如何运用城市规划手段推进城镇化健康发展

杨恩

摘要：步入二十一世纪以来，我国城镇发展迅速。在社会经济和国民经济快速发展的今天，城市起到了主导性的作用。"城市规划"是研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署，是一定时期内城市发展的蓝图，是城市管理的重要组成部分，是城市建设和管理的依据，也是政府对城市发展进行宏观调控的基本手段和重要依据。本文就推进城镇化健康发展的城市规划进行探讨。

关键词：城镇化;健康发展;城市规划

城市规划若能够合理、科学，那么必将会推进城镇化健康发展，并且会推动国家的空间结构、社会结构和经济结构出现深刻的变化。本文首先阐述了城市规划的四个作用，分别是宏观经济条件调控的手段、保障社会公共利益、协调社会利益和维护公平、改善人居环境，其次，结合自身实际情况，提出了一系列适应城镇化发展新形势的城市规划的建议。

1 城市规划作用

1.1宏观经济条件调控的手段

在市场经济体制下，城市建设的展开在相当程度上需要依靠市场机制的运作，但纯粹的市场机制运作会出现“市场失效”的现象，这已有大量的经济学研究予以了论证。因此需要政府对市场的运行进行干预，这种干预的手段是多样的，既有财政方面的（如货币投放、税收、财政采购等），也有行政方面的（如行政命令、政府投资等），而城市规划则通过对城市土地和空间使用配置的调控，来对城市建设和发展中的市场行为进行干预，从而保证城市的有序发展。

1.2保障社会公共利益

城市是人口高度集聚的地区，当大量的人口生活在一个相对狭小的地区时，就形成了一些共同利益要求，比如重组的公共设施（如学校、公园、游憩场所等）、公共安全、公共卫生，舒适的生活环境等，同时还涉及自然资源和生态环境的保护、历史文化的保护等等。这些内容在经济学中通常都可称为“公共物品”，由于公共物品具有“非排他性”和“非竞争性”的特征，即这些物品社会上的每一个人都能使用，而且都能从使用中获益，因此对于这些物品的提供者来说就不可能获得直接的收益，这就与追求最大利益的市场原则不一致。因此，在市场经济的运作中，市场不可能自觉地提供公共物品。这就要求政府的干预，这是市场经济体制中政府干预的基础之一。

1.3协调社会利益，维护公平

社会利益涉及多方面，就城市规划的作用而言，主要是指由土地和空间使用所产生的社会利益之间的协调。就此而论，社会利益的协调也涉及许多方面。首先，城市是一个多元的复合型社会，而且又是不同类型人群高度聚集的地区，各个群体为了自身的生存和发展都希望谋求最适合自己、对自己最为有利的发展空间，因此也就必然会出现相互之间的竞争，这就需要有调停者来处理相关的竞争性事务。在市场经济体制下，政府就担当着这样的责任。其次，通过开发控制的方式，协调特定的建设项目与周边建设和使用之间的利益关系。

1.4改善人居环境

人居环境涉及许多方面，既包括城市与區域的关系、城乡关系、各类聚居区（城市、镇、村庄）与自然环境之间的关系，也涉及城市与城市之间的关系，同时还涉及各级聚居点内部的各类要素之间的相互关系。城市规划综合考虑社会、经济、环境发展各个方面，从城市与区域等方面入手，合理布局各项生产和生活设施，完善各项配套，使城市的各个发展要素在未来发展过程中相互协调，满足生产和生活各个方面的需要，提高城乡环境的品质，为未来的建设活动提供统一的框架。同时从社会公共利益的角度实行空间管制，保障公共安全，保护自然和历史文化资源，建构高质量的、有序的、可持续的发展框架和行动纲领。

2 当前我国城市规划存在的主要问题

2.1城市规划的实效性有待改善

以城市规划为例，《城乡规划法》规定，省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。但这一审批过程往往旷日持久，一般需要3-5年，有的甚至更长。在我国工业化和城市化快速发展的当前阶，城市发展迅速，等到规划批准下来，实际情况已经发生很大变化，往往已经需要制定新一轮规划，这种情况客观的损害了规划的权威性。几年批不下来，城市天天在发展，城市一般都“等不起”，于是就按照上报的规划安排建设，有些城市甚至不急于上报而自行实施。总体规划的宏观指导作用以及国家审批的严肃性和权威性就受到很大的影响。

2.2公众缺乏参与到城市规划过程当中

城市规划一经公布实施，就成为政府意志，带有强制性，对各利益相关方的利益产生重大影响。因此，发达国家的城市规划理论非常重视规划过程中的公众参与，将其视为各利益相关方充分博弈并达成妥协的过程，认为这样制定出来的规划具有较高的认可度，也容易得到较好的执行。但我国目前的城市规划还普遍缺乏公众参与的过程，一般的做法是市政府将规划业务委托给城市规划部门下属的城市规划设计研究院或者大学、科研机构，并以各种方式保证城市主要领导的规划意图得以充分体现。而且，由于公众对于规划缺乏认知，也就难以对规划的实施进行监督，使得违反规划、随意修改规划的行为难以受到制约。

2.3城市规划缺乏科学性

从各类规划之间的关系看，国民经济和社会发展规划拥有上位规划的地位，城市规划的制定必须以国民经济和社会发展规划为依据。但各地方行政层级的国民经济和社会发展规划是由同级人民政府制定并由同级人大批准实施的。因此，城市政府存在着在国民经济和社会发展规划中尽量把相关指标做大，然后再以此为依据制定符合党政首长意愿的城市规划;其次，“规划规划，不如领导的一句话”，规划的决策权高度集中。权力的高度集中容易引发越级决策、责权不对称、言路堵塞、信息无法及时传递和反馈等一系列问题，对规划的科学性造成严重的伤害。

3 适应城镇化健康发展新形势的城市规划建议

3.1顺应时代的要求，开展低碳城市规划的探索

在城市规划的过程中，要提出本规划区域内的一系列控制标准，如城镇建设排放总量控制标准、碳汇清除量控制标准、温室气体排放总量控制标准等。在总体规划城市未来发展的阶段，需要整体研究城市的交通体系、土地利用、组成形态，对城市整体的固碳措施、形态构成、基础设施建设、综合交通体系模式、土地利用模式进行综合地考虑。在对城市进行详细规划时，需要基于城市未来发展总体规划来有针对性的研究城市中功能相对集中的地区，并提出相应的“低碳减排”的措施。

3.2完善城市规划制定中的公众参与

众所周知，城市规划往往会具有公益性、社会性、政治性的特征，直接关系到广大城市居民的切身利益。因此，很有必要完善城市规划制定中的公众参与，这也是推进城镇化健康发展的重要措施。而公众参与也就意味着城市规划的修改和制定都应该要经过公众讨论，都要全程公开，结合国外的成熟经验来看，城市规划制定中的公众参与主要包括了以下几點内容：第一，在完成了城市未来发展规划的初稿之后，应该要通过新闻媒体、举办说明会等多种方式来向广大城市居民说明解释;第二，为了能够对公众意见予以充分征询，务必要设定一定时间的公示时间;第三，在对公众意见予以充分吸收、讨论的基础上修改城市未来发展规划的初稿，并且形成正式的征求意见稿;第四，再次征询公众意见;第五，经人大批准、经规划审议会审议通过后则可以公布实施;第六，城市居民可以对城市规划的实施情况予以实时监督，并可随时质询城市规划管理部门。

3.3改革规划管理方式，强化规划的权威性

在大城市建立规划审议会或城市规划委员会制度，审议会成员由专家学者、人大代表和利益相关方代表组成。城市规划和土地利用规划的编制和修编均须经审议会审议通过.。严格控制城市总体规划和土地利用总体规划的修改，凡涉及改变开发强度、土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须经同级人民代表大会审议通过后，报原批准机关批准。

4结束语

总之，推进城镇化健康发展的城市规划是城市实现可持续性发展的主要措施和根本保障，关系到国计民生，值得深入探讨，我们在进行城市规划时，一定要将诸多因素考虑进去，如何使城市规划能够推进城镇化健康发展，使城市和城镇形成互相推动、互相作用的有效网络。相信经过各位学者和规划人员的不断努力，我国城市规划一定会取得更瞩目的成就。

参考文献：

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[3]牛风瑞，潘家华，刘治彦.中国城市发展30年（1978-2008）[M].社会科学文献出版社，2009-111.

（作者单位：贵州通和规划设计咨询有限公司）