中国语境下基层社会治理新格局：共生、合作、行动

刘柳

[摘 要]党的十九届四中全会是对国家制度和国家治理体系问题进行开创性研究的中央全会。而基层社会治理始终是国家治理体系最终执行的落脚点，也是现代社会的核心议题之一，治理的意涵及理路演进是研究的主要论域。新时代不仅是在时间域的维度上，更是从社会复杂的维度上指出了传统社会到现代社会，甚至是后现代社会发展转型呈现的不确定性，并提出如何应对的问题。具体聚焦于新时代中国语境下的基层社会治理，其践行逻辑指向一种共生、合作、行动的新格局。一方面，社会呈现的高度复杂性与不确定性使得任何治理主体都无法单一应对;另一方面，治理理论不断演进与实践，超越了原本管控与竞争的逻辑与机制。由此，中国语境下的基层社会治理应关注共生问题、合作路径以及行动的模式。

[关键词]基层社会治理;新格局;共生;合作;行动

[中图分类号]D220  [文献标识码]A  [文章编号]1672-1071（2019）06-0107-03

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中，《决定》明确了社会治理是国家治理的重要内容，必须加强和创新社会治理，构建基层社会治理新格局。

梳理习近平总书记关于创新社会治理的重要论述，特别是关于基层社会治理方面的论述，最早可追溯到在十二届全国人大四次会议上海代表团审议会上的讲话。习近平总书记指出——社会治理的重心必须落到城乡、社区，基层是一切工作的落脚点。2019年5月，在《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》中，很重要的一项内容就是进一步明确了推动基层的治理，即提出不断推动街道党（工）委聚焦主责主业，集中精力抓党建、抓治理、抓服务的要求。再到2019年11月，习近平总书记亲临基层治理实地，考察上海社区时又一次强调，衣食住行、医疗养老、教育就业、生活环境、文化体育、社会秩序等方面与百姓生活息息相关，体现了落到实处的治理水平和服务质量，基层社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

改革开放40多年来，中国在诸多领域均取得令人瞩目的成果。在社会治理方面，特别是要落到实处的基层社会治理，不仅仅进入了治理主体多元化的时代，更是进入了科技信息技术高速发展时代。作为更具复杂性和丰富性的基层社会治理活动，其不仅只是进行社会共在，进而进行分工协作，更多地包括政府与社会多元主体在自主意愿、利益共识的基础上，形成有效的治理机制，特别是权责分配及组织形式，以激发基层社会自主治理活力的能力。

深刻学习领悟十九届四中全会的治理精神，结合新时代下的社会背景，可发现当前社会基层治理指向一种共生、合作、行动的新格局。一方面，社会呈现的高度复杂性与不确定性使得任何治理主体都无法单一应对;另一方面，治理理论不断演进与实践，超越了原本管控与竞争的逻辑与机制。由此，中国语境下的基层社会治理应关注共生问题、合作路径以及行动的模式。

一、不仅仅是共在而是共生，聚焦中国基层社会治理的目标指向

党的十九届四中全会，其实质是对十八届三中全会确定的总目标进一步具体化、进一步深化、进一步推进化的号召和践行。特别是进入新时代，社会矛盾发生历史性转换，人民的诉求呈现多样性、紧迫性、高要求性。这使基层社会治理创新更具迫切性。基层社会治理最终连接的是千千万万的百姓。人民的事无小事。聚焦并解决好人民群众的事，是基层社会治理的目标指向。

基层社会治理作为一种由中心向边缘汇聚各种力量，积极参与公共事务的行动，在这一过程中，各治理主体天然地形成了共在关系。这是一种行政层面或者说行政意义上的“关系”。

就行政学的学理层面而言，传统治理，不论是掌舵还是划桨，我们离不开政府的政策指令。这意味着共在关系还依旧嵌套在命令-服从的状态下。客观而言，中国的社会组织数量一直在持续增长，发展状态也较好。可是我们依旧会提及一个概念——公私伙伴关系。即虽然是伙伴，可是有公私之分，这意味着还处于共在不共生的关系。

那么，共生关系是怎样的？我们可将基层社会治理与为人民服务的“服务”一词联系起来。此语境下的服务没有位置的孰高孰低，没有迎合屈尊的姿态，而是各主体完成治理活动所需的行动的扶持、交易行为。社会治理是一个复杂的巨大系统，特别是基层社会治理，各治理主体在参与治理活动中，某一主体相对于其他主体而言，都会有服务这一动作的发生与出场。同时，服务框架下，各主体治理活动可充分利用所掌握的信息、资源进行交互、交易以最大化治理的成效。

相互支持所有的治理活动蕴含的相关公共政策过程的阶段成果都是共享的。唯有各主体都能参与并能互惠，才能形成较为稳定、长期的一种理性契约交往关系[1]。合作治理的服务由各治理主体提供，这涉及服务的有效性、及时性以及互补性。有效性、及时性是目标性指向，互补性是内容性指向。同时，有效性、及时性在一定程度上受互补性影响。因为对于有效性与及时性的达成，互补是一个有用的工具。各治理主体提供的服务在内容上或可能同质或可能存在差异，总体而言，都表现为协调互补，不同于完全的市场运作与政府运行，各治理主体并非是简单的共同在场的共在性，也不是竞争与垄断关系，而是共生、互动、合作的关系。这样才能使得各治理主体各取所需，找到自身适合的服务治理领域，并通过不断创新来提高公共服务的有效性和及时性。

由此，共生性有点像生物领域的隐喻，各治理主体有相同的内在需求，相互参与、互动、互惠、共同生长，以最大化体现中国语境的基层社会治理特色目标——聚焦、落实民生需求和福祉，构建和谐美好的社会。

二、不仅仅是协作而是合作，提升中国基层社会治理的理论演进

协作有分工的意味，类似于工业社会中的各大生产流水线的特性。而合作指向的是尊重差异性、平等自由、组织内部无缝衔接，而对外部又能保持开放性与流动性的互动治理。由此，合作关系下，各社会主体的地位应当是平等的。這是区别于协作的首要特征。因为作为基层社会治理，相关治理活动的落脚点都在于践行，需要各社会主体去行动。而在行动中，各社会主体的身份是治理动作的发出者与执行者这二者的结合统一，这意味着各主体之间只需去合理完成治理活动，而无任何关乎从属、服从的纵向关系。同时，通过相互实践支持的伙伴关系去将涉及社会、市场、国家三者间的公共事务以自治的方式得以完成[2]，这恰恰是社会治理视野下合作原则的新治理方式，是指导践行的前提——理论层面的演进。

我们将视角与思维转向时间轴，在几千年的历史推移中，基于文化、历史、国家性质以及发展水平形成了中国特色社会主义国家制度和国家治理体系。而从中国历史来看，中国共产党一开始的初心使命便是建立人民当家作主的新国家、新社会、新制度。这一鲜明的定位，为积极推进中国特色社会主义制度、国家治理体系、现代化建设等方面提供了坚实的理论保障。而作为国家治理的重要内容之一——基层社会治理的理论研究——我们还要进一步完善发展能使人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安的更精准、更有效、更符合中国语境的理论，并不断将其进行践行、检验、修缮。

由此，不仅仅是协作而是合作，这是基层社会治理的理论指向。从学理视角来看，学者阿格拉诺夫（Robert Agranoff）与麦圭尔（Michael McGuire）就曾明确指出，合作安排是一种独特的制度形式，是不同于市场自发协调也不同于等级制自觉管理的机制[3]。再有，合作关系下，意味着各社会主体的自治诉求是同质的，是达成共识性的，否则，治理合作就无法进一步开展。同时，古老朴素的公共行政学告诉我们，人是社会化的合群的动物，而伙伴关系以及共识的观点，则是合作的起源。我们之所以能形成共同体，恰恰体现了为实现福祉，而推选有能力促进目标实现的那些主体作为代表[4]。而这恰恰是公共领域，相关治理事务以及相关治理制度设置的形成理论以及典型例证。

三、不仅仅是行使而是行动，推动中国基层社会治理的践行路径

新时代下，社会治理各事务交叠越来越多，特别是基层社会治理是连接上与下，并最終形成实践输出的终端，其所覆盖的领域也越来越广，这意味着各治理主体不可能再处于各扫门前雪的状态。而传统的行动理论，更多的是将各主体的权力进行行使，拼凑完成基层社会治理需要的条件从而达成所谓的良治状态。这只是行使权责而非真正意义上的行动，指向合作的行动，基层治理主体必然需要对话、协商，进而谋求共同的行动，以解决实践中治理的难点，完成治理活动。

不难发现，新中国成立70年来，中国共产党不断将马克思主义基本原理与中国语境结合，并焕发出党领导的中国特色社会主义制度的治理体系与治理能力。这在社会大系统的视角下，体现为经济发展、政治文明、社会安宁、文化繁荣、人民幸福的图景。同时，党的十九届四中全会还在实践层面回答了继续坚持什么、巩固什么，以及继续完善和发展什么的问题。这也恰恰是回到中国语境基层社会治理的坚持和完善的逻辑践行问题。

从学理层面而言，行动的前提是言说，即协商。而协商与行动，二者本身就内嵌合作的关系，是各治理主体将共识以规范的形式，进而具象成一种现实的活动。卢梭对于共识的观点，是基于“公意”的辨析来获得的。他认为，每个人都拥有独立的意志，并且每个人的意志都是平等的，如果能防止独立意志的结盟而形成的集团意志，那么个体意志间所形成的“抵消”机制就能形成公共意志，而这就是共识[5]。共识的达成在践行层面避免了行使而非行动的局面。

值得关注的是，在当下各基层治理主体，包括私人部门、社会组织、各类团体以及行动者个人等。他们拥有行动的能量，但缺乏一定的组织化能力。然而，随着科技信息技术的兴起，我们的智能移动设备在一定程度上改善了治理的组织化形式，形成了一定的整合机制。这将中心—边缘的“蛛网状”组织结构逐渐变成权责分配、开放流动、去中心化的“蜂巢状”的治理组织结构[6]。这为言说—行动的合作框架指向了显现的组织践行路径。

总之，“思想的启蒙”是一切行动的前提和指导，我们只有深刻学习领悟党的十九届四中全会关于国家制度和国家治理问题的相关精神，才能针对中国语境下基层社会治理进行共生共繁，展开合作，以及形成真正的行动者归来的新格局。同时，中国作为负责任大国与人类命运共同体倡导者，党的十九届四中全会审议通过的相关治理内容，不仅仅体现了自我治理、革新的能力，更是率先形成统筹协调推进未来社会治理纵深、智慧发展的探索，进而形成合作治理权责—合作治理组织—合作治理模式等社会合作化的框架。

参考文献：

[1]John M.Gaus.Thinking of Public Administration[M].Alabama： University of Alabama Press，1958.

[2]张乾友.社会治理的话语重构[M].北京：中国社会科学出版社，2017.

[3]Robert Agranoff，Michael McGuire.Collaborative Public Management：New Strategies for Local Governments[M]. Washington，D.C.：Georgetown University Press，2003：23.

[4]Jane J.Mansbridge.Living with Conflict： Representation in the Theory of Adversary Democracy[J].Ethics，1981，91（3）：466.

[5]让·雅克·卢梭.社会契约论[M].李平沤译.北京：商务印书馆，2011.

[6]柳亦博.合作治理——构想复杂性背景下的社会治理模式[M].北京：中国社会科学出版社，2018.

（责任编辑：安 然）