基于PPP模式的公路工程建设类项目财务评价研究

何茜琳

摘要：本文研究在PPP模式下，以具体的C市环城北路PPP项目为例，对该项目的计算期确定、全生命周期成本测算、投资风险与分析、基准收益率等几个方面进行研究分析，区分该项目于PPP模式与传统政府投资模式，以研究其相对适用性，旨在为PPP模式下基建公路建设类项目财务评价提供参考。

关键词：PPP模式;公路工程建设;财务评价;收益分析

一、引言

近年来，国家在公共基础设施服务的投入上有明显逐年增加的趋势。而与此同时，地方政府财政支出压力也随之增大。近年来，我国地方政府债务居高不下，截止至2019年11月末，全国政府地方债务余额己高达213333亿元。自2015年1月1日起实施的新修订的《中华人民共和国预算法》规定“除发行地方政府债券外，地方政府及所属部门不得以任何方式举借债务”;2018年财政部为了严控地方政府债务增量，实行地方政府债务终身问责制和倒查责任制。同时，从政府向金融机构直接借款到地方投融资平台的兴起，体现出地方政府在投融资模式上做的努力与改善。为了缓解地方政府债务膨胀并满足经济发展需求，党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。对此，PPP（Public-Private Partnership）， 又称PPP模式，即政府和社会资本合作模式，在近年来逐步在各地被推广运用。该模式在2015-2017年间，为公共产品提供机制转变、地方经济发展作出很大贡献。

由于PPP模式下参与的主体角色不同，双方项目侧重点也有差异。与此同时，PPP项目具有特许经营期长、资金需求量大、技术复杂、参与者多且相互权利和义务交错等特点。作为政府方更关注项目实施后达到的公共义务及社会效益，作为社会资本方则更关注项目的投资回报及经济利润，因此，如何均衡和量化处理政府和社会资本双方长期合作存在的差异称为关键问题。项目财务评价能够将PPP项目中的有关指标量化，通过科学的分析得出一系列数据结果，以此为双方进行合作商谈时提供有力的支持和保障。本文对公路工程建设财务评价过程中的重难点进行分析，并以实际案例加以验证。

二、PPP模式下财务评价

（一）计算期的确定

本文对城市公路建设PPP项目计算期的确定参考《公路工程建设项目经济评价方法与参数》建标[2010]106号文（以下简称《方法和参数》），方法规范中说明，公路建设项目经济评价应采用动态计算方法。项目计算期分为建设期、运营期。公路工程建设项目经济费用效益分析的运营期按照20年計算。

（二）涉及的资产核算

PPP项目中，整个阶段一般区分出建设期、运营期、移交期。在项目建设及完工验收期，主要看项目公司对所建造的基础设施是否具备控制权，如果具备控制权，应确认为自有资产;如果不具备控制权，根据实际情况分别确认无形资产、金融资产，或两者兼具。在后续运营及维护期，主要涉及到金融资产、无形资产的后续计量、运营阶段的收入确认以及项目维护支出的处理。在PPP模式下，特许经营期满结束后，项目公司以无偿的方式，将该项目移交给ppP项目签约方中的政府部门。

（三）全生命周期成本测算

根据《方法和参数》，公路项目的费用分为建设期财务支出和运营财务支出。PPp项目通常计算全生命周期成本，假设在产出绩效相同的情况下，比较采用传统模式的“公共部门比较值”（PSC值）与采用PPP模式的“影子报价政府支出成本净现值”（即pPP值），两者的比较值在一定程度上可以比较直接的体现出项目全生命周期成本的节约程度。

（四）内部收益率测定

对政府方而言，通过确定的合理内部收益率来反推政府方的补贴单价或政府付费的收益率，然后以此作为招标投标的最高上限报价，是比较通常的做法。社会资本方在一般情况下也会通过测算内部收益率，为做出科学的投资决策提供支持。本项目中，可行性缺口补助作为项目公司的回报机制。本项目为体现ppp项目的公益服务性质，设定项目总投资财务内部收益率（税后）等于6%，即项目公司收益水平等同资金的时间价值，此时项目公司提供的是公益性服务，实现PPP项目的社会效益目标。

三、实证研究

（一）工程概况

C市环城北路PPP项目授权主体为C市人民政府，项目实施机构为C市住房和城乡建设委员会。本项目建设内容为环城北路工程，包括配套建设的机动车停车场、进出场道路和沿线广告牌工程。本工程建设内容主要包含四大条道路：环城北路改扩建工程、环城北路延长线、城北进城大道、北大道延长线四条道路，总投资188532.64万元。本项目采用ppP模式中的建设一运营.移交（简称“BOT”）方式，项目合同期为20年，其中建设期为2年、运营维护期18年。项目公司由政府和社会资本方共同出资创立，在项目运营维护期间，可行性缺口补助作为项目公司的回报机制。特许期满后，项目公司按照特许经营协议的有关规定将本PPP项目的设施全部完好的无偿移交给C市人民政府或其指定机构。

（二）财务评价

1.项目工程期确定

本项目特许经营期为20年，其中建设期2年，运营期18年。计划两年完成投资，对应为每年投资50%。根据本项目实际，债务融资利率为5年期以上银行贷款基准利率（4 9%）的基础上上浮20%，即5.88%。贷款年限为20年，还本付息年限为18年，其中建设期只付息不还本，运营期等额还本付息。

2.项目形成的资产

项目建成后，C市人民政府拥有建设运营期内项目资产的所有权及使用权。在运营期内，项目公司负责项目设施的运营管理，负责项目资产的维护、维修和更新。运营期满后，项目公司将项目资产完好、无偿移交给市政府或市政府指定机构。

3.全生命周期成本测算

（l）计算PPP值

Ppp值由政府建设成本与资本性收益的差值，加上政府运营维护成本与第三方收入的差值，具体各项内容如下计算。

政府建设成本，主要指政府通过固定资产使用权等方式对项目进行投资补助，政府方以现金方式注资。

由于本PPP项目在全生命周期中不发生转让、租赁等行为，本项目无资本性收益，即资本性收益为0。

政府运营维护成本是指，政府在进行投资回报预期进行测算时，测算包括政府向社会资本支付的运营维护费、财政补贴等。

第三方收入指项目全生命周期内从第三方获得的收入。第三方收入可以与政府运营维护成本进行抵减。本项目中项目公司的回报机制为可行性缺口补助，因此第三方收入为0。

投资回报指政府获得的股权分红;依据政府和社会资本合作项目前，对项目进行物有所值测算评价，政府的可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本一般将近70%，范围可以将近到85%，这里取值85%，则政府自留风险承担成本的比例为15%。

根据本项目各部分数值计算，本项目ppp值=影子报价政府建设运营成本+政府自留风险承担成本-191861万元。

（2）计算PSC值

PSC值由初始PSC值加上竞争性中立调整值，以及项目全部风险成本。其中，初始PSC值可以参照项目的建设和运营维护净成本。具体各项内容如下计算。

本项目中，建设成本包含项目设计、建造，以及在建設完成后，进行升级、改造等方面投入的现金。除此之外，固定资产等实物和无形资产的价值也会算入其中。

本项目无资本性收益，即资本性收益为0。

运营维护成本是指，在全生命周期内，运营维护所需的原材料、人工等成本，以及在费用方面中的财务费用、销售费用等。

第三方收入主要包括假设参照项目与Ppp项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。

计算竞争性中立调整值。在本项目中政府与社会资本基本处于相同的市场地位，政府竞争优势成本和竞争劣势成本均为O。

项目全部风险成本。本项目采用比例法计算项目全部风险成本。项目全部风险成本计算公式为：项目全部风险成本=项目建设运营成本×风险承担成本比例参照政府和社会资本合作项目物有所值评价实践，风险承担成本取项目建设运营成本的15%。

根据本项目各部分数值计算，本项目PSC值为244263万元。

（3）基准收益率的确定

项目公司自有资金占项目投资总额的20%（政府方出资部分20%* 10%=2%，社会资本方现金出资部分，20%*90%=18%），项目融资占80%。中国中铁作为社会资本方，根据中国中铁近三年净资产收益率计算的中国中铁出资期望收益率如表l所示：

考虑到本项目是公共服务项目，政府出资的期望收益率按长期贷款利率5.88%考虑，中国中铁近三年的平均净资产收益率10.54%，资金成本（期望收益率）按10.54%考虑;债务资金成本按长期贷款利率4.9%考虑，中国中铁期望收益率测算出本项目加权平均资本成本为5.92%。考虑到本项目是市政基础设施项目，属于公共服务项目，终经过测算本项目实际加权平均资本成本为5.88%，计算结果如表2所示：

（4）财务评价结果

综合考虑本项目在作为公共服务项目情况下，考虑到资金成本、投资风险、投资收益的等因素，本项目物有所值量值-PSC值-ppP值= 52401.98万元，物有所值指数为21.45%。在本ppp项目中，采用传统模式的PSC值与采用PPP模式的PPP值进行比较，本项目的物有所值量值和指数均为正值，即本项目PPP值小于PSC值，可以看出，地方政府物有所值指数较高，相对传统模式，政府方实现成本大幅节约的效益目的。本项目按加权平均资本成本5.55%。项目总投资内部收益率为6.00%（税后），资本金内部收益率为9.25%，表示项目公司提供的是公益服务，符合ppp模式提供公共服务的定位。

四、结语

本文从基建公路类项目财务评价的范围、财务评价的方法，包括根据PPP项目运作模式中运营期、建设期的确定、成本费用的测算，分析了PPP模式与传统政府投资运管模式的区别。可以看出，通过使用PPP模式引入社会资本方投资建设，对政府财政在公共基础设施支出上的压力做出了一定程度上的缓解。基于上述案例分析可知，影响ppp项目中社会资本方实质收益水平的因素很多，因此做好财务评价，依旧是实施PPP项目的核心支撑。

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