刍议社会保障制度的若干问题

王韶华 黄姝畅

摘要：2010年《社会保险法》的出台，是构建社会主义和谐社会的重大举措，标志着我国正式进入社会保险法治时代，我国社会保险制度发展全面进入法制化轨道，为推动人力资源社会保障事业的发展提供了有效保障。《社会保险法》自2011年7月1日起施行，于2018年12月29日修正。其实施以来，在立法、适用、监督机制和救济制度中存在缺陷。应当从树立正确的立法理念出发，通过立法的方式，构建城乡一体化覆盖全民的社会保障制度，将社会保障制度与精准扶贫工作同步发展，降低社会保险费率，提高农民养老金待遇，合理调整缴费标准，提升社会保险统筹层次，以完善社会主义保障制度，为实现中华民族伟大复兴贡献力量。

关键词：社会保障;《社会保险法》;城乡一体化;社会养老保险

基金项目：中央政法委重大项目“大数据与基层社会治理研究”（20170706）

中图分类号：D923.995    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2019）12-0112-04

我国目前正处于社会变革关键期、改革“攻坚期和深水区”，“矛盾风险挑战之多前所未有”，高风险严重影响到国家治理的绩效，如何推进社会治理创新成为当前社会建设的重要议题。① 习近平总书记在党的十九大报告中指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”同时，党的十九届四中全会强调，要完善覆盖全民的社会保障体系，坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。但《社会保险法》自2011年7月1日起施行以来，许多条款规定的不够明确，导致在实际运用中出现各种各样的问题。尽管2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对其进行了修正，但学术界和实务界对此仍产生不少质疑。这严重影响国家治理体系和治理能力现代化的推进，阻碍法治中国建设的进程。我们必须加强对《社会保险法》进行科学立法，以良法促进发展、保障善治。

一、社会保障制度存在的问题

（一）《社会保险法》在立法中存在的问题

1. 立法理念混淆，有悖于立法宗旨

社会保险法起源于德国，德国宪法法院早期曾将社会保险定义为“以组织型群体的分担机制，共同满足可能发生且整体可估计的需求。”② 我国《社会保险法》第一条明确指出，“立法的依据为《中华人民共和国宪法》，立法的目的在于规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。”③ 《社会保险法》属社会法范畴，其主旨在于保护公民的社会权利，尤其是弱势群体的利益。对社会保险以单行立法，是为了使其成为人们“操作得了”、“管用”的法律，而不再只是“观赏法”。然而，该法的内容却更多地体现为有关部门对社会保障事务的管理职能，即侧重于行政法范畴，强调行政权力，即其实施路径并不能很好地实现最终目的，源头的偏差势必造成日后实施上的困难重重。

2. 法条设计僵化，导致实践中“无法可依”

《社会保险法》对其具体实施措施、费用标准和年限以及缴纳方式均未明确规定，对于具体保险项目的内容规定得过少，保险项目之间的法律关系模糊，不同机关的立法职责并未划分。其中，该法多處提到“参照相关法律的规定”，然而具体哪些“相关法律”并未指明。这些过于框架性的法条缺乏适用中的指导作用，也导致社保部门在具体操作上“无法可依”。

（1）第二条、第三条、第四条都明确指出我国目前已经构建的基本养老、基本医疗、失业、工伤四种社会保险制度的缴费主体包括用人单位和个人，社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，并且缴费水平与经济社会发展水平相持平。但作为一门对全国社会保险制度的实施应具有指导意义的专门法来说，并没有明确规定建立各种社会保险的具体方法。

（2）第二十三条、第四十四条指出了基本养老保险、基本医疗保险以及失业保险是由用人单位和职工共同缴纳。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本社会保险，由该意愿参保者自行缴纳基本社会保险费;但没有明确各自缴纳的数额、基数、比例等，也没有规定用人单位和职工各自应如何承担。

（3）第十一条、第十二条、第十五条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条只说明了基本养老保险和基本医疗保险的实行方式是社会统筹账户和个人账户相结合，该两种险种的保险费是由用人单位和个人缴费以及政府补贴共同组成。但用人单位的工资总额、缴费年限、缴费工资、个人应缴总额、统筹账户和个人账户如何计入都未明确加以规定。

（4）第三十三条、第三十四条、第三十五条只规定了工伤保险由用人单位缴纳，职工个人不缴纳;但单位缴纳的方式、基数、比例都未明确规定。第五十三条和第六章全部只规定了生育保险由用人单位缴纳，职工不用缴纳;但没有涉及如何缴费、如何受益的条款，且只有社会统筹账户没有个人账户。

（5）第五条、第六条、第七条、第二十二条、第五十八条、第五十九条、第六十四条、第七十五条都明确指出县级以上人民政府是社会保险费用征收、监督管理、资金运行、分账核算的主体。同时，也明确指出基本养老保险金逐步实行全国统筹，其他社会保险金逐步实行省级统筹。但如何实行全国统筹和省级统筹并没有具体实施的方案和程序。

3. 制定标准不统一

《社会保险法》第十条明确指出对于“公务员”以及“参照公务员法管理的工作人员”如何实施养老保险由“国务院”单独规定，即该法将公务员序列的从业人员排除在其范围之外。国际经验中，公务员不得自我增加福利是各国立法的基本原则。机关、事业单位、国企等公共部门及其工作人员的一切社会福利都必须由“立法机关”直接作出明确规定④，法律的实施也必须是全覆盖和城乡一体化。基本养老保险是全民性、社会福利，属于公共产品和公共服务之列。除了机关、事业单位、国企等公共部门及其工作人员的较高社会福利之外，对于城镇职工、社会组织职工、城乡居民、农村居民、城镇未就业劳动者分别设置不同的标准。这样的区别对待易造成强者恒强，弱者积弱的恶性循环。

4. 授权性规定过多

《社会保险法》全文提及“国务院”规定有11处，提及“国家规定”有13处19次⑤。若重要问题过多的以授权的方式加以规定，易导致公民无法判断下一步相关性法律或行政法规的制定中会出现什么内容，以及“国务院”和“其他国家机构”会出台什么样的相关规定等，削弱了立法的权威性。可事实上，这些所涉及的问题正是国民最为关心的诸如费用和待遇之类的重要问题。因而，如此规定直接阻碍《社会保险法》实现应有的功能。

（二）《社会保险法》在适用中存在的问题

1. 费率偏高，难以适用于贫困地区

社会保险缴费关系到每一位参保者的切身利益，单以《社会保险法》养老保险的征缴为例，每年的7月1日均以上年度职工平均工资为基准进行调整。从1996年至今，现行社会养老保险征缴额度已经从几十元上浮至几千元。一方面，《社会保险法》对于该项内容的调整并未制定明确的修改程序，数额调整的标准和幅度是否须经人大等相关权力机关审核、审批通过后方可实施调整，也没有明确规定。另一方面，以职工平均工资作为参照标准，额度偏高，尤其对于较为贫困的国民无法适用。这些问题恰恰关乎国计民生，是国民的切身利益所在。

2. 单位人工成本过高，不利于促进就业创业

国际劳工组织的社会保险缴费警戒线——员工工资总额的25%。我国社会保险的整体缴费水平已超出员工工资总额的40%以上，这样的比例对于用人单位、个人以及政府来说都会是一种压力和负担。

用人单位所承担的工资之外的成本相对较高，也是当下劳动力市场部分劳动力需求降低的一大诱因。同时也导致了一些异化用工形式的出现，如临时工、编外人员等，部分务工者因不规范的雇佣方式在其合法权益受到侵害的情况下难以找到救济渠道。这不仅造成大量的劳动纠纷隐患，而且阻碍国家促进就业创业政策的实施。

3. 未实现有效保障农民基本权利的功能

数千年的农耕文明造就了我国农业人口大国的地位。新中国成立以来，随着国家经济重心逐步向工业化和现代化转移，农业、农村和农民开始为工业的发展提供原料、生产基地和劳动力。农业现代化的落后和城乡分割的户籍制度造成农村剩余劳动力大量转向城镇地区却又无法融入城镇生活。基于城镇企业职工保障建立起来的社会保障制度在很长一段时间之内根本未涉及农民的社会保障问题。不论在农村还是城镇，农民都被割裂在社会保障制度之外，导致农民在就业、医疗、教育等方面长期得不到有效保障，农村社会文明也相对较为贫瘠，农民的生活环境和生活质量也并未得到较大的改善。

社会保险是保障公民最基本物质帮助权利的有效措施。因此，社会保险作为国民收入的二次分配，理应坚持公平、应保尽保的原则，坚持城乡一体化、全覆盖、普惠于民，尽可能维护最广大国民的利益，保障其基本权利。但现行的养老保险制度处于广大农村居民收益甚少的状态。

4. 参保者积极性不足，养老金“缺口”扩大

首先，我国养老保险制度脱胎于低工资、高保障的计划经济时代，是用人单位支付养老金和报销医疗费的劳保制度。在改制之前，员工没有明确的个人养老保险账户，因而造成現在发放退休人员的养老金只得靠挪用后来参保者缴纳的养老保险费，而形成名义上的养老金“缺口”。其次，人口老龄化正在不可避免地出现，导致历史形成的养老金支付“缺口”进一步扩大。再次，养老保险的缴费和发放机制从成本收益核算角度看，缺乏吸引力，严重影响参保者的积极性，易导致社会保障制度进入一个“死胡同”。

（三）《社会保险法》中监督机制和救济制度存在的问题

1. 监督机制缺乏

首先，《社会保险法》第七十七条虽规定了县级以上人民政府社会保险行政部门应当加强对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况的监督检查，但未明确划分国家级机关和省级机关的职责，这就造成部分监督责任主体不明。其次，对于非法占有、使用保险金的违法行为以及拖欠失业人员、离退休人员保险金等行为没有明确的预防手段和处罚措施。社保基金在社会运营过程中存在着巨大的风险和不确定性，国家财政和劳动者的基本权益都难以得到有效保护。而且社会保障制度涵盖绝大多数社会福利，国家与各风险共同体承担共同责任，又是一种典型的“国家/单位”保障模式。

2. 救济渠道不畅

救济是权利保障的最后一道防线，没有救济无从谈权利。《社会保险法》第八十三条规定，在认定合法权益受到侵害时，用人单位和劳动者个人对于社会保险费征收机构均有依法向社会保险相关行政部门提起行政复议或者行政诉讼的权利。同时，劳动者个人与用人单位之间发生的社会保险争议，可以按照劳动争议处理。“公民、法人或者其他组织与社会保险管理机构之间发生的社会保险争议，可以按照行政争议处理和解决。”⑥ 这样的规定仅仅赋予公民、法人或其他组织相应的权利，但对于社会保险争议的具体类型和处理程序均没有详细制定。

随着社会经济的发展，信息化的进步，公民法律意识、权利意识的提高，必然会给现有社会保险监督机制和救济制度带来巨大的冲击和挑战。因此，进一步完善《社会保险法》的细则势在必行。

二、社会保障制度的完善路径

十九大报告中指出，“要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”社会保障制度作为全民性基本福利制度，应该使每一位中国公民都公平享有。回顾我国养老保险的治理模式，总体上呈现一种从政策治理向法律治理的转变模式。⑦ 从理论上讲，构建一个较为理想的福利制度应该满足四个方面：一是通过法律制度保证国家社会制度实施的合法性;二是政治制度，中国特色社会主义制度能充分发挥自身优越性，有效解决利益冲突;三是经济制度，通过优化人力资本构成，促进就业创业，提高劳动生产率;四是社会制度，社会制度能够保障福利生产的社会条件，稳定人力资源生产和再生产的社会环境。

中国特色社会主义已经全面进入新时代。我们要认识新时代特点，贯彻新发展理念，正确看待新任务、落实新要求。就社会保障制度而言，应坚持以“践行精准脱贫、降低人工成本、促进就业创业、助力小康建设”为目标，致力于构建“基本养老责任自己承担、养老经济困难政府兜底、养老服务工作社会共担”的社会保险体系。充分发挥社会保障制度的优势以优化公民的投资结构和消费结构，进而优化我国的产业结构和经济结构。

社会保障制度的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。从理性经济人的角度出发，通过在《社会保险法》内容中进一步规定，以较低的投入成本（低缴费率）、明确的收益时间（待遇发放时间）和明晰的收益比率（待遇发放金额），设计出合理的缴费和收益方案，提升其自身效用;以成本收益机制鼓励国民自愿参保，保障国民在自主选择、缴费上公平;在收益上控增量、保基本;缩小非市场经济因素造成的贫富差距的幅度，增强国民对社会主义制度的认同感和优越感，保障公民基本权利，提升政府公信力，降低政府公共管理和公共服务的成本。

（一）构建城乡一体化覆盖全民的社会保障制度

以养老保险为例，打造城乡一体化全民基本养老保障模式，覆盖全体社会成员，确保全民基本养老保险的征缴和基本养老金的发放公平合理。一方面，在政府的主导下适当扩大自主选择的范围。减少强制性缴费，让参保者能清楚知晓其投保额和收益额的比例，以投入产出经济利益驱动器为看不见的手，自主选择，由国民自行决定如何参保。另一方面，考虑当前居民收入状况和实际生活水平，合理确定居民可承受的征缴金额和老年人基本生活保障的发放金额;预设每五年调整一次涨幅，涨幅须通过人民代表大会审议、审核通过后方可实施。从源头防止贫富差距扩大，提升养老保险制度的社会公信力;塑造“大社会，小政府”的现代公共管理理念，逐步缩小城乡差异，改善基本养老“碎片化”的现状，使全体居民基本养老在同一价值上得到满足，切实保障国民的基本权利。

（二）社会保障制度和精准扶贫工作同步发展

以基本养老保险为例，国家的贫困标准和国民的基本养老标准密切相关，基本养老金的储备也是国民的基本权利的重要保障。尤其是对于贫困地区的农村居民而言，基本养老金的储备量甚至可以作为是否贫困的“識别器”。基本养老金的发放标准可参考国家扶贫标准，共同推进精准扶贫工作和社会保障制度互为助力。以社会保障的观念逐步取代扶贫的观念，以养老金的形式取代扶贫资金的方式，既可以避免贫困地区居民产生自卑心理，又可以大力助推精准扶贫工作的可持续性发展，在和谐的氛围中实现共同富裕。

（三）降低社会保险费率

现实生活中，家庭事业都处于成长期的“80后”、“90后”群体，大多还处于职级低、资历浅、工资少的状态，其财产性收入更少，这个时期却是其人生中开销较大的阶段。而家庭事业都处于稳定期的“60后”、“70后”群体，大多处于职级高、资历深、工资多。加上现行的薪酬调整制度，往往是年轻群体的薪酬增幅、增速相对来说较小，再加上社保费率高，个人负担加重;实际收入减少，个人实际购买力和生活质量下降，导致个人的成长和发展受限。

应通过降低社保缴费的方法，鼓励用人单位通过增加员工当前实际工资收入来取代为其投保部分险种。员工可自行选择参保的险种和方式，用人单位的社会保险缴费额度降低，其人工成本自然降低。这样一来，企业等用人单位也会逐步减少不规范的用工形式，劳动合同的签署率大幅度增加。在劳动合同权利义务确定的规范下，劳资纠纷也会大大减少。这样就可以激励用人单位多招聘员工，登记失业率降低，促进就业创业，促进经济和社会和谐发展。

（四）提高农民养老金待遇

若农村养老金领取者能享有和城镇一样发放额度的基本养老金待遇，许多原本对其而言比较高额的消费也会成为普通消费，如此便会将大部分养老金用于各种消费。例如，购买日用品、购买医疗服务、购买老年护理服务、进入养老服务机构等。这样既提高了老年人的生活品质，也在一定程度上保障了其健康状况。农村养老金领取者若越来越多地选择“社会养老”，随之消减的便是“家庭养老”、“养儿防老”等固有观念。这样一来，农村老人逐步进入老年公寓、养老机构等，农村宅基地的使用面积也会随之逐渐减少，社会运转更加规范，进而加快推进城镇化进程。同时，养老金的增加推动消费的增加，作为拉动国民经济的三驾马车之一，老龄化带来的将不再是压力，而是“老年经济”。这种随老年人口变化的经济态势，势必会带动GDP在一定时间段内稳定增长。

（五）合理调整缴费标准

以社会养老保险为例，我国目前的养老保险制度为代际养老、现收现付。若要实现收支平衡，必须满足一定抚养比例下的养老保险的征缴和养老金发放的平衡。参照湖北省统计数据，目前湖北省20—60岁人口约为4000万，60岁以上人口约为1000万，两种年龄结构人口比率约为4：1。按现收现付方式，将由4位养老金缴费者供养一位养老金领取者。

从长期纵向供养角度分析，若按人均寿命77岁计算，一位养老金领取者领取时间是17年。在湖北省的年龄结构比例下，可以得出一位养老金缴费者的缴费须满足一位养老金领取者约4年的领取金额，4位缴费者的合计缴费金额可以和一位养老金领取者实现征缴和发放的平衡。

从当期横向供养角度分析，应当缴费的人口数量约为4000万，目前正享有养老金待遇的人口数量约为500万，即当期4000万人的缴费须满足500万人的领取。根据这样的年龄结构，目前若实施城乡一体化的社会养老保险制度，根本无须征收高额的缴费。通过计算可以得出，按每人每月300元的缴费标准，享受养老金待遇的每人每月可领取2400元。对于这个领取比例而言，缴费者只须300元每人每月即可满足收支平衡。如此一来，不仅可以每人每月缴纳300元以满足社会保险的收支平衡，还减轻了缴费主体的负担。并且，其领取额度也不低于当前平均养老标准。这样也便于对国民参保时进行成本收益核算，明晰投入和产出，进而提高国民参与养老保险的积极性，弥补以前的发放“缺口”。

（六）提升社会保险统筹层次

以社会养老保险为例，社会养老保险的缴费和发放要实现国家统筹，个人缴费要进入个人账户，让每一位参保者能够明确掌握自己的个人账户的费用额度和组成部分。对于个人而言，可以说是个人的基金积累，有政府储蓄账户的固定期限储蓄功能，其可靠性更利于参保者从内心接受。同时，适龄劳动者可以随时携带，不受地域限制。本方案设计的基本养老保险制度保基本，控增量，缩小贫富差距，切实履行社会保障的社会公平的职能。将主动权和控制权交给参保者个人，激发其主观能动性，从而有利于实现人力资源的优化配置。

《社会保险法》是社会保障制度得以稳定实施的法律保障。完善《社会保险法》既是法治建设的必然要求，又是经济稳定发展的阶段成果，还是社会文明程度提高的人文体现。我们要进一步明确《社会保险法》中所涉主体的权利义务关系，将会很大程度避免不合法操作的出现;我们要通过经济手段协调《社会保险法》各类主体间利益，以达到缓和以及解决矛盾的社會效益;我们要利用有效激励机制激发人力资源的主观能动性;我们要借助国家权力机构权威性维护人力资源产生和发展的社会稳定;我们要形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

注释：

① 杨安、翟杉、程骋：《大数据时代网络化服务管理的现状、问题与对策》，《新华文摘》2019年第20期。

②  BVerfGE 11， 105（111 ff.）; Bieback， VSSR 2003， S.14.

③ 参见全国人民代表大会常务委员会关于修改《〈中华人民共和国社会保险法〉的决定》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2019年1月15日。

④ 程雷、孙淑凤：《现行〈社会保险法〉中养老保险之不足》，《唐山师范学院学报》2017年第7期。

⑤ 栗燕杰：《中国社保法治的现状与未来——〈社会保险法〉实施效果评估》，《中国医疗保险》2015年第1期。

⑥ 王莹：《论我国城市少数民族流动人口的社会保险权——基于公民权利救济的考察》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2012年第3期。

⑦ 栗燕杰：《中国社会保险治理模式之回顾与前景——从政策治理到法律治理》，《中国应用法学》2018年第2期。

作者简介：王韶华，武汉大学社会保障研究中心项目副研究员，湖北武汉，430072;黄姝畅，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，湖北武汉，430072。

（责任编辑  程  骋）