁不止’和‘上有政策，下有对策’等制度执行不力的情况仍然普遍存在，使得制度执行的实际效果难以达到政策制定的目的，削弱了政策的调控能力和规制作用”[13]，一定程度上增加了档案事业管理制度化转型的难度。

2.4档案事业管理的价值实现空间狭窄

新的时代背景下，隨着“档案基础工作深入拓展，使档案和档案工作日益成为国家治理和社会运行的基本要素和重要支撑”[14]，档案在促进民主、保护公民权利、提高生活质量的国家治理中的作用也越来越大。这就要求主动将档案事业管理融入国家治理现代化进程，积极拓展档案事业管理价值实现的空间，通过“推动社会治理现代化”“强化服务社会民生的能力”“提升服务乡村振兴和基层治理能力”等，服务国家治理现代化的实现。但是目前关于档案事业管理价值实现途径的探讨，主要集中在发挥档案的身份认同价值、文化价值、凭证价值等方面，对通过档案事业管理转型将档案价值实现领域进一步延伸到服务国家治理现代化、服务政府治理模式变革、服务社会治理格局打造等领域的研究相对不足，具体的实践探索也相对匮乏，制约了档案事业管理价值实现空间的拓展。

3国家治理现代化背景下档案事业管理转型的路径

国家治理现代化作为一个体系性的结构，表现为宏大的治理体系和治理能力系统，涵盖了经济管理领域的市场治理、政治行政领域的政府治理、文化领域的文化和思想道德治理等众多领域[15]。而档案作为党和国家各项工作与人民群众各方面情况的真实记录，是促进我国各项事业发展的重要依据，档案工作也成为党和国家工作中不可缺少的基础性工作[16]，在国家治理现代化进程中的地位和作用更为凸显。为了顺应国家治理现代化的发展要求，更好地发挥档案和档案工作在国家治理中的基础性作用，需要结合档案事业管理在多元主体协同、现代技术应用、制度化和规范化建设、社会价值空间拓展方面的新动向，以及在社会参与程度较低、技术应用水平不足、制度执行不彻底、价值实现空间狭窄等方面的问题，从加强社会参与能力建设、技术应用能力建设、制度构建与制度执行能力建设、公共服务能力建设入手，促进档案事业管理的转型。

3.1加强档案事业管理的社会参与能力建设

国家治理现代化要求重新界定政府、社会和公民的关系，提升社会主体参与国家治理、政府治理和社会治理的深度。这使得以合作开放的姿态面对档案事业管理发展的新要求，将档案行政部门、档案业务机构、社会组织或个人视为档案事业发展的利益相关者，构建基于合作治理的档案事业管理模式，加强档案事业管理的社会参与能力建设，成为国家治理现代化背景下档案事业管理顺应国家治理现代化要求的新探索。

在“规范并支持社会力量参与档案事务”的语境下，加强档案事业管理的社会参与能力建设，有助于充分发挥社会组织及个人在档案事业管理中的积极作用，为档案事业管理注入新的力量。为此，需要结合目前社会组织和个人在参与档案事业管理的过程中存在的参与意识淡薄、参与机制不健全、参与渠道不完善、参与经验不充分等问题，积极培育社会力量参与档案事业管理的意识，完善社会力量参与档案事业管理的机制，拓宽社会力量参与档案事业管理的渠道，推进社会力量参与档案事业管理的进程，全面系统地推动档案事业管理的社会参与能力建设，夯实档案事业管理转型的社会基础。

3.2加强档案事业管理的技术应用能力建设

一直以来，“在国家信息化发展规划的整体框架内，积极关注电子政务、电子商务以及大数据、云计算、人工智能的发展进展，进一步加强电子文件归档、电子档案管理、档案信息系统安全保护等问题的研究”[17]，提升档案工作的信息化水平以及档案事业管理的技术应用能力，都是国家档案行政管理部门关注的重点内容。在国家治理现代化背景下，信息技术革命在打破封闭性治理结构、促进治理主体多元参与、加速公共治理现代化转型中发挥的作用愈加明显。与此同时，信息技术的发展也容易带来治理资源的网络垄断、治理主体的限制性参与和选择性赋权、治理价值的工具性盛行等问题。这就为加强国家治理现代化背景下的档案事业管理技术应用能力建设指明了方向。

为此，需要在正确认识现代技术对推动档案事业管理转型积极作用的同时，充分考虑到现代技术对档案事业管理转型带来的可能冲击，并在此基础上不断加强档案事业管理的技术应用能力建设。具体来讲，可以从宏观层面、中观层面和微观层面三个维度加强档案事业管理的技术应用能力建设。其中，在宏观层面要积极利用新兴信息技术，推动档案事业管理参与机制、协同机制和反馈机制的创新，优化档案事业管理的组织管理模式和运行方式，实现与社会信息化变革的深度融合；在中观层面要依托现代网络平台和信息技术，将档案服务与社会发展相结合，丰富档案社会化服务的形式和内涵，推动档案社会化服务的实现，彰显档案事业管理的公共属性；在微观层面应用新的技术手段，促使档案业务流程的重构，加强档案全生命周期管理，提升档案业务管理的科学化水平和管理效率，夯实档案事业管理的业务基础[18]。

3.3加强档案事业管理的制度构建与制度执行能力建设

制度建设作为现代国家治理的核心内容和首要任务，在利益分配、资源整合、关系协调、社会稳定和国家发展等方面发挥着重要作用[19]。而制度的生命力在于执行，因此强化制度执行可以避免制度理念、制度设计和制度内容得不到落实的情况，发挥制度建设的应有作用。因此，在国家宏观制度环境和档案事业管理实践发生深刻变化的背景下，推动档案事业管理的制度构建与制度执行能力建设，有助于更好地向社会赋权，促进档案社会参与，维护社会公共利益，确保档案事业发展方向与国家治理现代化目标的一致性。

具体来讲，需要从两方面加强档案事业管理的制度建构与制度执行能力建设。一方面，需要从明确档案事业管理的制度功能、优化档案事业管理的制度结构、完善档案事业管理的制度内容等方面，推动档案治理的制度构建，从制度层面规范档案事业管理主体的行为，完善档案事业管理的结构，协同档案事业管理的权力关系，保障档案事业管理转型的有序推进；另一方面，通过培育档案事业管理参与主体的制度观念和规则意识、构建权责一致的档案事业管理制度执行体制、强化档案事业管理制度实施的监督和问责等方式，推动档案事业管理制度执行能力建设。

3.4加强档案事业管理的公共服务能力建设

国家治理现代化背景下，档案在丰富社会认知、促进民主、保护公民权利、提高生活质量中发挥着重要作用，正在成为负责、透明的国家和社会管理行为的治理基础，开始了向“国家公器”角色的嬗变[20]。这就要求进一步加强档案事业管理的公共服务能力建设，将档案事业管理与公共服务体系建设、社会保障体系建设、社会信用系统建设等进行衔接，从而更好地将档案事业管理融入国家治理现代化，发挥档案和档案工作在维护民主法治、服务社会民生等中的积极作用。

加强档案事业管理的公共服务能力建设，首先要扩展档案服务的对象，将其由主要面向党政机构和机关单位进一步拓展到面向社会服务，促进档案信息资源由内部共享向社会共享转变[21]，面向社会提供更多、更优质的档案公共服务，与国家治理现代化背景下注重社会权益保障和社会公众服务需求满足的发展方向保持一致；其次，要拓展档案服务的范围，按照“服务社会、服务公众”的要求，积极利用新的技术手段不断创新档案服务的方式，强化档案服务的质量管理，从而更好地满足社会各方面的需求，拓展我国档案事业的发展空间[22]；最后，转变档案服务的重点，在实现档案为形成单位提供凭证和参考的同时，更加侧重档案在构建和谐社会、法制社会、民主社会中的功能发挥，从而将档案服务的重点与国家治理现代化和基本公共服务体系建设等重大国家战略相结合。

4结语

国家治理现代化提供了档案事业管理转型的外部动力和基本遵循，促使档案事业发展呈现新的转型方向，也面临着新的转型挑战。如何将档案事业管理的发展目标和前进方向，更为全面地融入国家治理现代化的进程，更好地服务國家治理现代化实现，是档案事业管理在新的时代背景下需要深入思考的重要课题。密切关注档案事业管理转型的新趋向和新要求，积极变革档案事业管理的理念，完善档案事业管理的多主体协同模式，提升档案事业管理的信息化程度，促档案事业管理的制度化和规范化运行，推动档案事业管理的社会化发展，将成为国家治理现代化背景下档案事业管理的重要议题，也是值得学界持续关注并深入研究的问题。

*本文系国家社会科学基金重点项目“法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究”（项目编号：17ATQ012）与国家档案局科技项目“国家综合档案馆公共服务能力评估指标体系构建及实证研究”（项目编号：2018-R-006）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]景跃进，孙柏瑛，何增科，等.专家圆桌：“第五个现代化”启程[J].人民论坛，2014（10）：16-21.

[2]李建.国家治理现代化内涵阐释与现实考量[J].重庆社会科学，2017（1）：21-28.

[3][7]李明华.在全国档案局长馆长会议上的工作报告[J].中国档案，2018（1）：18-25.

[4]丁薛祥.在中央档案馆国家档案局调研时的讲话[J].中国档案，2018（5）：16-18.

[5][11]吴建华，高胜楠.論新时代档案工作的主要矛盾[J].档案学通讯，2018（5）：4-8.

[6]杨文.论改革开放以来中国档案事业的发展模式[J].档案学研究，2019（2）：4-12.

[8][20]江苏档案.档案正成为治国理政的重要基础性力量[EB/OL].[2019-08-20].https：//mp.weixin.qq.com/s/ 1RM2m7jekzxs9d9rWHMfLw.

[9]陈剩勇，卢志朋.信息技术革命、公共治理转型与治道变革[J].公共管理与政策评论，2019（1）：40-49.

[10][14]全国档案事业发展“十三五”规划纲要[EB/OL].[2019- 08- 25].http：//www.saac.gov.cn/news/2016- 04/07/content_ 136280.htm.

[12][17]李明华.在全国档案局长馆长会议上的工作报告[J].中国档案，2019（4）：20-28.