政府购买服务中的绩效付酬：一种公共治理的新工具

曹堂哲 魏玉梅

内容提要：绩效付酬的研究最初发端于私营部门，后来被引入公共部门人力资源管理和政府购买服务等领域。作为一种公私合作解决公共问题的治理工具，政府购买服务中的绩效付酬在政府与社会资本合作、社会影响力投资等领域被广泛运用。国际经验表明，多元互动的交易结构链、量化和透明的成果测量、风险与激励共存的按效支付、基于契约精神的合同管理、完备的法律制度保障是政府购买服务中绩效付酬的核心要件。我国政府购买服务中的绩效付酬在上述核心要件方面尚不完善，急需政府发挥好市场监管者、市场促进者和市场参与者的三重角色，积极推动绩效付酬治理机制的完善和功效的发挥。

关键词：政府购买服务;绩效付酬;公共治理;国家治理能力

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2019）03-0139-10

近年来，行政管理体制改革的步伐明显加快，“放管结合、优化服务”作为改革的“先手棋”和“牛鼻子”，极大地推动了政府职能的转变以及公共产品和服务提供方式的变革。党的十八届三中全会明确指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。随着政府购买服务的蓬勃发展，政府购买服务支出在财政支出中的比例越来越高，政府购买服务的绩效问题引起了各界的广泛关注。党的十九大报告提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。全面实施绩效管理”。2018年7月中央全面深化改革委员会第三次会议要求“推进政府购买服务第三方绩效评价工作”。2018年8月，财政部印发《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》。提出“探索将评价结果与合同资金支付挂钩”。2018年9月印发的《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求积极开展政府购买服务项目绩效管理。绩效管理成为推动我国政府治理方式变革的重要工具和抓手，其地位和重要性日益凸显，引起了各界的广泛探讨。绩效付酬作为连接绩效评价和绩效结果运用的桥梁，是研究的薄弱环节和实践的新兴领域，亟待深入探讨分析。本文在系统梳理绩效付酬发展演变、借鉴国际经验的基础上。从公共治理工具的角度厘清政府购买服务中绩效付酬的核心要件、运作机理和保障条件，并针对我国面临的问题，提出建立和完善我国政府购买服务绩效付酬制度的相关建议。

一、相关文献综述

目前学术界关于政府购买服务绩效问题的研究主要集中在两个方面：一是政府购买服务绩效评价的问题诊断剖析。有学者指出。我国政府购买服务绩效评价中存在评估主体独立性和多元性欠缺、评估过程完整性欠缺、评估体系平衡性欠缺等问题。他们认为，引入第三方评估机构，将绩效评估结果充分应用于政府购买服务的全过程之中，构建一套系统的绩效评价体系指标，是加强和完善政府购买服务绩效管理的关键。二是政府购买服务绩效管理的影响因素探究。国外有学者提出竞争、公共服务性质及合同协议监督是影响政府购买服务绩效的关键因素：国内有学者从公共服务的公共性、回应性、有效性及合法性等价值维度出发，建构了包括购买议程的制度规范、购买过程的公开性要求、购买活动的监督机制、需求满意状况、需求滿意度偏差等因素的绩效影响模型：另外，行政环境、政府能力建设也是政府购买服务绩效管理的重要影响因素。上述研究尚未系统地探讨将“绩效评价”与“绩效评价结果运用”有机结合起来的绩效付酬问题。

（一）绩效付酬研究综述

绩效付酬（Pay for success。也翻译为绩效付费、按效付费等）的核心要义是按照结果进行支付，强调支出的效率、效果和效益。绩效付酬在“绩效目标设定、绩效追踪、绩效评估和绩效结果应用”的全过程链条中。突出了两个核心部分：评估和付酬。评估作为一种手段，组织可以评估个人成员（或团体）的贡献，绩效付酬则按照评估结果支付薪酬和费用，这有助于个人（团体）的活动与组织的目标保持一致，并激励个人追求更高的绩效。

绩效付酬的应用和研究最初发端于私营部门，后来逐渐引入公共部门。在私营部门的实践中，绩效付酬主要应用于人员激励，公共部门的应用则突破了人员激励的范围，被引入公私伙伴关系（PPP）和购买服务等领域。如：加拿大的PPP付费最初以“使用量付费”为主、基于绩效考核的“可行性付费”为辅的模式，2000年以来，基于物有所值和全周期评价的绩效考核付费成为其主要付费模式。英国于2012年修订完善PPP付费机制，采用新的PF2（Private Finance2.翻译为私人融资二代）模式，超过90%的项目付费方式都以绩效考核为主要依据。起源于20世纪90年代的美国和澳大利亚PPP模式，也逐渐引入绩效付酬，将绩效考核作为付费的关键依据。随着绩效付酬在PPP领域的深化和发展，社会购买服务的其他领域也将绩效付酬纳入其实践之中，如英国、美国、澳大利亚、加拿大等国家为了解决失业、青少年教育、犯罪等社会问题，推出了社会影响力债券、政府购买医疗服务等新型治理工具。从私营部门的人力资源领域到公共部门的人力资源领域。再到公私伙伴关系和政府向社会购买服务领域，“绩效”考核的内容也从经济价值，发展到经济价值与社会价值（或者社会影响）并重，价值总和成为付费的基本依据。总体而言，在国际上，绩效付酬已经成为在政府购买服务领域实施绩效管理的重要治理工具，尤其是在公私伙伴关系和社会影响力债券中积累了成功的经验，形成了相对稳定的交易结构和运行机制。

绩效付酬引入公共部门会面临哪些挑战和问题？绩效付酬运转的影响因素有哪些？这些问题是国内外学者们研究的重点。Eisenberg。In-graham对美国、加拿大、新西兰等国公共部门绩效付酬的现状进行分析后，发现了一个共性问题，即目前尚未形成完善的按照绩效付酬的公共部门薪酬体系。Gabris。Mitchell&McLemore通过对比洛克西州、密西西比州的情况，发现了类似的问题。另外，在对公共部门人员的绩效付酬中，政府无法确保项目持续融资的确定性，维持绩效工资计划的意愿也随之降低;Weibel等学者指出绩效付酬可能具有“挤出效应”，会减少人员对政策专业知识的投入。针对上述问题。有学者指出绩效考核系统的完善度、公共部门资金的充足度是影响绩效付酬有效应用的关键。上述研究深化了我们对绩效付酬问题及其影响因素的认识。但尚未系统地分析绩效付酬与政府购买服务全过程的关联性，因此无法清晰地阐明在政府购买服务中绩效付酬这种治理工具的要素构成和运行机制，本文尝试对此进行廓清。

（二）公共治理工具研究综述

公共治理工具是多元社会主体为解决特定环境下的公共问题，实现特定的价值目标，在规范理念、组织特征（公共利益、权力、决策、协调、组织、绩效标准体制）和问题解决手段等方面形成的一整套系统化的混合手段。对公共治理工具的研究主要集中在政府治理工具和政策工具方面。1983年胡德（C，Hood）出版了《政府工具》一书，认为“工具”概念可以通过将之区分为“客体”和“活动”从而得到更明晰的理解，政府工具是政府在执行其政策目标时所运用的混合技术。萨瓦斯（E，S，Savas）和萨拉蒙等人对公共治理工具进行过枚举，但尚未将绩效付酬纳人公共治理工具谱系。在公共治理的类型化谱系中。政府治理工具可以按照提供公共物品的具体类型、交付方式、交付系统及规则等基本要素进行划分。根据工具的治理范围，可划分为宏观、中观及微观三个层面：根据工具的治理目标。可划分为激励型、命令型、能力建设型、学习型等类型：根据工具的主体差异。可分为多中心治理、网络治理、协同治理等形式：根据工具的市场参与程度。有市场化、行政化、商业化等方式：根据工具的强制程度，涵盖了志愿型、强制型、混合型等类型[矧。本文尝试论证绩效付酬是一种兼顾市场化和行政化、涉及多元主体的中观混合型治理工具，在交易规则、组织特征、公共目标实现、问题解决手段等方面有其独特性。

二、国外政府购买服务中绩效付酬的典型形式

绩效付酬被广泛地运用在公共管理、社会建设、经济、金融等多个领域，在政府购买服务领域亦有诸多体现，其中社会影响力债券和公私伙伴关系（PPP）是运用绩效付酬的两种典型形式。

（一）社会影响力债券中的绩效付酬

社会影响力债券（Social Impact Bonds，简称SIBs，也被翻译为社会效益债券）在美国也被称为“基于绩效付费的债券（PayForSuccessBonds）”。是一种公私合作解决社会问题的公共治理方式和新型籌资方式。政府通过竞争性招标或非竞争招标方式选择非营利社会筹资机构，并与之签署协议。该社会筹资机构承销债券。向投资者出售：同时该社会筹资机构根据项目需要选择社会服务提供者，并将筹集资金作为项目启动金，由社会服务提供者在有限时间内实现政府设定的社会目标，最终根据目标完成情况进行支付。

1.英国：彼得格勒社会影响力债券项目

2010年英国的大型非营利组织——社会金融（Social Finance）开启了全球首个社会影响力债券项目，作为代理方与英国政府签订合同，该合同项目的直接受益人是彼得格勒镇监狱刑期不足一年的服刑人员，目标是降低该部分人群的再犯罪率：同时。英国政府与奎奈蒂克公司（英国的科技公司）签署独立的合同。委托其作为本次项目的评估机构。

“社会金融”是一家非营利组织，承担起该社会效益债券项目的融资中介职责，并与包括友诚基金会、保罗·哈姆林基金会在内的17家投资机构签署投资协议，最终募集了约490万英镑作为项目启动资金。资金筹措成功之后，“社会金融”又委托圣伊莱斯信托、奥米斯顿信托等多家非营利组织负责提供社会干预服务，为狱中罪犯设计干预计划。同时。“社会金融”与政府签订绩效付酬合同约定：只有当目标群体的再犯罪率降低7.5%，投资机构才能获得收益，投资收益最高可达到13%。如果项目成功实现了预期目标，那么政府就可以将节省的资金作为资金回报支付给投资者，投资者在回收本金的基础上还可以获得一定的利息，如果项目失败，那么政府将无需支付任何资金。本次项目合同期可达8年，2014年下半年公布了第一期的测量结果，总体犯罪率比全国平均水平降低了8.4%，超出了预期的7.5%的降低幅度。

彼得格勒社会影响力债券项目是英国也是世界范围内的第一个社会影响力债券项目，具有极大的示范作用。首先。中介机构作为枢纽，协调各方主体参与。“社会金融”作为中介机构分别与政府、投资机构及服务机构签署相关合同。负责前期筹资、中期服务运行及后期审查付酬的全过程协调工作，保证各方交易的顺利进行和责任追踪。其次，独立评估机构和较强的数据分析能力。政府与科技公司签署单独的合同，承担起第三方的专业评估责任：同时大量使用政府及其他机构的强大数据库，充分发挥了专业机构的定量测量与评估能力。最后，政府强有力的政策支持。政府内部高级管理人员的坚定支持是英国的社会影响力债券推行的一个重要前提条件。

2.美国：马萨诸塞州社会影响力债券项目

英国社会影响力债券的示范作用，带动了美国、澳大利亚、加拿大等其他西方国家的效仿学习。在美国，马萨诸塞州和纽约州是最早的“吃螃蟹者”。2011年5月。马萨诸塞州就开始准备推出第一个社会影响力债券项目，该项目的目标群体是已经刑满释放或者被判缓刑、假释或者从国家劳教部门释放的17～24岁的青少年群体，降低这些群体犯罪案件的再发生就是该项目的目标。

马萨诸塞州社会影响力项目包含四组主要的合同关系：州政府与第三部门资本合作伙伴（Third Sector Capital Partners）、第三部门资本合作伙伴与服务提供公司（罗卡公司）、第三部门资本合作伙伴与投资机构、州政府与独立的评估及咨询机构。第三部门资本合作伙伴是一家非营利咨询服务公司，也是本次社会影响力项目的中介机构。政府与该公司就项目实施要求、收益报酬等方面签订合同。由其全权负责项目的全过程管理，并约定如果服务公司干预成功，那么政府将根据干预之后所带来的社会效益进行报酬核算和支付，支付报酬与服务公司的干预效果直接相关。在得到代理权的基础上，该公司进行了社会资本融资，向生活的城市、约翰，阿诺德基金⑤等7个投资机构募集了1600多万美元用于项目运行。同时，第三部门资本合作伙伴将募集的资金分配给服务提供商——罗卡公司，罗卡公司是一家具有干预经验的非营利组织，能够满足项目长期性、持续性的评估要求。同时，政府与独立的评估机构——城市研究院签订评估合同，由该组织对犯罪率状况进行测量和分析，整个评估论证过程、方法及结果受专业的咨询公司——公共咨询集团的验证核实。

美国的社会影响力债券借鉴了英国的实践经验，两者具有相似的交易结构，即中介机构作为全过程管理者。协调各方主体：收益支付完全取决于项目实施效果;独立的第三方评估机构、政策层面的支持及错综复杂的契约合同关系作为项目实施的重要保障措施。同时。美国在效仿英国的社会影响力债券方面。更加注重法律和制度的完善，颁布了《新市场税收抵免法案》、联邦的《社区再投资法案》等法案，国会也通过了相关的促进法案等。

（二）PPP中的绩效付酬

作为PPP领域的领头羊，英国和加拿大的项目付酬机制为其他国家提供了诸多借鉴。根据《世界银行PPP合同指南》，PPP项目根据付费方式的差异可分为使用者付费型和政府付费型，政府付费又可分为基于使用量付费、基于可用性付费和里程碑付费。基于可用性付费即根据供应商提供服务的数量和质量的绩效考核支付费用，是典型的绩效付酬。

1.英国PPP的可用性付费

英国近5年的PPP项目中，90%的项目采用了可用性付费，对项目的质量和目标达成情况进行监测，形成了一套基于绩效的付费体系。以英国伦敦外环M25高速公路扩建项目为例，2008年，M25项目通过招投标确定了由Skans-ka，Balfour Betty，Egis和Atkins组成联合项目公司;2009年通过设立基础设施融资部门，协助金融机构对项目进行审查和物有所值调查，实现了M25项目的融资。并最终签署合同。合同约定付费机制包括基本付费、绩效付费及绩效扣费。基本付费部分分为竣工合格、使用许可及交通管理阶段付费三部分，主要用于项目公司所承担的运营支出。政府与项目公司根据项目现状设置路况（道路平滑度、车辙和摩擦系数）、高等级违约、技术违约等绩效指标，如果不符合绩效标准则需要根据合同规定的标准进行扣费：同时，设置线路绩效指标、安全绩效指标、突发事件管理绩效指标，鼓励项目公司提高运营效率，对达到绩效标准的情况进行付费奖励。M25合同规定了项目公司需要提交定期更新的绩效管理计划，提交相关的月度维护绩效报告，定期向政府汇报。项目公司要对道路的流量等进行监测，并将數据公开。以便于计算线路绩效指标值。由于绩效指标计算的专业性和复杂性，政府通常委托专业机构进行核查，如果项目公司建设及运维绩效不达标，政府可以采取相应的追责措施。

2.加拿大PPP的绩效浮动支付

加拿大也是最早开始进行PPP实践的国家之一，经过20多年的探索，加拿大的PPP项目建设和运行不断完善，形成了基于绩效的付酬机制。以温哥华的南弗雷泽周边公路（SFPR）项目为例，2009年，不列颠哥伦比亚省政府进行PPP招标，确定了由ACS Infrastructure Devel-opment，Ledcor等组成的联合项目公司承包，并签署PPP项目合同。合同规定该公路项目不收取费用。全部由政府付费。合同规定施工期间的政府付费按月支付。支付费用由政府直接支付和社会资本长期融资组成，融资费用及社会资本的收益部分则在运营维护期间根据绩效情况进行分摊支付。项目公司实际可得到的费用是在合同规定的理论费用基础上进行绩效浮动的。项目合同中对项目的各环节、各种不达标事件都规定了相对应的点数（从1到5），涵盖了环境保护、事故处理、公众咨询、质量管理等各个方面，绩效指标根据重要性分为一般绩效指标和核心绩效指标。分别赋值1个点和5个点：当项目公司的绩效未达到合同规定的标准并且在规定时间内也未采取补救修复措施，则扣除相应的绩效点数。并进行绩效扣费的核算。

南弗雷泽周边公路（SFPR）合同规定项目公司要建立独立的绩效汇报系统支持绩效考核指标的记录和监测。政府及评估机构可以随时登陆该系统，对各项指标进行审查和监督。项目公司每月进行月报汇总，对本月项目的绩效不达标情况进行汇总，如果政府在绩效系统中发现不达标情况而项目公司尚未汇报则额外多扣除一个点数。

3.英国与加拿大PPP绩效付酬的共性

英国与加拿大的PPP付费体系虽然在细节上存在着一定的差异。但本质上是相同的。

一是注重绩效考核和管理。两国的PPP付费体系都建立在对项目公司提供服务数量和质量考核的基础上。政府通过招投标确定项目公司，社会资本进行融资确定投资者，三方签订项目合同，政府与社会资本形成委托代理关系，项目进入实施阶段：政府与社会资本在签订合同的过程中，明确绩效支付方式，对绩效评价的指标、考核周期、标准及绩效扣付费等进行明确界定：同时，在合同中明确社会资本披露绩效考核所需要数据的义务，政府及受委托的专业评估机构有利用数据进行监督的权利。

二是绩效信息透明公开。绩效信息透明化建设也是西方发达国家PPP项目建设的重点。英国的PPP项目要求承接公司定时提交相关的数据，定期更新绩效管理计划和报告。加拿大则要求项目公司建立统一的质量管理系统和绩效回报系统，用于更新项目进展和绩效考核数据。通过数据披露，政府可实时监管并进行绩效考核，进而确定相关的付酬和奖惩水平。

三是中介机构发挥重要作用。西方发达国家的PPP项目的前期评估和设计基本上都由专门的中介机构完成，中介机构全过程参与，是联结政府和项目公司的重要枢纽。

三、政府购买服务中绩效付酬的核心要件

上述绩效付酬的两种典型形式勾勒出了绩效付酬的治理结构（见图1）。该结构与传统的政府向社会组织和私营企业采购的方式不同，具有五个核心特征：多元互动的交易结构链、量化和透明化的成果测量体系、风险与激励共存的成果支付、基于契约精神的合同管理和完备的法律制度保障。

（一）多元互动的交易结构链

多元参与的交易结构是绩效付酬的核心特质，贯穿于政府购买服务过程的始终。绩效付酬的交易主体包括政府、社会组织及私人部门，各主体各尽其责形成合作网络。政府与非政府中介机构达成协议，形成委托代理关系：在协议制定中，政府设定该合作的阶段性及总体绩效目标。并对合作期限和收益报酬进行确定。政府授权中介机构实施具体事务，只有达到既定目标政府才会付费：协议签订后。中介机构代表政府寻求有资质的投资者和服务提供者，并与投资者和服务提供者分别签订合同，将绩效目标的执行任务转移给后两者：同时，中介机构选择第三方评估机构，代表政府与其签订相关的协议，委托第三方评估机构定期、不定期对社会服务提供者的绩效进行评估：中介机构根据评估机构的中间评估结果对服务提供者服务进行监督、提出改进建议，政府根据绩效目标完成情况决定是否付费。

多元互动的交易结构链具有丰富的治理转型意义。一是政府职能发生转变。政府、市场和社会合作的绩效付酬将公共部门的权威性、社会资本的效率性、社会组织的公益性优势结合起来。构建出多元主体协同共治的新型关系。在该机制下，政府只需要提供一个激励框架，具体的执行环节完全交给市场和社会，只有执行结果达到预期目标后政府才予以支付，因此市场和社会追求自身利益的同时也实现了政府期望达到的社会效果。二是具有丰富经验和专业知识的中介机构是运行的枢纽。中介结构扮演着协调者的角色，与政府签订合同，同时要代表政府与投资者、服务提供者达成协议以确保高质量的社会服务供给。中介机构还扮演着受托监督者的角色，要对各主体履职情况进行全过程绩效监督，引导各主体各司其职以促进公共产品和服务供给效率的提升。政府会遴选独立的第三方评估机构对绩效目标完成情况进行客观评估，真正将政府绩效目标与社会主体的自身利益联结起来。

（二）量化和透明的成果测量体系

在政府购买服务中，绩效付酬最困难的问题就在于成果测量。政府购买服务的成果测量涉及经济效益与社会效益、直接效益与间接效益、当前效益与未来效益等多个维度，最佳的测量方法不断更新完善，指标体系呈现复杂多样性。同时，成果测量体系由政府、中介机构、投资者和服务机构四个不可缺少的主要市场参与者组成，各市场参与者对成果测量指标的关注度不同，如政府更加关注财政资金的使用效率、项目的成本节省等，投资者则更关注资金的回报率等。

政府购买服务中的成果测量建立于第三方评级和鉴定的基础上。对服务提供的质量、社会问题解决的状况进行量化和评估，并将量化的社会成果公开透明化。在成果测量体系量化和透明化的前提下。政府能够进一步完善评估标准，通过测量指标来对中介机构进行评估，确定最佳选择：中介机构可以通过细化成果测量指标，进一步对不同服务承接机构的质量和水平进行评估，寻求最适合的委托机构，既节约成本又提高效率：投资者可以获取更多的政府购买服务绩效相关的数据，更准确地进行项目的风险一回报分析，确定投资收益基准，寻求不同财务和社会回报组合，作出投资决策。

（三、风险与激励共存的按效支付

绩效付酬形成了政府、社会组织及私人部门等多元主体的风险共担。实现了激励相容。如何将政府的社会效益期望与私人部门的经济效益期望更好地结合起来，成为绩效付酬运行的关键。绩效付酬形成了公私之间的风险分担机制，委托方将工作重点放在绩效标准设立和激励机制的设计上，服务供应商则有动力通过灵活的融资方案、有效的管理创新，实现资金节约和绩效提升的目的。

政府购买服务中，不同项目的风险指数有较大差异，私人部门投资者承受的压力指数不同，奖励机制所需要发挥的作用也各不相同。绩效付酬以结果为导向，基于结果的有效奖励能在政策范围内激发企业家精神，吸引高净值人群的参与，并鼓励机构雇员进行创新，提高项目实施效果。同时，旨在解决社会问题的政府购买服务项目通常时间跨度较大，通货膨胀等因素会导致私人投资者的实际经济效益下降，将这些因素计入按效支付之中，实际上对冲了私人投资者的部分风险，提高了投资者的风险一回报率。

（四）基于契约精神的合同管理

契约精神产生于商品经济社会，是一种自由、平等和守信的精神。契约缔结的主体地位是平等的，缔结双方根据契约的协定彼此信守承诺。在政府购买服务的绩效付酬体系中，政府与中介机构、中介机构与投资者及社会服务提供者之间通过合约建立委托代理关系，各方主体之间的协议都建立在等价交换和自由竞争的基础之上。政府、中介机构、投资者及社会服务提供者形成了两条递进的契约关系，通过一系列的合约来对权力让渡者进行保护，同时也规制权力的执行者。契约精神决定了政府、市场与社会资本合作的绩效付酬是以实现政府的绩效目标为基础的，市场及社会资本在寻求自身利益的同时必须追求社会目标，否则在社会资本未能实现协议目标时。政府将拒绝支付报酬。

（五）完备的法律制度保障

从绩效付酬的交易链来看。从政府委托、中介机构承接、投资者注入資金到目标群体受益、投资者获得经济报酬之间还要经历复杂的运行过程。这当中的每一个环节都依赖于一系列的法律和制度保障。绩效付酬广泛运用于金融、公共管理、社会建设等多个领域，体系运行的空间跨度大，因此对市场的完善程度有着更高的要求。法律约束的主体不仅是投资机构和中介结构，还包括政府、社会组织。一方面，以法律的形式激励投资者的注资动力，同时规范其投资行为：另一方面，政府购买服务资金的来源也需要法律的保障，比如英国的《公共设施合同法》《公私合作的新方法》，加拿大的《加拿大战略基础设施资金法案》《渥太华PPP政策》。

四、优化我国政府购买服务中绩效付酬的对策建议

绩效付酬本质上是政府与社会合作解决公共问题、提升国家治理能力的新型治理工具。这一治理工具在我国政府购买服务领域中的运用已经开始兴起。比如养老服务中的凭单制、PPP中的政府付费、山东临沂的社会影响力债券等。立足国情，与国际上成熟的绩效付酬相比，我国政府购买服务中的绩效付酬仍存在一些问题。一是管理制度和法律保障不健全。虽然政府购买服务项目得到了宏观政策层面的支持，但按绩效支付的相关管理制度、法律制度并不完善。二是全过程多元治理机制不完备。我国政府购买服务实践尚未形成基于绩效的全过程多元治理机制。以PPP为例，政府与社会资本直接签订合同，协定合作期限和绩效目标，但绩效评价尚未覆盖项目的全生命周期，评价机构的独立性、专业性相对较低。提供服务企业自身既要承担建设运营职能还要承担融资的功能。三是绩效评估体系和激励结构不完善。就目前的评估技术来说。还没有形成一套完善的评估体系，绩效指标设置对投入产出因素区分度不高。绩效评估体系缺乏合理的市场定价机制。对社会资本的吸引力有限。缺乏合理的绩效结果应用机制，进而难以形成科学的奖惩结构和激励结构，针对社会资本风险缓解和激励的措施严重缺失。

解决上述问题，政府应通过扮演好市场监管者、市场促进者和市场参与者的角色，推动公共治理多元主体协同并进，推动制度供给和创新，塑造具有中国特色的绩效付酬制度体系。

一是建立绩效付酬的制度框架。“一个支持性的法律框架对于具有活力的非政府性组织和充满生机的公民社会的出现以及建构有效的伙伴关系都是首要的。”绩效付酬作为一种公共治理工具，在金融、社会、公共管理等多个领域都有广泛应用，涉及主体多元，时间跨度宽广，运作过程复杂性和专业性强，可以从我国的实际出发。分领域逐步推进。比如。在PPP等领域的立法中明确绩效付酬的制度框架：在政府购买公共服务的相关法规、规章和政策中对绩效付酬提出专门的要求：在推动社会治理的相关政策中引入社会影响力投资和绩效付酬机制。不断总结经验，形成绩效付酬的操作指引，规范绩效付酬的适用领域、主体、对象、过程、问责、保障等问题。使其成为公共治理的谱系中的通用而有效的工具。

二是建立科学的绩效评估指标体系。按照《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》以及相关领域绩效评价与管理的要求，以政府购买服务、PPP项目、社会影响力投资项目为载体，政府、服务供应商和第三方机构共同努力，建立完善的项目绩效评估体系和标准体系，在广泛征求各方建议的基础上，形成项目绩效评估指标库和指标平台，从数量、质量、成本、进度、效益和满意度等方面量化项目评估结果并使之公开透明化。

三是培育专业化的中介机构。专业化的中介机构是推动绩效付酬的关键力量。专业的中介机构或者特殊目的项目公司（SPV）作为政府、投资者、服务提供者的联系纽带，与各方签订协议，实现政策流、资金流和技术流的整合，推动项目的顺利实施，促进公共产品和服务供给效率的提升。政府通过培育和遴选独立的第三方评估机构，开展绩效评价和考核。披露绩效信息，将政策目标和项目绩效结合，为各主体決策提供依据，为绩效付酬提供支撑。

四是设计合理的激励约束机制。综合考虑项目风险、通货膨胀等因素，根据定期绩效评价及最终绩效评价结果的不同完成情况，政府可以建立阶梯加速奖励机制，对于达不到绩效目标的，政府不予支付，对于高于政府合同既定目标越多的，所获得绩效奖励比例越高。以绩效付酬为手段，推动社会资本的合理配置和服务供应商提高效率。

五是重塑契约精神和风险共担。在绩效付酬中实施信用管理，建立公开透明的信用评价和评级机制，形成多元主体遵守契约、诚实守信的精神。政府部门作为社会信用体系的示范者和引导者，增强自身履职能力。严格按照契约的约束执行：同时社会资本也要强化契约精神。投资者与服务提机构承担其相应的责任。各方以绩效合同为依据。以信用管理为手段。实现风险共担、利益共享，促进绩效付酬持续发展。