国有控股和国有金融控股集团构建内部审计体系研究

王晓光

[摘要]本文在分析构建国有控股及国有金融控股集团内部审计体系存在困难的基础上，阐述内部审计体系构建的主要内容并提出相应对策。

[关键词]国有企业    金融    控股集团    内部审计    体系研究

15年以来，《关于深化国有企业改革的指导

意见》《关于完善国有金融资本管理的指导意见》等一系列重大政策措施陆续出台，国有企业和国有金融企业改革持续推进，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度逐步建立，国有资本授权经营和国有资产监管体制不断完善。随着以管资产向管资本改革，一批国有资本投资、运营平台公司已经组建，现代企业制度和公司治理机制下，董事会领导下的内部审计工作应加强所属单位审计监督。内部审计机构如何加强对所属内部审计工作的指导监督和管理，如何构建集中统一、全面覆盖、权威高效的内部审计体系，需进一步研究。

一、构建国有控股及国有金融控股集团内审体系是新时代党对内审工作的新要求

随着中央审计委员会第一次会议的召开、审计管理体制改革以及新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》的发布，党在新时代对内部审计工作作出了新部署，提出了新要求。面对新使命、新职责，内部审计应努力在促进单位经济决策科学化、内部管理规范化、风险防范常态化、国有资产保值增值以及防止国有资产流失中发挥审计监督作用。

构建内部审计体系是内部审计工作的重要职责。习近平总书记强调“加强党对审计工作的领导”“加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”。新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》明确对本单位所属单位的内部审计工作进行指导、监督和管理成为内部审计机构的重要职责。切实履行职责，构建自上而下、上下一体的内部审计监督体系，形成监督合力，加强对国有资本的监管，是国有控股和金融控股集团内部审计机构内部审计工作的重要职责。

构建内部审计体系是实现审计全覆盖的重要基础。习近平总书记强调“要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区”。实施审计全覆盖是党中央对审计工作提出的具体要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。作为我国审计体系的重要组成部分，要切实发挥内部审计专业性、连续性和针对性的特点，实现外部（国家审计）、内部和社会审计（独立第三方）不同角度、不同层次和不同深度的审计全覆盖。目前，审计机关对下一级审计机关的指导监督和管理机制已经建立，对内部审计工作的指导监督体制正在建立，国有企业和商业银行等金融机构自上而下的内部审计管理体系也基本建立。然而，内部审计机构受独立性管理体制制约，对本单位高级管理人员任期经济责任、主要经营业务或“三重一大”等事项的审计监督很难达到全面、客观，容易出现审计监督盲区或审计效果不明显等情况。在上级审计下级的模式下，则可以很好地解决这一问题。因此，建立内部审计指导、监督和管理的机制，构建内部审计体系，成为实现审计监督全覆盖的重要基础。

二、构建国有控股及国有金融控股集团内审体系面临的困难及解决对策

国有控股及国有金融控股集团“所属单位”的界定需要重新明确。《审计署关于内部审计工作的规定》指出，内部审计机构应对本单位所属单位的内部审计工作进行指导、监督和管理，这项职责是构建内部审计体系的重要制度设计。但规定中的“所属单位”如何界定，而且这个“所属单位”在内部审计工作定义中也曾出现，又该如何界定，这是国有控股及国有金融控股集團内部审计机构履行内部审计职责、构建内部审计体系的先决条件。随着国有资本投资、运营公司的组建，一些国有企业和金融机构已向集团化控股型转型，从管资产向管资本改革;随着改革的深入推进，先有子公司、后有母公司，或先有子公司，后有国有投资、运营平台公司，或控股公司通过在二级市场收购上市公司股权达到控股的情况已屡见不鲜。因此，“所属单位”的理解需要重新定义。按照以往理解，“所属单位”既包括分公司、派驻机构，如商业银行、电力公司、通信公司等国有企业或金融机构的省级分公司、项目部等分支机构，也包括其投资设立的全资子公司，有时也包括纳入企业合并范围重要的控股和参股子公司等。而对于国有控股及国有金融控股集团或以财务投资为主的投资、运营平台而言，“所属单位”可以理解为绝对控股子公司或具有重大影响的控股子公司，但这些子公司大多数为上市公司，集团公司对这些控股的上市公司是以资本管理、股权管理为主，是否可以定义为“所属单位”还需商榷。

公司治理机制下构建内审管理体系受到一定程度制约。公司治理体制下，按照公司章程、内控制度和内审规定，内部审计工作应由董事会直接领导，由董事会审计委员会具体指导和管理。董事会审计委员会主任往往由外部董事担任，上市公司一般由独立董事担任而非执行董事。因此，为便于管理或建立工作报告机制，内部审计机构一般由经营管理层直接领导，如总经理、副总经理、首席合规官或总经理助理。中国内部审计协会《国有企业内部审计发展报告》（2009）对设立了内部审计机构的951家企业的调查结果显示，企业内部审计机构的隶属关系中，隶属于总经理的占41.75%，隶属于董事会的占20.93%，隶属于副总经理或总会计师的占19.66%，与纪检、监察部门合署办公的占14.19%，隶属于监事会的占3.47%。这种现状在10年后的今天仍是主流。公司治理机制下，内部审计机构在董事会（或者主要负责人）直接领导下开展内部审计工作、向其负责并报告工作的管理体制仍未有效落实或操作难度较大。这对内部审计独立性和权威性仍将产生影响，一定程度上也制约了内部审计工作的独立性，对内部审计机构开展所属单位内部审计工作指导监督和管理，进而对构建内部审计体系产生不利影响。

中央审计委员会第一次会议的召开，为在各级党委（党组织）领导下的内部审计工作以及构建内部审计体系创造了坚实基础。上述情况下，可通过管人（党的关系）、管资本来判定。如果控股子公司党的关系统一归母公司党委管理且处于控股地位，则该公司可以理解为“所属单位”;尽管对某一公司处于控股地位，但党的关系不归上一级公司党委（党组织）管理，则还需要进一步研究。《审计署关于内部审计工作的规定》中明确，国有企业内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应当在企业党组织直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。因此，在各级党委的统一领导下，内部审计机构完全可以实现对所属单位内部审计工作的指导、监督和管理。

三、构建国有控股及国有金融控股集团内审体系的主要内容

强化对系统内部审计工作计划的统筹与指导。国有控股及国有金融控股集团往往涉及不同经营业务，如国有能源集团所属单位涉及电力、煤炭、矿产等多个行业，金融控股集团其所属单位往往涉及商业银行、证券、保险、基金等多种业务。因此，集团公司内部审计机构更应加强对所属单位内部审计规划、年度工作计划的统筹与指导，要结合国家重大经济和金融政策、集团公司年度经营计划、发展战略和集团内部审计工作规划，在所属单位内部审计工作计划制订和决策阶段提出意见、建议，建立备案机制，并对计划的调整和实施开展指导与监督。

统筹系统审计资源，提升审计监督实效。国有控股及国有金融控股集团内部审计体系的重要组成就是一支专业化的内部审计队伍，要统筹利用好这一审计资源。按照新的内审规定要求，统一部署、统一组织、统一方案、统一报告、统一处理，认真开展贯彻落实国家重大政策措施情况、发展规划、战略决策、重大措施、境外机构、境外资产和境外经济活动等专项审计，或组织系统内部审计机构开展对中央八项规定精神落实情况、企业负责人履职待遇与业务支出情况开展专项检查。这种方式，能够尽可能地实现审计全覆盖并解决所属单位内部审计独立性、权威性不够的制约因素。

加强系统内部审计工作和业务质量监督。国有控股及国有金融控股集团可参考《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》，对所属单位内部审计工作开展定期检查或专项检查，关注所属单位内部审计制度、内部审计工作机制建立健全情况、内部审计工作开展情况以及质量效果等内容，推动集团各层级子公司建立健全内部审计制度，加强内部审计工作，规范管理，防范风险，提质增效，充分发挥内部审计的作用。

建立审计工作报告备案机制。国有控股及国有金融控股集团要建立内部审计工作重大事项报告、内部审计资料备案及成果运用机制。集团各层级子公司内部审计报告、审计整改情况、年度总结以及审计发现的重大问题要向上级公司内部审计机构备案。上一级内部审计机构要加大对备案材料的研究和分析力度，加大内部审计成果综合利用水平，将其作为编制年度审计项目计划的參考依据。

完善审计整改落实监督机制。国有控股及国有金融控股集团要加强对所属各层级子公司审计整改落实情况的监督力度，建立监督检查机制，对审计机关、上一级内部审计机构以及社会审计发现问题和提出意见建议的要督促整改落实，要推动被审计单位主要负责人为整改第一责任人这一制度的落实，维护内部审计权威，提升审计监督效力。

完善内部审计工作激励约束机制。作为企业内控和风险防范的第三道防线，一方面，内部审计在促进本单位经济决策科学化、内部管理规范化、风险防范常态化方面发挥了重要作用;另一方面，经营管理者认为内部审计不直接参与经营管理，也不创造经营利润，对内部审计工作考核时存在误区。因此，国有控股及国有金融控股集团在构建内部审计体系时，要推动建立完善内部审计工作激励约束机制，尤其是对成绩卓著的内审人员要有明确的激励，鼓励内部审计队伍忠于职守、坚持原则、认真履职。

加大对内部审计人员的业务培训力度。国有控股及国有金融控股集团可以根据不同行业、不同业务的审计特点，通过业务交流、统一培训、专家讲座或以审代训方式，分层分类开展内部审计人员业务指导和培训。围绕当前审计工作重点、难点，做好内部审计经验推广工作。通过积极推广大数据审计工作模式等先进审计技术方法，推动提高内部审计人员运用信息化技术查核问题、评价判断和分析问题的能力，促进提高内部审计工作效率和质量。

通过构建内部审计体系，加强对所属单位内部审计资源、审计计划的统筹和指导，强化对审计业务质量、审计成果利用、审计考核机制的指导与监督，国有控股及国有金融控股集团内部审计体系可以更好地发挥审计监督效能，推动国有资产保值增值。