基层执法的现实困境：体制、专业化与外部环境

陈光捷

[摘 要]以上海市H街道综合执法部门改革为例，分析当前基层执法遇到的困境。在城市街道这一层级，体制改革和执法权责转变使基层执法的现状发生了改变，但仍出现了体制困境、执法专业化困境以及外部环境压力等三方面的问题。执法问题本质上是国家法律规范与社会生活需求协调的一个过程，要法律规范落实为社会现实，必须经由行政执法系统。但执法并非直线过程，如何有效执行法律，提高法律实效，使法律规范承载的目标得以实现，是行政执法研究关注的问题。

[关键词]体制;基层执法;困境

一、引言

党的十一届三中全会以来，中国共产党深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，提出为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法執政确定为党治国理政的基本方式。尤其是党的十八大以来，党对依法治国的重视达到了前所未有的高度。在十八届四中全会上，我党历史上第一次以“依法治国”为主题并出台《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步指出要建设中国特色社会主义法治体系。党的十九大作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，并指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。实现这些设想、解决这些问题都需要法治建设能协同跟进，都需要依法治国予以保障。

执法建设是法治体系的重要组成部分，规范化执法对法治体系的建构有重要影响。司法层面的法律主要体现在对违法行为的惩戒，是一种“被动执法”，是保障性的，但法律的体现不仅仅是司法诉讼，行政执法也是法治社会建设的重要组成部分。实际上，通过行政执法环节实施的法律远多于通过司法实施的，行政执法是国家与社会之间更重要的连接点，在执法环节可以观察国家权力在“毛细血管”处的复杂运作，而行政执法也不仅仅是对法律权威的维护，基层执法往往具有多元属性，基层治理、社会秩序、政治稳定以及执法机构内部改革等都是执法者需要考虑的问题。[1]

本文以上海市H街道基层执法部门体制改革以及执法权责的转变为例，力图通过该街道的个案研究，对普遍性的执法模式及其困境展开分析并进行解释。上海市H街道基层执法部门面临的困境虽然只是一个经验上的个案，但却反映出了当前基层执法工作中普遍存在的问题，即体制困境、执法专业化困境以及外部环境压力。

二、治理转型与综合执法

进入21世纪，随着改革开放不断深入，经济持续发展，我国的城市化水平越来越高。随着时间的推移，这些快速发展的城市也面临着日益复杂而严峻的社会问题。在治理转型和体制改革的背景下，与民众接触最多的一线执法部门，由内而外地承受着巨大的压力，必须结合时代背景，转变执法理念、改革执法方式。

（一）治理转型：从“管理”到“执法”

长期以来，我们将“行政”等同于“管理”，认为政府行政就是组织、指挥、发布命令、禁令、实施许可、征收、进行监督、检查、对违规者给予处罚、强制等。在计划经济时代，基层行政执行更多的是红头文件或领导指示，这与法律数量较少有关，也与那时的政治经济体制有关。上级政策、领导命令、领导讲话取代法律成为行政依据的现象屡见不鲜。此时，行政的实质是依领导人、执政者的意志管理社会、管理相对人，而不可能是行政执法。

随着政治、经济体制的变革，法律数量的增多，法律体系的逐渐完善，政府的治理思维也发生了变化，从“管理”转变为“执法”，这是社会发展的需要，也是适应时代变化的选择。从理论上讲，法律体现的是人民的意志，而政府是为人民服务，政府行政的依据必须是体现人民意愿的法律。行政的“执法”性质和“依法”特征是由市场经济、民主政治和法治国家的发展目标所决定的。“行政执法”的实质是行政主体实施行政行为要有法律根据，受法律规范制约。行政执法改革不仅涉及执法方式、方法，而且涉及执法体制、范围、目标及执法主体与相对人的关系，是整个执法机制的转换。[2]行政由“管理”到“执法”的转变是一项具有重大历史意义的转变，是我国经济体制和政治体制改革的成果，是从几千年的人治逐步走向法治的标志。[3]

（二）综合化执法：机构合并与“街管街用”

随着我国政府监管体系的日益完善，法律手段逐渐成为行政监管工作的主要方式，有关执法专业化的建设工作已经在各类行政职能部门中得到较为深刻的开展和推进。[4]政府监管职能分工而产生的执法权限分置，在整个行政执法系统中细分出公安、工商、税务、国土、卫生、食品药品、安检、质检等专业化执法部门。下沉到街道这一层级，改革前后变化最大的是城市管理、食品药品、安检、质检等部门。

1. 机构合并。十九大报告体现出我国对民生问题给予了高度重视。作为民生问题中的头等大事，食品安全一直以来受到广大国民和社会各界瞩目，也是基层执法的重点难点问题。为进一步提升政府的监管能力和行政效率，有效控制行政成本，政府进行了大部制改革，将政府中的各项不明确事项进行有机整合，由指定部门进行统一管理。

在食品、药品领域，上海的大部制改革可分为两步。首先，2014年元旦起，在业务内容上，正式合并质监、工商以及食品监督管理部门中的食品生产、流通及餐饮服务环节，使得原本各环节由与之相对应的部门进行分散管理的监管模式，转变为统一交由食品监管部门进行监督管理的“三位一体”监管模式;在机构人员上，原本负责食品生产与流通以及餐饮服务环节的工作人员，则统一合并成全新的团队，由上海食品药品监督管理局负责统一管理。其次，基于“三位一体”监管模式，对各部门中部分环节的合并逐渐过渡至部门整体合并，建立全新的市场监管局，并为其增加物价职能。在大市场监管模式下，通过直接将工商部门和质监部门以及食品监管部门进行合并，建立起统一的市场监管局，由市场监管局直接负责完成各部门原本的工作任务，履行其各自的工作职责，进行了执法资源的优化配置，是上海市食品监管在大部制改革下的直接成果。

在这一监管模式下，食品监督管理的执法能力得到极大增强，特别是原本分散的市场执法资源也可以得到有效集中，有利于形成一个能够覆盖食品生产、流通以及最终消费的食品监督管理体制。

2. 街管街用。2014年12月16日，《中共上海市委办公厅上海市人民政府办公厅印发〈关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见〉的通知》正式发布。改革之前，奋战在上海城市管理一线的城管执法队员经常面对现实的尴尬：一方面什么都要管，另一方面又缺少保障、力不从心。主要体现在街镇对城管执法队伍的指挥协调能力参差不齐;城管执法缺乏权威及公安支撑;区城管执法部门机构和职能虚化;行业管理与城市管理综合执法缺乏联动;基层城市管理综合执法力量严重不足等等。因此，在制度层面对城管执法的权力授予进行突破，进一步深化完善上海市城市管理综合执法体制机制已经迫在眉睫。城管系统开始了体制机制的全面改革，例如上海市城市管理行政执法局由在市绿化市容局挂牌调整为单独设置，由上海市住房和城乡建设管理委员会管理。区城管执法局单独设置，统一作为区政府工作部门。为了推进城管执法力量下沉到街镇层次，改革遵循“区属街管街用”和“镇属镇管镇用”两种模式，统一设置街道和乡镇的城管执法中队，其人财物交由街镇管理。但是大刀阔斧的改革难免会出现问题，这是改革所必须经历的阵痛。

三、综合执法主体面临体制问题

随着基层执法体制的改革，以“属地管理、条块结合、以块为主”为原则，行政执法权从区级执法部门手中下沉到了街道办事处，各综合执法主体在街道办事处的统一协调管理下进行执法工作。但在体制转换的过程中，区级行政执法部门与街道办事处在职权分配、人事安排以及基层综合执法主体的管理上出现了一些问题，这些问题呈现体制化的特点。

（一）综合执法主体之间执法权责配置问题

长期以来，部门分割、多头交叉是城市基层行政执法的痼疾，“普遍存在执法力量分散，多头交叉执法现象，很多管理事项责任主体在块上，而执法权限却在条线，当问题涉及多个部门时，往往不能明确问题的首要责任人或最终责任承担者，陷入‘谁都有权管，谁都可以不管’的怪圈。”为了解决基层行政执法的权责分割问题，上级政府启动了综合执法体制改革，但是改革更多的是解决了基层行政执法的能力问题，但是自身的管理问题反而因此凸显，主要表现在以下两方面：第一，职责划转不规范。综合执法体制改革后，对于如何划分各综合执法主体之间的职责，并未经过严格论证，带有较大的随意性。一些费力大、耗时多、成效少的管理事项会被当成包袱甩给某些执法主体。问卷显示，有超过三成的公众认为在执法过程中，各执法主体的协调存在问题。

图1 各基层执法部门的协调程度

如一些社区事务的管理，物业管理人员会将棘手的事务直接转到城管中队，无形中增加了城管的工作量。第二，一些综合执法机关执法事项过多，以城管为例，城管综合执法范围涵盖14类城市管理领域，有的城市涉及几百项具体事由。街道的各个综合执法主体不僅需要完成其专业领域内的执法任务，而且还需要处理12345热线投诉事宜和相关的非公党建工作，内容日益庞杂，但执法队员人数并没有增加，有时使执法人员感到力不从心。

（二）执法队伍建设问题

好的制度如果没有好的执行，就不能体现出应有的制度效果，而制度是由人来执行的，如果没有良好的执法队伍，执法效果也会大打折扣。执法过程中出现的问题有一部分是人为的因素，与执法队伍的结构有关。目前执法队伍中主要存在专业技术人员缺失、年龄偏大以及部分执法队员工作积极性较低等问题。以市场监管所的执法队员为例，首先，对于食品安全的检测以及特种设备的监管需要相当丰富的专业知识，而当前的专业力量主要集中在区级执法部门，基层执法部门的专业技术人员缺失，因此，对于一些特殊对象的监管存在困难，而新进的执法队员很少有科班出身，需要在实践中积累相关专业执法经验，耗时耗力。对此，执法队员如是说道：

按要求，基层执法队员除了会监管之外还要求会分析，比如食物中毒，要会研究判断，也要会分析，会写报告。但是现在的基层队员基本没人会写。基层人员除了专业上的事，还有诸多行政事务要考虑。因此对于专业化的东西，现在我们没有精力也没有能力。

其次，当前的执法队伍中存在部分执法队员年龄偏大的问题。基层执法工作需要执法队员奋斗在执法一线，和群众直接接触，这要求执法队员具有充分的精力和良好的交流沟通能力，并且执法工作中多有涉及专业技术，需要执法队员有很强的领悟能力和学习能力，这些特征都是年龄偏大的执法队员所不具备的。最后，执法队伍中存在部分执法队员工作积极性不高的情况。在食品安全监管领域，外出执法必须具备一定资格，这种资格是通过市场监管所内部考核获得，而部分队员故意考核不通过以此来逃避外出执法，并且对于相关执法专业知识不积极学习。根据问卷调查的数据显示，超过六成的执法队员认为执法队伍中专业技术人员缺失，超过四成认为队伍年龄偏大。

图2 执法队伍存在问题

（三）综合执法主体问题

基层执法部门日常工作主要有两部分：一是对外执法工作，这是其职责所在;另一部分是内部管理工作，这关系到执法部门的正常运转和对外工作效率。但是体制改革以来，执法部门的内部管理问题日益突出，主要表现为多头管理、审批复杂以及机关管理办法与执法部门管理办法的冲突。首先，综合执法体制改革后，区执法部门下放管理权到街道不彻底，这导致基层执法部门在工作中会出现两头为难的情况。其次是各项审批复杂、程序繁冗。以城管财务报销为例，一根电话线坏了都需要经过街道办事处相关部门多层审批，有时需半年之久才能解决一根电话线的问题。又如12345投诉热线的处理，对于公众的投诉需要做到及时回应，但是处理程序十分繁琐，执法人员常常处于两难境地。最后是街道、执法部门二者管理方法的衔接问题。现在街道的各综合执法主体原先是处在区属执法部门的管理之下，在归街道管理使用后，接受机关的管理办法，这两种管理办法存在不同，因此执法队员在适应过程中不免会出现各种问题。

四、基层执法面临专业化困境

执法专业化是指执法部门在程序、标准及队伍等方面所体现出来的专门化倾向，具体表现为专业化执法部门根据监管领域特征和执法权限范围制定的特有工作制度，包括专业化的执法程序、裁量标准和执法队伍等。当前街道各综合执法主体在执法专业化方面主要面临以下几个问题：

（一）法律依据滞后于执法需求

十八大以来，行政执法已经成为新时期体制改革和法治建设的重要领域。在基层综合执法方面，街道要发挥协调与统筹的作用，管理和使用好各专业执法部门，积极维护公共安全和公共秩序。目前法律法规尚未赋予街道办事处独立的行政执法权，没有一部法律法规明确街道办事处的行政法地位，街道办事处的执法工作面临法律依据不足的问题，“有责无权”“权责不一”的矛盾十分突出。街道的管理体制和部门执法管理体制存在差异，基层执法体制改革以来，行政执法权下放街道，各综合执法主体实现了“街管街用”，但国家和地方涉及街道执法的行政法律、法规缺乏有机衔接，这增加了街道办事处的执法工作难度和统一性。除此之外，现有的法律法规不能很好地和现实相匹配，立法和执法之间存在脱节的现象。以城管执法为例，首先，城管队员在执法中遇到某些现象和行为，以其自身的价值选择和职业敏锐性可以判断其是否“违法”，但因法律所固有的滞后性，其执法没有法律依据。对此执法人员谈道：

改革开放三十多年了，现在我们用的好多法律都是十年前甚至二十年前制定的法律，用那时的法律管现在的社会，严重脱节了，管不住现在的社会。立法要严，也就是顶层设计要好，光靠执法上腾挪躲闪是不行的。

其次，城管队员是法律、法规或政策的执行者，没有任何的决策权，对于基层执法中出现的乱象与问题，他们也只能照章办事。由于缺乏相关执法依据，基层执法主体不能有效介入相关领域中。比如房管所在业委会与物业公司的管理中，对于业委会和物业的不作为、乱作为没有丝毫制约措施，原先拥有的物业公司资格审查权也被取消。对此执法人员谈道：

我们对业委会的管理手段特别少，因为它们是自治组织。我们对业委会没有监督机制，业委会可以乱作为，我们对它没有办法……现在它们都懂法了，找到相关的法律依据，不听我们的。还有就是上级要求每个小区要成立业委会，为了完成任务，选出来的人就没有严格把关。

对于基层执法队员面临的相关法律问题，问卷主要设计了市民对于城管的“执法工作效率”“城管执法与其他政府工作的协调程度”“对城管危机事件的反应”等问题，问卷的数据在一定程度上反映了执法队员在执法过程中面临的法律困境。超过八成的执法队员认为他们的工作缺少法律支撑;接近六成的执法队员认为“法定职责不清”，“行政法规和司法管理的衔接存在问题”。

图3 接到执法中存在问题

（二）执法标准单一问题

某些领域的行政执法工作具有相当显著的专业化倾向，不仅有专门的监管领域和执法对象，还有专业的执法技术和执法标准。但在基层实践中，上述两方面专业化要求的贯彻都存在较大困难。市场监管局是由食药监局、工商局、质量监督局、物价检查所合并而成，其执法工作具有相当的专业性。以食品安全领域的监管为例，对于国家规定一系列各类食品安全标准，执法人员必须具有相当的专业知识才能掌握，标准中所涉及的各类食品安全成分也必须具有一定的化学知识才能检测。目前存在的问题在于食品安全的认证标准单一，对于复杂的情况难以检测。以市场监管所对餐饮单位的检查为例，餐饮行业具有特殊性，中式菜品的成分复杂，最终供顾客消费的成品是原材料经过复杂加工而成，这种复杂的加工过程是不断更新和变化的，难以检测。现有的食品安全标准不能完全和菜品的种类相匹配，只有出现安全问题后才能制定新的标准。在访谈中，市场监管所工作人员对研究人员这样说道：

中式餐饮的菜系比较多，加工工艺太过复杂。而西式餐饮比较干净，因为它后厨加工简单……对于食品安全，国家制定了标准，但是菜品在不断更新，新出来的菜品没有标准可供检测，只有出现问题后标准才会出现，因此标准滞后。

受制于当前国家认证能力的限度，现行的认证标准體系仍然略显单薄，这一缺点在生产模式多样化、生产水平具有差异性的领域中尤显突出。单一的执法标准使得执法者在面对复杂执法对象时失去了参照，限制了执法工作的涵盖面，也削弱了执法工作的最终效度，在面临复杂多变检测环境时，这一点尤为明显。

（三）执法过程的“去专业化”问题

综合执法主体在执法过程中面临的另一问题是执法的“去专业化”问题。目前的安全标准在一定程度上脱离了社会生产实际，对于那些街道个体经营户而言，这些专业化的管理要求大多显得苛刻，让很多生产者和经营者无所适从。因此，执法制度中一系列专业化的程序、规范和标准被折扣执行，甚至直接规避，导致法律制度和执法者的专业性遭到了极大的削弱。这种削弱后果体现在执法过程和执法结果两个方面：大量专业化的操作规范和裁量标准本应是监管体系中的必备要件，却在面临基层执法对象时变得难以执行，最终被权宜性的监管办法所代替，形成执法过程的“去专业化”;执法过程专业化的削弱，意味着专业化的执法制度无法在基层社会贯彻执行，执法工作的实效失去了专业化制度的保障，执法结果的“去专业化”同样在所难免。问卷的数据显示，执法队员的规范程度以及专业素养，相比于其他指标，所受质疑较多。

图4 执法中的优劣统计

五、基层执法的外部困境

综合执法主体所面临的问题不仅在于执法工具的不完善和自身管理的缺陷，执法对象在执法过程中所表现的特质同样给执法队员的执法工作带来了困难，相对于执法工具和自身管理这类“内部问题”，基层执法的“外部困境”更难解决。这些外部困境主要表现为自治组织行为的不规范、公众守法意识和能力的不足以及特殊群体的执法困难等。问卷统计分析发现，“公民守法意识不足”“特殊群体不好处理”在执法队员所面临的外部困难中所占比例较大。

图5 执法过程中遇到外部困难

（一）社区自治组织行为不规范

在城市管理中，社区是最基础的治理单位，基层群众自治制度是我国基本政治制度，其在社区层面的制度体现则是居民委员会、业主委员会以及物业公司自主管理社区事务。但现实中其自治行为存在不規范之处，在一定程度上影响了执法的效果。比如在城管的执法中，有一项是强制拆除违法建筑，城管要求物业公司及时告知社区内在建的违法建筑，以便在未建成之时拆除。但是社区物业公司不作为，未能及时通报，使违法建筑在发现时已经建成，这给城管的后期执法造成了困难。对此，执法队员说道：

物业要第一时间发现社区居民的违建情况，并通报给我们，有的物业责任心低，这种工作做不到位。所以要加给物业一些责任，如果做不到，就要有惩罚。物业及时发现，我们也及时到现场处理，把居民的损失也降到最低。

又如房管所对业委会的管理，业委会是社区内代表全体业主对物业实施自治管理的组织，但是作为业主代表的业委会经常不作为甚至乱作为，因为其自治管理有相关的法律法规依据，即便业委会的行为对于业主的利益造成了损害、对社区的治理形成了破坏，房管所也难以介入。除此之外，社区居委会、业委会、物业管理公司之间，一遇到难事就相互推诿责任，而为了利益则串通一气。

（二）守法能力和意识不足

与上文执法队员面临的专业化困境相似，执法对象同样也面临“专业化困境”。一是执法对象文化水平较低，对于一些法律法规不能很好地理解，其违反法律法规的行为是无意识的;二是部分公民对相关的法律法规不甚了解，同时对于相关规定的更新也没能及时跟进;三是公民守法意识不足，认为某些行为不算违法，即使触犯了相关条文也不会受到什么惩罚，违法成本较低。以市场监管领域为例，国家为餐饮行业制定了严格的卫生安全标准，但是这些标准过于专业和复杂，餐饮从业人员难以理解和执行，因此需要执法队员进行指导;又如在拆违工作中，许多公民明知所建建筑违法，但本着法不责众以及生米煮成熟饭的心理，仍强行搭建，期待自己成为漏网之鱼。根据问卷统计数据，执法队员认为大部分市民对相关的法律法规并不熟悉。47.1%的执法队员认为市民的法律熟悉度为“一般”;认为市民的法律熟悉度为“比较熟悉”和“不熟悉”的执法队员均为20.6%;“非常熟悉”仅为11.8%。具体数据见下图：

图6 执法对象对相关法律法规熟悉程度

（三）执法对象个人特殊情况

除了上述原因之外，还有一些属于执法对象个人的因素，这些个人因素所导致的执法难题其背后折射的往往是更大的社会问题，其标签所带来的困难不是基层执法部门可以解决的。如对于一些少数民族经营违法行为，执法队员就难以很好地处理，如兰州拉面馆、少数民族街头流动商贩等，他们对于相关法律法规的理解和遵循较差，且由于文化的差异难以沟通。对此，执法队员谈道：

对于街头违法建筑的拆除，兰州拉面是最难弄的。首先他们层层转租，要价很高，开价不合理。那些少数民族都是贷款开店，他们表示拆除要找政府要补偿，所以拆除难度很大。对于这类拆除，街道需要给予支持，我们要找民委去做他们的工作。

又如一些年轻人的违法群租现象，房管所对于群租的打击不可谓不严，但是群租返潮现象仍然发生，背后折射的是大城市基层打工人员的住房需求问题，这些人知道群租违法且很不安全，但高昂的租房费用令他们不得不铤而走险，同时旺盛的群租需求所带来的利益也使房东们顶风作案。

六、结论与启示

本文通过对上海市H街道综合执法的实践研究，试图归纳当前基层执法所面临的困境，并以此为基础对困境进行解释。当前政府执法机构设置综合化和权力配置综合化，市场监管局整合了原工商、质检、物价、药监等部门，城管也下沉到街道，并在街道的协调下进行联合执法，这是体制内执法力量的配置优化，也是体制改革的成果。但是新体制的运转需要一个适应过程，其间难免会出现诸多问题，主要体现在基层执法部门的内部体制、执法部门面临的专业化困境，以及外部环境对基层行政执法的影响。其中体制问题主要包括职权分配、人事安排以及基层综合执法主体的管理;专业化困境主要是法律依据滞后于执法需求、执法标准单一问题、执法过程的“去专业化”;执法部门所面临的外部困境主要有自治组织行为不规范、公众守法意识和能力不足以及特殊群体的执法困难。

基层部门的行政执法本质上是追求政府立场与民间态度的一致协调，即要求法律规则回应真实的生活需求，并成为人们生活内容和生活方式的一部分。[5]政府创设大量法律规则的法制化世界以维护人们的生活秩序，但始终存在着一种“法律更多但秩序更少”之生活状态的可能性。一方面，在强调“政府（国家）立场”建构并维护社会生活秩序的传统中，通过诉诸法律规则这一政府立场而对社会生活进行规制或引导，是中国法治建设的一个基本思路;法律规则对社会生活进行规制的广度和深度急剧扩张，立法在数量上出现“膨胀”局面。另一方面，作为“宣示”政府（国家）立场的法律规则在现实的生活世界之中始终遭遇着不同程度的执行乏力、被漠视、被拒斥，甚至被虚无化的情形。[6]总的来说，法律规范落实为社会现实，需要经过法律实施的复杂过程。有些法律规范的实现，主要经由司法系统，但更多法律规范的实现，经由并依赖行政执法系统。执法并非直线过程。如何有效执行法律，提高法律实效，使法律规范承载的目标得以实现，是执法系统需要面对的问题。[7]

参考文献：

[1][2][3]姜明安.论行政执法[J].行政法学研究，2003，（04）.

[4]刘杨.基层执法专业化的实践困境及其解释——兼论基层执法的多元属性[J].华中科技大学学报（社会科学版），2016，（05）.

[5][6]王锡锌.中国行政执法困境的个案解读[J].法学研究，2005，（03）.

[7]陈柏峰.党政体制如何塑造基层执法[J].法学研究，2017，（04）.

（责任编辑：悠 然）