普惠性学前教育的内涵辨析与发展路径创新

2019-09-10姜勇李芳庞丽娟

学前教育研究 2019年11期

姜勇李芳庞丽娟

[摘要] 全面建设普惠性学前教育公共服务体系是我国近中期关于学前教育事业的重要战略规划和部署，但是对于“何谓普惠性学前教育”，目前人们的认识还未完全统一，由政府政策、学术研究、社会公众表达的三种话语形态对“何谓普惠性学前教育”的解读存在较大分歧，影响了各地普惠性学前教育公共服务体系的建设。基于教育公平的价值追求，普惠性学前教育应当包括“付得起”“达得到”“配得齐”“顾得广”“适得度”五个方面的内涵，其中“付得起”指对于不同收入群体来说收费合理，可以接受;“达得到”指家庭可以较低的交通成本通过便捷的交通方式把幼儿从居所送到园所;“配得齐”指幼儿园配备的设施数量与质量有保证;“顾得广”指面向所有儿童，实现“广覆盖”;“适得度”指坚持“适度普惠”的基本原则，分层次、有重点地推进普惠性学前教育公共服务体系建设。从此内涵出发，除了要坚持大力扶持、兴办公办性质幼儿园的传统路径之外，各地在建设普惠性学前教育公共服务体系的过程中还应创新发展路径，强调“特惠先行”的着力方向，积极设立面向贫困家庭、弱势家庭的中国版“开端计划”，落实“强在起点”的教育强国梦。

[关键词] 普惠性学前教育;学前教育公共服务体系;教育公平

1949年新中国成立后，在传统计划经济体制下，政府陆续接管了全国民办幼儿园，全部改为公办园。[1]随着改革开放的进行，学前教育的办学主体开始走向多元化，但公办园仍为主要组成部分，民办园数量相对很少。幼儿教育机构主要由教育部门办园、其他部门办园（包括机关、部队、事业单位、社会团体、国有企业办园）、集体办园（包括集体所有制企业园、街道园、农村集体办园）等组成，这三类园所都有“公办”性质，“尽管按照今天的观点看，其教育质量可能不太高，但就近、方便、低价的特点起到了平衡的作用，群众基本还是满意的。”[2]虽然当时还没有“普惠性”这一概念，但其实这三类园所在学前教育中发挥着重要的普惠作用。然而，随着经济体制改革进一步深化，特别是企业剥离社会功能、事业单位精简机构，很多下属的幼儿园被关、停、并、转、改，虽然对企事业的增效与减负具有一定积极作用，但却在客观上造成了学前教育事业发展的大滑坡，可以说这是2000年后出现严重的“入园难”“入园贵”问题的直接导火线。①在此背景下，政府提出了“发展学前教育，必须坚持普惠性”的基本原则。如何走出学前教育的困境，大力兴办普惠性幼儿园，真正惠及于民，成为当前学前教育改革的重中之重。

一、从哪些维度来理解“普惠性”？——三种话语形态中的“普惠性”

大力发展普惠性学前教育不仅是政之所向，更是民之所盼。那么，“普惠性”的内涵与外延究竟指的是什么？目前人们对这一问题的认识还未完全统一。我们通过分析三种话语形态中的“普惠性”，从而揭示政策层面、学术层面和实践层面对“普惠性”的解读共性和差异。

（一）政策语言

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》最早提出要“形成惠及全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会”。随后，国务院出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”），提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”，要“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”。2018年11月15日发布的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》更是进一步明确了学前教育在国民教育体系中的公益普惠属性，并将公办园和普惠性民办园共同纳入普惠性幼儿园的范畴，提出到2020年普惠性幼儿园覆盖率要达到80%的目标。公益性和普惠性俨然成为当前我国学前教育事业发展的主基调。但政策文件中关于“普惠性”本质的阐述始终停留在浅表层面，尚未明确指出普惠性的科学内涵和具体特征。

（二）学术语言

大多数学者高度认同普惠性具有政策层面提出的“面向大众”和“收费较低”这两项核心要素，但主张必须同时突出第三个核心要素——“有质量”。[3][4][5][6][7]显然，学术层面深受发达国家学前教育改革的影响。据2012年欧洲生活质量调查，欧洲各国入园困难的主要障碍是家庭成本负担过高，59%的被调查者表示难以承受;58%的认为交通不便利，可获得性低;41%的认为无法就近入园;27%的认为学前教育机构质量低。[8]因而欧洲学者从其国情与问题出发，主张将可获得（availability）、付得起（affordability）、有质量（quality）作为普及普惠学前教育的三个核心指标。[9]欧洲学者的观点与主张同样也影响了我国学者。我们以主题词“学前教育”或“幼儿园”+“普惠”在知网进行检索，遵循相关性等原则筛选后，对最终收录的225篇文献中关于“普惠性”的阐释进行词频分析，结果发现“质量”（197次）是学者阐释“普惠性”所使用的高频词汇，甚至超过“面向大众”和“收费”的频次，这说明了在学术层面上“有质量”是普惠性学前教育的一个关键指标。

（三）公众语言

“普惠性”这一概念对于公众来说还比较陌生。通过对四川雅安地区幼儿园园长和教师们进行访谈，对上海地区的家长关于普惠性幼儿园的认知进行问卷调查，我们发现大多数教师与家长对“普惠性”的理解是简单朴实、实惠优惠，面向大众，特别是贫困家庭、农村家庭和城市外来务工家庭等，强调价格的 “亲民性”，将“收费低”作为“普惠性”的核心标准，认为“普惠性首先从费用上来说是大家都能接受的”，“不能超过家庭的支付能力”，要“让所有小朋友都上得起学”。

综上所述，在“普惠性”这一概念的理解上，实践层面与政策层面、学术层面存在着两大显著差异：一是“有质量”是否属于普惠的核心要素。学术层面将“有质量”视为“普惠性”的一个核心指标，但来自实践层面的教师、园长和家长却缺乏这样的深刻认识。访谈中没有一位幼儿园教师在谈到对“普惠性”的理解时主动提到“有质量”是其中的一个重要属性或品质。二是公办幼儿园不一定是普惠性幼儿园。幼儿园教师在访谈中提到有些公办园不一定等于普惠幼儿园，比如“收费比较高的公办幼儿园或者是因为名額不够要靠关系才能进去的公办园”。同时，政策、学术与实践层面对“普惠性”的理解有一定的共通性，但侧重点有所不同。政策层面更为注重“面向大众”（能真正普及惠及全民）和“收费较低”（价格合理且较低使大众能负担得起），这两条能真正落实，人民才会满意;学术层面不仅仅关心“面向大众”和“收费较低”，而且更关心质量问题，“质量是生命线”，唯有兴办有质量的幼儿园，才能真正实现教育强国的中国梦;实践层面则相对更为关心每一个孩子是否都有机会上园，上园是否方便。

二、同一维度下“普惠性”的理解一致吗？——基于ROST数据挖掘系统的内容分析

尽管政策、学术与实践这三种层面上对普惠性理解维度的侧重点有所不同，但普遍形成了这样一种共识，即“面向大众”“收费较低”和“有质量”是普惠性幼儿园的三个重要标准，同时基本上也成为各地区对普惠性的一致认识。那么，在同一维度下，各地对于普惠性学前教育发展的理解一致吗？

我们以普惠性民办幼儿园认定管理等政策文件为研究对象，以各级行政区的政府官网为政策文本来源，遵循权威性、公开性、相关性的筛选原则，最终确定了36份关于普惠性民办幼儿园的认定管理政策样本，并利用ROST CM6.0内容挖掘软件对政策文本中关于“普惠性”的界定进行了分析。样本涵盖东中西部不同经济发展水平的多个地区，如2017年人均GDP排在第三的天津市，尾随其后的广东省、重庆市，处于中间水平的吉林省、湖南省等，还包括排名靠后的山西省、黑龙江省、贵州省等，文本生效的时间跨度为2012～2018年，形式包括“意见”“通知”“办法”等类型，结果发现，在同一维度下，地方政府对“普惠性”的界定与理解存在很大差异。主要体现在三个方面：一是收费到底是较低还是合理？22%的地方政策文件里提的是“收费较低”，61%提的是“收费合理”。这种认识上的分歧客观上影响到了地方政府对普惠性民办园的管理要求。不同地区之间当前在普惠性民办园收费管理上存在较大差别，如青海省要求普惠性民办园与同类公办园持平，黑龙江省则准许普惠性民办园可适当高于公办园，而湖南省则规定普惠性民办园应低于公办园。二是办学属性是否为非营利性？政策文本中明确提出普惠性民办园为“非营利性”的地区仅占22%。通过对2016年11月7日新《民促法》正式颁布后各省级政府颁布的相关文件进行比较，发现当前地方政府对普惠性民办园和非营利性民办园的关系处理存在三种不同倾向，分别是合二为一型、双轨并置型及闭口不提型。[10]三是质量水平到底应该是高还是合格？44%的地区强调“质量较高”，而17%则要求“质量合格”，还有个别地方甚至提出“原则上普惠性民办幼儿园应为省、市示范幼儿园”。[11]

三、普惠性学前教育公共服务体系的重要特征——教育公平诉求下的5A解读

普惠性学前教育的科学内涵是学前教育公共服务体系实现普及普惠的逻辑起点。然而，当前关于“普惠性”解释的维度不够全面，每个维度的具体含义相对模糊，各地在普惠性学前教育发展事业发展中尚未达成一致共识，这显然对普惠性学前教育公共服务体系建设的推进造成了观念与认识上的阻碍，不利于普惠性学前教育事业发展过程中缩小地域差距促进均等化这一教育公平的基本目标实现。因此我们必须从中国学前教育的现实要求和发展困境出发，在学理层面进一步明晰“普惠性”的内涵和外延，把握普惠性学前教育公共服务体系的重要特征。

习近平总书记多次强调，“要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为推进改革的出发点和落脚点，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。所以我们必须站在科学的立场上，追求学前教育公平，并基于中国国情来理解“普惠性”。教育机会平等既是教育公平的基本前提，也是教育公平的实践起点。[12]它是指获取教育资源机会的平等，包含教育起点平等和教育过程平等，[13]强调幼儿受教育机会权的保障。在教育机会平等的诉求下，我们认为普惠性的理解必须从五个A的维度明确——“付得起”（Affordability）“达得到”（Accessibility）“配得齐”（Assorting）“顾得广”（All）“适得度”（Appropriateness）。只有满足了经济上“付得起”、空间上“达得到”、质量上“配得齐”、服务对象上“顾得广”这四大特征才真正体现学前教育的普惠性，它们之间环环相扣，缺一不可。同时，普惠性学前教育公共服务体系的建设必须与我国现阶段国情相适应，因此我们提出了“普惠性”的第五个重要特征——“适得度”。它不仅是发展普惠性学前教育应遵循的基本原则，还是普惠性学前教育可持续发展的保障基础，贯穿着普惠性学前教育公共服务体系的整体内涵建设。

（一）“付得起”（Affordability）——幼儿园是否普惠的先决条件

“付得起”，这是从经济角度而言，指对于不同收入群体来说收费合理，可以接受。学前教育的参与行为与家庭经济情况密切相关，[14]家长在学前教育成本分担结构中所占比重制约着其投资意愿，

从而影响儿童受教育机会权的保障。目前我国学前教育领域内家长负担比重较高。2015年OECD国家学前教育中家庭承担部分平均占比14.7%，而同年我国学前教育阶段家长缴纳学费在总投入中占比高达47.7%。尽管我国仍处在社会主义发展初级阶段，底子薄、基础弱，目前不能完全实现免费的学前教育，但在收费上一定要做到适度、合理，对各个群体而言则应当在其可接受、付得起的范围内。在针对四川雅安地区幼儿园教师的访谈中，教师们普遍认为“收费低”有一定限度，并不是越低越好，而是强调家长普遍能够接受，即“付得起”是“普惠性”的重要特征与标准之一。

（二）“达得到”（Accessibility）——普惠是否落到实处的核心体现

“达得到”，这是从空间的角度而言，即“可达性”“就近性”“便利性”等，是指拥有相应需求的人群通过某种交通方式从某一区位到达园所的便捷程度，包括出行的难易程度和花费的成本。[15]除了“入园难”“入园贵”外，“入园远”也是各地学前教育建设中普遍存在的一大突出问题。合理规划学前教育资源分布，保证其空间上的“可达性”对幼儿学前教育机会平等的保障至关重要。目前国际上比较通用的可达性标准是由桂尔（Geurs）等人提出的，它由四大要素构成，分别是目的地吸引力大小、采用某种交通方式克服空间距离所需要的成本、个体属性，以及时间约束。[16]我们认为，普惠性学前教育公共服务的“可达性”应包含以下五个方面：一是“地点可达性”，即幼儿园距离儿童居住的地方要在有限的里程之内;二是“效用可达性”，即儿童和家长能以安全、方便、便捷的交通方式到达目的地;三是“时间可达性”，即儿童出入园的时间与家长接送的时间是否匹配;四是“个体属性可达性”，即影响儿童出入园或接送家长的出行因素的个人因素;五是“机会可达性”，即幼儿园的吸引力大小。通常，我們更为关心的是“地点可达性”，各地在规划幼儿园布局时一般都会考虑到“地点可达性”，按照《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范GB50180-93（修改本）》的标准与要求，“一社区一园或服务半径1.5公里一园”，每5000人口规划建设1所规模至少6～8个标准班的幼儿园或每10000人口规划建设1所规模至少为12～15个标准班的幼儿园。[17]然而，当前在“效用可达性”“时间可达性”“个体属性可达性”“机会可达性”等方面还缺乏足够的关注与重视。

（三）“配得齐”（Assorting）——普惠是否有质量的评价标准

“配得齐”，这是从装备的角度而言，它是指幼儿园配备的设施数量与质量有保证。各地在贯彻、落实《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》第一期（2011～2013年）行动计划、第二期（2014～2016年）行动计划时，相对更加关注如何改扩建幼儿园、扩大学前教育资源。因此，短期内兴办幼儿园，利用闲散的中小学校舍改扩建幼儿园，成为当时的建设重点。但随着幼儿园数量迅速增加，如何吸引和打造優秀的师资，如何配备适宜的玩教具、图书和其他辅助资源，如何提升健康、营养、安全和卫生等软环境的质量建设，如何编写或选择适宜幼儿的游戏、学习与发展的课程等“配不齐”问题就成为当前亟待攻破的课题。“国十条”重点强调，要“加强对幼儿园玩教具、幼儿图书的配备与指导，为儿童创设丰富多彩的教育环境”。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的第二十六条也明确规定了“幼儿园园舍条件、玩教具和幼儿园图书配备应达到规定要求”。因此，各地政府和教育主管部门应当就“普惠性”幼儿园应达到什么样的质量标准提出切实可行、易于操作、便于改进的“配得齐”框架标准，并制定相应的质量保障措施与激励机制，确保每一所普惠性幼儿园都是有质量保证的教育机构。

（四）“顾得广”（All）——普惠是否实现的重要标杆

“顾得广”，这是从服务对象的角度而言，即“广覆盖”，面向大众，面向所有儿童，尤其是要优先惠顾贫困和弱势家庭，以特惠为着力点来实现学前教育的普及普惠。“通过普惠奖金、普惠园和普惠师资等普惠性资源建设，并以特惠作为普惠战略的前提和必要补充”。[18]相关研究表明，不同家庭背景的幼儿获得学前教育资源的机会有显著差异，城镇家庭相比民工家庭来说学前教育机会分布更公平，[19]农村地区家庭收入对儿童入学机会的影响相比城市地区更大，[20]处境不利社会阶层的幼儿是教育不公平最大的受害者。[21]回顾以往，新中国成立之初政府财政紧张，无力大批量建设高质量幼儿园，为了引导学前教育机构的办园方向，1956年2月，内务部、教育部、卫生部颁布了《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》，提出“卫生、教育部门办好几个托儿所幼儿园，使他们起示范作用”。这是后来全国各地建设示范性幼儿园的雏形。示范性幼儿园的产生与此前特定的时代背景相联系。但是在新的历史时期下，地方政府或教育主管部门如果仍旧将大部分的公共财政经费投向示范性幼儿园，一方面会加剧家长对少数示范性幼儿园的“择园”效应，另一方面还会减少普惠性幼儿园的资金投入，恰恰违背了当前学前教育发展的基本原则——坚持普惠性和公益性。为此，有些省市，如江苏省和浙江省终止了省级示范性幼儿园的评估，取消“示范园”评比。[22]江浙两省的举措值得我们学习和借鉴，地方政府或教育主管部门应该从高度关注示范园的陈旧观念中解放出来，真正关心“广覆盖、保基本”的普惠性幼儿园建设与质量提升。

（五）“适得度”（Appropriateness）——普惠是否可持续的保障基础

“适得度”，这是从时间的角度而言，即“适度性”，这与我国特定的社会主义初级阶段的经济水平相适应。基于我国现实国情，目前还无法做到学前教育完全由国家财政包办，只能是一种有限的教育福利。与西方发达国家相比，特别是北欧高福利国家，我们在经济发展水平上仍有巨大差距。尽管中国经济总量已稳居世界第二位，但人均GDP在世界范围内仍然处于低水平。2018年中国的人均GDP为9509美元，在世界上仅排70名左右，而韩国的人均GDP为30285.161美元，是我们的3.18倍。按照世界银行对中等收入的标准，有学者对比了中、日、韩等跨入中等收入国家人均GNP（国民总收入，以购买力平价衡量）的增长轨迹，结果发现，中国目前仍处于早期发展阶段，进入高收入国家行列还有很长一段路要走。[23]据2014年中美GDP结构的统计，第一产业中国为美国比重的482.0%，第二产业中国为美国比重的128.3%，第一、第二产业均高于美国，但主要差距是第三产业，中国仅为美国比重的36.4%。在信息业、金融业、医疗卫生、交通运输、餐饮、教育等综合组成的第三产业中，唯有教育领域，中国的GDP超过美国，中国为美国比重的176.5%。[24]可见，就人均GDP而言，“穷国办大教育”的情况仍然未得到根本改变。我们要依照生产关系的发展水平确定学前教育公共服务体系的建构水平，将普遍性原则和差异化原则辩证统一起来，通过阶梯性路径，坚持“适度普惠”的基本原则，分层次、有重点地推进普惠性学前教育公共服务体系建设。

“适度”主要表现在四个方面：一是经济来源上的“适度”，即跟随经济的增长不断推进“适度”投入比例，普惠性学前教育的投入比例要随着经济发展逐步提高。二是内容推进上的“适度”，即回应人民群众的呼声，不断推进“适度”覆盖，普惠性学前教育的项目和内容要逐步涵盖学前教育公共服务体系的各个方面。三是服务对象上的“适度”，即首先要将公共财政投入经费用于解决“弱势家庭”的入园需求。在当前我国社会经济发展水平整体不高，学前教育资源有限的阶段，要基于普惠性原则分层次、分对象选择性供给，优先满足弱势群体对学前教育资源的需求。四是教育质量上的“适度”，即普惠性幼儿园一定是有质量的，但这个“有质量”不一定必须达到示范园或优秀园的标准。如2019年北京市教委印发《北京市普惠性幼儿园认定与管理办法（试行）》提出的“申报普惠性幼儿园的条件是在北京市幼儿园办园质量督导评估中评价获得C类及以上”，②这就是“有质量”的基本标准与要求。

四、普惠性学前教育公共服务体系建设的着力方向——特惠先行

为保障普惠性学前教育可持续发展的空间，要坚持“适度普惠”的基本原则，优先惠及贫困家庭、弱势家庭，为他们提供符合“付得起”“达得到”“配得齐”等重要特征的普惠性学前教育公共服务，实现学前教育的特惠。特惠是当前中国普惠性学前教育公共服务体系建设的着力方向。如果 “特惠”做得不好，“普惠”就会失去根基，犹如“泥足的巨人”“基础不牢，地动山摇”。切实、有效地推行“普惠”，一定是以完善、完美、完满的“特惠”工程为前提的。真正的“普惠”一定是在“特惠”先行的基础上逐渐产生与发展的，没有不需要“特惠”就能完美实现的“普惠”，也没有不以“普惠”为终极价值和最高精神的“特惠”，“普惠”与“特惠”之间往往相互催生，互相促进，相得益彰。

（一）“特惠”是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容

2013年11月，习近平在湖南首次提出精准扶贫，“脱贫攻坚要落实到困难群众的具体问题上，努力让老百姓住得舒服、吃得放心、看得好病、上好学，坚持打好精准扶贫攻坚战”。2015年4月28日，习近平同志在庆祝“五一”国际劳动节大会上的讲话提到，“要面对面、心贴心、实打实做好群众工作，把人民群众安危冷暖放在心上，雪中送炭，纾难解困，扎扎实实解决好群众最关心最直接最现实的利益问题、最困难最忧虑最急迫的实际问题”。[25]可以说，“特惠”与“惠民”的思想是习近平的“以人民為中心”的执政思想的重要体现与落实，蕴含着丰富的执政为民的价值追寻与道德坚守，其内在逻辑就是“人民至上”。

（二）“特惠”是政治哲学家的重要主张

罗尔斯（John Bordley Rwals）提出了注重差别的原则，要求社会更关注出身不利的人们，并给予某种补偿，这一观点是美国“早期开端计划”、英国“确保开端计划”等帮助弱势家庭的儿童成长的重要理论基础。然而，罗尔斯并没有真正认识到西方资本主义社会的所谓的公平正义是以“金钱”为本位的公平正义观。相反，马克思主义的公平正义理论则是为了大多数人的利益，是在真正坚持生产条件的所有权决定分配权的前提下，又坚持一定的道德因素对分配的调节作用的科学理论。[26]马克思主义的公平正义观的光辉之处在于提出了以辩证唯物主义为基础的三原则：权利原则、贡献原则、需要原则，其中，需要原则优于贡献原则，贡献原则又优于权利原则。因此，在解决“入园难”“入园贵”的突出问题时，我们要考虑到以“需要原则”为第一原则，即哪些家庭、哪些家长所面临的孩子“入园难”“入园贵”的困境最大？哪些幼儿最需要政府的托底保障，最需要政府的积极关心、有效支持与扶助？哪些地方最需要政府运用财政经费予以重点支持与孵化？为了“普惠”的实现，我们有必要尽快研究制定向弱势家庭、弱势儿童、弱势地区倾斜的“特惠”政策。

（三）“特惠”是真正做到“坚持以人民为中心”的实践起点

“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”“坚持以人民为中心”是毛泽东同志的“全心全意为人民服务”的思想的进一步凝练和提升，是毛泽东同志对于马克思主义理论的重要创新与突破。为谁服务？这是普惠性学前教育公共服务体系的核心问题所在。1944年9月8日，毛泽东作了《为人民服务》的讲话，提出“全心全意为人民服务”是党的宗旨，是对先进思想的继承与发扬。[27]“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动”，[28]“它不是为饱食终日的贵妇人服务，不是为百无聊赖、胖得发愁的‘一万个上层分子’服务，而是为千千万万劳动人民，为这些国家的精华、国家的力量、国家的未来服务”。[29]栉风沐雨七十载，2014年2月，习近平在接受俄罗斯电话专访时动情地指出：“我的执政理念，概括起来说就是：为人民服务，担当起该担当的责任。”[30]面对一些地方出现比较严重的“入园难”“入园贵”问题，面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的学前教育事业发展的主要矛盾，面对广大家庭迫切希望孩子们都能有条件、有机会、有希望地上普惠、质优、有保障的幼儿园的愿望，政府和教育主管部门应该主动承担起主导责任，切实履行学前教育公共服务职能。

五、如何建设普惠性学前教育公共服务体系

（一）传统路径：大力兴办公办性质幼儿园

公办性质幼儿园价格低廉，入园方便，教师质量有一定保障，符合“付得起”“配得齐”“顾得广”等重要特征，普惠属性很强，在我国学前教育发展与改革史上始终具有举足轻重的地位。中华人民共和国成立以来，始终将兴办集体幼儿园，提升集体幼儿园的教育质量作为重要的惠民工程。1951年10月，针对当时的国情与新中国建设需要，政务院颁布了《政务院关于改革学制的决定》，党和国家确立了幼儿教育为工农大众服务的指导方针，采取工业地区和大、中城市以工厂、机关、团体、群众自办为主，农村则提倡农业生产合作社或互助组办季节性的托儿所和幼儿园。这些公办性质幼儿园具有与单位绑定的显著特点，重点惠及部分职工家庭，这是一种最初的“普惠”形式，是关心广大双职工家庭、农忙家庭的需要和心声的重要实践。20世纪90年代末是学前事业发展滑坡的转折期与关键期，随着有关政策文件的出台，众多企事业单位不再承担办园责任，出现了大量园所“关停并转”等现象，在客观上造成了“入园难”“入园贵”问题。在此背景下，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中明确强调了公办园在供给中的主体地位。公办性质幼儿园在平衡、调整我国当前幼儿园办园结构失衡的现状，减轻教育部门办园压力，提供普惠、优质的学前教育公共服务体系中发挥着中坚力量。2016～2017年，我们对全国公办性质幼儿园的347名教师进行了访谈与集体座谈，结果发现：当前公办性质幼儿园的发展存在多方面障碍，如在园所运营上，缺少优惠政策，面临经费不足、硬件设施差等问题。在我们调研的103家企业办园中，52.0%的园所面临入不敷出的严重困境，在师资上存在队伍不稳定、工资低、专业能力弱、培训机会少等问题，无职称的集体办幼儿园教师高达67.6%。公办性质幼儿园的发展与学前教育事业紧密相连，可以说，学前教育事业发展得好，一定是公办性质幼儿园办得有声有色，规模强大，有质量保障;学前教育事业发展得不顺利，则很有可能是公办性质幼儿园陷入生存困境，发展举步维艰。因此，我们要积极、认真倾听公办性质幼儿园办园中的压力与呼声，并从问题出发，研究制定相关支持政策，并将各种扶持政策、条例落在实处，使得公办性质幼儿园真正迎来改革与发展的春天。

（二）创新路径：积极设立学前教育助学计划

学前教育资源向贫困家庭、弱势家庭倾斜是普惠性的题中应有之义，更是特惠行动的实践起点。因此我们呼吁要积极设立面向贫困家庭、弱势家庭，特别是连片贫困地区、老少边穷岛地区以及城市贫困家庭的中国版“开端计划”。“开端计划”属于国家层面的学前教育助学计划。从国家层面上进行学前教育专项治理，是许多具备战略眼光的国家的首要选择。立足世界潮头，学习发达国家建设普惠性学前教育改革的经验，发现无论是美国的“早期开端计划”，还是英国的“确保开端计划”，都是以针对贫困和弱势家庭的“特惠”行动着手，将弱势群体儿童及家庭作为发展普惠性学前教育的基点。[31]美国的“早期开端计划”将学前教育视为向贫困宣战，改善家庭代际恶性循环，从而建设一个强大、富裕、文明、民主的现代化强国的国家战略与国家行动。这一计划由美国第36任总统约翰逊提出，约翰逊认为教育是通向“伟大的社会”的最主要因素，幼儿教育则是向贫困宣战的第一个重要“战场”。所以从1965年开始按照国会通过的一项法律，联邦政府及州政府作为经费投入主体为家庭条件较差的幼儿提供免费的学前教育。1998年英国开始实施“确保开端”项目，初衷与美国的“开端计划”一致，希望通过医疗保健、儿童保育、家庭支持等服务形式为弱势家庭的幼儿与父母创造更美好的生活，“确保开端项目”统一由国家公开向社会招标，实行“项目管理”，目前已形成了超过3600家的项目点。中国梦一定是“强在起点”的教育梦，实施“开端计划”理应成为国家振兴学前教育的“形象工程”，我们必须尽快实施中国特色的“早期开端”项目，将“开端计划”作为面向2035教育现代化的重大学前教育工程，优先在少数民族地区、连片贫困地区等地方进行试点。针对处境不利家庭（以贫困家庭为主）建设具有中国特色并发挥大国影响力的“幼学开端”学前教育项目，使贫困家庭受益受惠，同时既为中国“反贫困”“精准扶贫”赢得世界声誉，也为未来中国的“一带一路”倡议之输出“幼学计划” 提供模式探索与借鉴的经验。

注释：

①近年，党和政府充分认识到当时企业转制，剥离“幼有所育”的社会职能所带来的学前教育事业滑坡的严重问题。2017年国资委、中央编办、教育部、财政部、人社部和国家卫计委六部门联合制定和印发《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》中明确指出，“学前教育机构确需要撤销的，应与当地教育行政部门协商，充分考虑当地普惠性学前教育资源布局和入园需求”，“确需保留的企业办学前教育机构也可进行资源优化整合”。

②按照北京市2019年2月15日颁布的《北京市幼兒园办园质量督导评估办法（试行）》，评估标准总分为1000分，评估结果设A、B、C、D四个等级。其中，A级（优秀）评分总分在850分以上，且要同时满足两个条件：一是刚性指标得分为满分（600分），二是家长满意度为85%及以上。B级（良好）评分总分在700分及以上，刚性指标得分在550分及以上。C级（合格）评分总分在600分及以上，刚性指标得分在550分及以上。

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