重特大矿难事故下的选择性问责：基于2002—2015年的数据

李华君

[摘 要]本文通过对2002—2015年111个重特大矿难处理报告的实证分析发现，在2002年至2015年间的重特大矿难事故的行政问责系统中，问责力度整体呈现中度偏轻的水平，职务层次越低承担的责罚力度越重，科级层次是行政问责的最主要对象。问责力度之所以具有职务层次下沉的特征，主要有三个因素：（1）高级别的职务层次可以合法避责。（2）政府内的职责分工规则使高级别职务层次可以合理避责。（3）回应社会的需求与问责成本约束，决定了较低的职务层次要承担主要责任。

[关键词]重特大矿难;选择性问责;职务层次;问责档次;问责力度

一、问题的提出与文献回顾

（一）问题的提出

煤炭行业安全生产领域的行政问责制度一直以来都是制度建设的重点指向。早在1979年中国政府曾针对安全生产事故发起了政府内部的高官问责，之后便一直处于封闭运作的状态。2001年至2007年政府陆续出台了《中华人民共和国安全生产法》《关于特大安全事故行政责任追究的规定》《生产安全事故报告和调查处理条例》明确区分了地方政府和安全生产监管部门的工作人员、政府主要领导和负责安全生产的职能部门正职的责任，细化了地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责直接主管人员和其他直接责任人员的追责情形。行政问责制度化建设和运行越来越稳定。不过根据潘知和朱水成两位学者在2017年的研究发现，行政问责力度存在虚化和打折扣的现象。在其所搜集的58个样本中，“省部级官员复出占总人次的23%，厅局级复出率最多占38%，县处级占31%;最少的是科级以下占8%。官员复出的职级在县处级以上的比例高达九成”[1]。这一现象不免引发对职务层次与问责力度关系的思考。在矿难问责的实践中，问责力度具有职务选择的特征吗？

（二）文献回顾

笔者以“煤炭问责、煤矿问责、矿难问责”为关键词，在中国知网、百度学术、万方数据库以及国家哲学社会科学文献中心的核心期刊，进行十年以内的文献检索。发现北大核心、科技核心和CSSCI索引中共有8篇期刊文献是以煤炭安全生产问责为研究主题。其中有5篇属于规范性研究，主要围绕煤矿安全生产问责制度展开探讨，大致有两类主题：（1）介绍西方发达国家煤矿安全领域问责制度的运作情况以及借鉴策略（吴建勋，2008）[2]。（2）反思国内煤矿安全生产问责制度现状并提出对策（祝国超，2010[3];王娟，2012[4];曹飞，2008[5];刘言，2015[6]）。另外3篇实证研究的文献重点分析了影响矿难发生数量和矿难死亡率的因素。例如，2011年和2017年聂辉华学者在《政企合谋与矿难：来自中国省级面板数据的证据》[7]和《监管模式、政治体制与矿难》[8]两篇文章中分别指出，政企合谋、安监机构的独立程度以及监管模式的集权程度显著影响煤矿死亡率。2010年孟勇学者通过矿难死亡率拐点与当年媒体关注密集度、追责制度关系的文本分析，在《矿难的贝叶斯分析——基于变点与事件分析结合的方法》[9]一文中表示，煤炭价格、产量、产权是矿难发生的直接原因，而媒体关注的密集度、追责制度内容是扼制矿难多发的根本因素。

将资料搜索范围扩大到“行政问责”领域后，发现学术界普遍认为问责结果存在职务选择性，但是不同学者对职务间差异的统计结果不太一致，目前有三种结果。第一种以宋涛学者为代表，他指出“县处级、厅局级是问责的主体，县处级和厅局级被问责的严厉程度差别不大，部级官員受到严厉等级相对较轻”。[10]第二种以高恩新、张创新两位学者为代表，他们认为，科级和处级是被责罚的主要对象。张创新学者还指出，除了处级和科级外，省部级领导也是被责罚的主要对象。部级干部是否是责罚的主要对象成为张创新学者与其他学者最大的分歧。（高恩新，2016[11];张创新，2013[12]）。第三种以蔡永顺、邢振江等学者为代表。他们认为，在行政问责系统中，职务层次越低的人员越容易被问责，也越容易承担严厉的处分。蔡永顺学者又指出，乡科级比高层官员更容易被问责。（蔡永顺，2015[13];邢振江，2017[14]）这两位学者提出的职务层级与问责结果的负相关关系，成为与其他学者结论的主要区别。

以上围绕矿难问责制度的研究填补了学术界在这一研究领域的空白，提供了后继研究的理论和方法基础，不过也为后来者留下了研究空间：第一，到目前为止还未针对“问责力度”给出比较客观的操作化定义。第二，不同职务层次承担责罚情形还需要细化和探讨。由此形成本文三个关注点：（1）问责力度水平如何？（2）问责力度在各职务层次中的使用情况如何？（3）什么原因导致问责结果在职务层次分布的差异性？

二、研究方法

（一）核心概念与测量

1. 责罚档次。责罚档次是对责罚类型中的具体内容的排序。依据笔者《重特大矿难事故的行政问责力度分析：基于2002—2015年的数据》一文对十三个问责档次带来的经济损失和政治前途损失的比较，将责罚档次由小到大排序为：“1.免职（辞职）、2.行政警告、3.党内警告、4.党内严重警告、5.行政记过、6.行政记大过、7.行政降级、8.行政撤职、9.撤销党内职务、10.留党察看、11.开除党籍、12.开除公职、13.刑事处罚。

2. 问责力度。本文中的问责力度等同于问责强度，是指问责档次所处的阶段。随着问责档次的提高，问责强度在提高，问责力度在加大，本文将问责力度划分为5阶强度。第一阶强度为第一档到第三档划为（1.免职、2.行政警告、3.党内警告）;第二阶强度为第四档到第七档划为（4.党内严重警告、5.行政记过、6.行政记大过、7.行政降级）;第三阶强度为第八档到第十档为（8.行政撤职、9.撤销党内职务、10.留党察看）;第四阶强度为第十一档和第十二档（11.开除党籍、12.开除公职）;第五阶强度为第十三档（13.刑事处罚）。

（二）数据来源与分析方法

本文将“因矿难被追责的公务员群体”作为分析单位，将2002年至2015年重大和特大矿难中对公务员群体的问责报告作为研究对象。鉴于样本数据的可得性以及权威性，从国家安全监督管理总局的国家煤矿管理局网站、地方政府安全管理网站查阅、下载收集了公开发布的2003年至2015年间111起煤炭领域重大和特别重大生产安全事故的调查报告，提取了事故发生地、事故单位的性质、人员死亡数、直接经济损失、事故发生原因、事故等级、事故责任认定以及对事故责任者的处理建议等要素，作为分析文本。在数据处理过程中，用变量均值替换连续资料的缺失值;表示频数的连续资料不服从正态分布的，进行了Z总分的正态分布处理，组间比较采用了单因素方差和F检验，如果方差同质，进一步采用Tukey HSD法进行多重比较;如果方差不同质，进一步采用Tamhanes T2检验。所有统计分析均采用SPSS.20软件实现，组间比较以双侧P<0.05认为差异有统计学意义。

三、数据分析结果

（一）责罚档次的使用情况

根据单因素方差分析及事后比较结果（见表1），在十三个问责档次中，排位第四、第五、第六位的“行政记过”、“行政记大过”、“党内严重警告”这3个档次使用频数最高，即从职业前途和经济损失大小来看，属于偏轻的档次。排位第七、第八位的“行政撤职、行政降级”这两个档次使用频数为次高频，属于中等及稍重的档次范围。列于第三位的“行政警告”、第九位的“撤销党内职务”属于低频使用的范畴，“行政警告”属于损失很轻的档次，“撤销党内职务”属于损失很重的档次范围。至于第一位和第二位的损失最轻的“免职（辞职）”“党内警告”档次，以及排位第十位至第十三位的损失特别重的“留党察看”“开除党籍”“开除公职”档次，都属于极低频使用的范畴。这一结果说明，2002年至2015年间，重特大矿难领域中行政问责力度处于第二阶的强度水平，问责力度处于中等偏轻的状态。

（二）责罚档次在不同职务层次使用的情况

1. “行政警告”与“党内警告”的使用情况。

根据单因素方差分析及事后比较结果（见表2），“党内警告”在科级层次范围使用的频次最高，多于科员、厅级和部级三个层次范围内使用的频数，比科员、厅级、部级三个层次使用的频数分别多1.21（.000）、1.08（.001）、1.42（.000）。在处级层次使用的频数次之，比部级层次使用的频数多1.09（.011），部级层次中使用的频数为0。“党内警告”在科员和厅级层次使用的频数屈指可数，与部级层次使用的频数没有统计上的显著差异。统计结果说明，“行政警告”这一档次主要使用于科级、处级、厅级这三个职务层次范围内;“党内警告”这一档次主要用于科级层次范围内。

2. “党内严重警告”“行政记过”“行政记大过”“行政降级”的使用情况。

根据表3、表4显示，“党内严重警告”主要使用于科级层次。在科级层次使用的频数分别比科员、厅级、部级层次内使用的频数多1.05（.003）、1.29（.000）和2.08（.000），与处级层次使用频数没有显著的统计差异。“党内严重警告”主要发生在科级层次范围，科员和处级层次的使用呈现低频特征，在厅级和部级的的使用频率几乎为0。“党内严重警告”在部级层次使用的频数为0，在科员和处级层次使用的频数分别比部级大1.03（.000）和1.27（.000），科员与处级、厅级与部级、科员和处级层次上使用的频数没有统计上的显著差异。“行政记过”主要用于科级层次，在处级层次低频使用，几乎不在科员、厅级、部级层次使用。在科级层次使用的频数分别比科员、处级、厅级、部级层次使用的频数多1.18（.001）、0.86（.026）、1.23（.000）和1.61（.000）。在处级使用的频数显著多于部级层次0.615（.017）。科员与处级、厅级、部级之间，处级与厅级之间，厅级与部级之间没有统计上的显著差异。“行政记大过”在科级和处级层次高频使用，在其他职务层次使用频数很低。在科级层次使用的频数分别比科员、厅级、部级层次使用的频数多1.03（.001）、1.26（.000）、1.69（.000）;在处级层次使用的频数分别比科员、厅级、部级层次使用的频数多0.95（.044）、1.38（.003）、1.38（.000）。在科员、厅级层次使用频数分别比部级层次使用的频数多0.694（.006）、1.364（.000）。在科员层次使用的频数与在厅级使用的频数没有统计上的差异。“行政降级”主要使用于科级层次，在处级层次低频使用，在科员、厅级、部级层次的使用频数近似于0。在科级层次使用的频数分别比科员、处级、厅级、部级层次使用的频数多1.33（.000）、0.84（.024）、1.500（.000）、1.86（.000）。在处级使用的频数比部级层次使用的频数多1.01（.001），在部级层次使用的频数为0。科员与处级、厅级、部级之间，处级与厅级之间，厅级与部级之间没有统计上的显著差异。

3. 行政撤职、撤销党内职务、留党察看、开除党籍、开除公职的使用情况。

“行政撤职、撤销党内职务、留党察看、开除党籍、开除公职”作为十三个档次中低频使用的档次，全部倾向于在科级职务层次范围内高频使用。相形之下，这五个档次在部级职务层次使用情况完全空白，而且科员鲜有承担党内职务的，因此在“撤销党内职务”档次在科员范围内使用频数为0。（表5）

4. 刑罚在不同职务层次使用的情况。

通过事后比较可知，刑罚在科员和科级层次使用频率最高，在处级层次使用次之，在厅級使用的频数极少，在部级使用的频数为0。于是将职务层次与责罚总人次进行相关性检验发现，斯皮尔曼系数为-0.739，对应的显著水平远远小于0.05。说明在刑罚这一最严厉的责罚档次的应用中，的确存在职务层次与责罚人次呈负相关的关系，即职务层级越高，被追究刑事责任的频数越低。

四、小结与讨论

本文利用2002—2015年111个重大和特大矿难事故调查报告的数据，描述统计了行政问责类型、行政问责档次在各职务层次范围使用频率的差异，归纳出2002—2015年煤矿安全生产领域对各职务层次的行政问责具有职务层次下沉的特征。具体表现在以下五个方面：

（1）科员一般承担最重的责罚力度。科员是“留党察看”“开除公职”“刑罚”这三个档次使用频率最高的对象，而且“刑罚”比其它档次和职务层次使用的频数更高。这三个档次分别隶属于第四阶和第五阶责罚强度，涵盖了政治责任类型、行政责任类型、刑事责任三种类型。

（2）科级官员是追责的主要职务层次，也承担很重的责罚力度。科级层次是所有责罚档次高频使用的对象，全面覆盖三种责罚类型，即所有阶段的责罚强度在科级层次领域都是高频使用。在科级官员内部，第四档的“党内严重警告”和第八档的“行政撤职”使用频率最高①，即第二阶强度和第三阶强度尤为突出。

（3）处级官员承担中等水平的责罚力度。处级职务层次主要承担“行政警告”“行政记大过”“撤销党内职务”三个责罚档次，在五阶问责力度等级中，分别属于问责力度第一阶、第二阶和第三阶水平，其中第二阶强度水平——“行政记大过”——使用的频率远远大于“行政警告”和“撤销党内职务”的使用频数，由此推断处级职务层次承担中等责罚力度。

（4）厅级干部承担的责罚力度较轻。厅级职务层次主要承担“行政警告”“党内严重警告”“行政记过”“行政记大过”“刑事处罚”五个责罚档次，但是除了“行政警告”是高频使用档次外，其余四个档次与低级别职务层次比，使用频数要显著处于较少的水平。例如，“党内严重警告”“刑事处罚”显著低于科员、科级和处级。“行政记过”“行政记大過”“行政警告”显著低于科级和处级。这也说明，厅级层次主要承担的是处于第一阶强度水平的责罚力度。

（5）部级层次责罚力度相对最弱。部级干部仅承担行政责任中“行政记过”和“行政记大过”两个档次共3次责罚，不承担任何政治责任和刑事责任。在统计中，“行政记过”档次使用的频数显著低于科级和处级层次，与科员、处级、厅级无统计上的显著差异;“行政记大过”使用的频数显著少于科员、科级、处级和厅级层次。由此可知，部级层次零星承担第二阶的责罚强度，总体看来责罚力度最轻。

以上数据描述结论验证了蔡永顺和邢振江两位学者的“行政问责系统中，职务层次越低的人员越容易被问责，也越容易承担严厉的处分”以及“乡科级比高层官员更容易被问责”的观点。重特大矿难领域的行政问责之所以存在力度下沉的情形，笔者认为有三个原因。

第一，2002年《中华人民共和国安全生产法》出台后，职务层次高的官员可以依法避责。根据《中华人民共和国安全生产法》对责任的划分，从事监管业务的国家公职人员因失职、渎职造成的事故要承担行政责任或刑事责任。地方政府和监管部门的直接主管和直接责任人，对瞒报、谎报的行为承担行政责任或刑事责任。很明显，在几次问责风暴和矿难调查和报告制度出台后，重特大矿难的瞒报、谎报的行为几乎绝迹，因此职位层次为科级以上的地方政府和监管部门的直接主管也就失去了被责罚的依据，问责力度自然在这个领域会降低。

第二，政府内的职责分工规则可以使高职务层次的官员合理避责。在政府组织体系内，职务层次不同，扮演的角色也不同，职务层次越高，职能更倾向于“掌舵”，工作内容更具有综合性，岗位责任越难以精准的界定，其承担的监管责任与事故间关系的模糊性就越大。相形之下，职务层次越低，职能越倾向于“划桨”，工作内容越具体，其承担的监管责任与事故间的关系就越清晰。因此，严厉追责的情形更容易发生在职务层级低的官员范围。与此同时，决策与执行在高职务层次和低职务层次间是适当分离的，当出现事故面对责罚时，高职务层次的官员不会为执行权下放的政策负责。另外需要提及的是，尽管高职务层次的“权谋交易”在大众的猜测中频频出现，但是腐败的隐蔽性和“发现的不确定性”[15]等都会导致追责力度在高职务层次官员范围内较低。

第三，回应社会与问责成本约束，决定了低层次的官员要承担主要责任。重特大矿难事故在信息时代的发酵和传播速度超过以往任何一个时代，通常会引发社会不满情绪井喷式爆发，为了维护社会稳定、树立中央权威政府高层必须采取问责行动，但是官僚组织在追究责任时也要顾及培养官员的经济成本和责罚官员的政治损失。引用原监察部副部长李志仑先生的话：“一个干部走上领导岗位是不容易的，党组织培养一名干部也不是一朝一夕的事，要花费很多财力物力，倾注很多心血。”[16]这样看来，职务层次越高，党组织花费的成本必然会越高。其次，当“负面事件比正面事件对政府更具冲击力”[17]时，国家不得不考虑大范围强力度地责罚高职务层级的官员，可能带来政权信任危机，因此维护高职务官员的政治生命线和政治形象也就成为可能。例如，从不在部级层次使用党纪处分和刑事处罚，让部级层次承担性质为管理技能瑕疵的较轻政纪处分，对绝大多数厅级层次官员的追责为较轻的政纪处分。因此能够安抚社会不满的重责对象自然就落到职务层次较低的范围。

注释：

①在科级职务层次，“党内严重警告”和“行政撤职”，使用频数在统计上显著多于“行政警告、党内警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍、开除公职”这6个档次。“行政记大过”和“刑罚”，其使用的频数多于“行政警告、党内警告、留党察看、开除党籍、开除公职”这5个档次。“行政记过、行政降级、撤销党内职务”，其分别多于“行政警告、留党察看、开除党籍、开除公职”这4个责罚档次。

参考文献：

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[4]王娟.煤矿企业安全责任落实关键问题探讨[J].中国煤炭，2012，（05）.

[5]曹飞.政府及政府官员行政行为的解读、定位与问责——以政府行政介入讨薪与矿难为例[J].山西财经大学学报，2008，（02）.

[6]刘言，袁湘涛，文世元.煤矿事故监管人员问责机制研究[J].煤矿安全，2015，（06）.

[7]聂辉华，蒋敏杰.政企合谋与矿难：来自中国省级面板数据的证据[J].经济研究，2011，（06）.

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[10]宋涛.我国行政等级问责发展特点及成效研究——基于2003-2009年等级问责事件的定量统计分析[J].公共管理研究，2010，（08）.

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[13]蔡永顺.政府官员的问责逻辑[N].社会科学报，2016-08-15.

[14]邢振江，王文英.特大生产安全事故理性问责探究——基于41个特别重大事故调查报告的分析[J].北京社会科学，2017，（07）.

[15]蔡永顺.政府官员的问责逻辑[N].社会科学报，2016-08-15.

[16]李志伦.从严治党治政 切实抓好防腐败任务的落实[J].中国监察，2004，（4）.

[17]P. Rozin and E. B. Royzman.Negativity Bias.Negativity Dominance and Contagion[J].Personality and Social Psychology Review， 2001，（05）.

（责任编辑：时 间）