“一带一路”项目治理优化模式研究

2019-09-10沈志锋吕金泽

企业科技与发展 2019年8期

沈志锋吕金泽

【摘要】目前，绝大多数国际机构、组织和倡议面临众多难以调和的争议。随着我国国际化进程的不断推进，深入参与全球性事务，并在全球治理中不断提出“中国方案”。2013年，我国政府发起“一带一路”倡议，与以往我国提出的理念不同，目前“一带一路”并没有形成足以承载其使命的治理模式，其存续、发展和壮大面临极大的挑战。文章通过对治理、治理模式概念的梳理，分析“一带一路”的现状与问题，结合WTO所遇窘境与古丝绸之路的经验，探索并提出“一带一路”优化治理模式的相关建议。

【关键词】治理模式;“一带一路”;WTO;古丝绸之路

【中图分类号】D630 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2019）08-0011-04

0 引言

聯合国、八国集团（七国集团）、欧盟、WTO、国际反恐联盟、万国邮政联盟这些久负盛名的政府间的国际组织，以及巴黎气候协定、国际人权组织、国际红十字会等发挥过重要作用的非政府国际组织，甚至包含跨太平洋伙伴关系协定等新发起的国际组织，在治理中都遇到了许多问题。目前的国际性组织多产生与20世纪80年代，由少数发达国家主导建立，实施区块分割的世界治理机制。强调事务导向、问题导向、规则导向、价值导向、竞争导向及排他导向，与数字时代及其面临的问题不能很好地结合。

随着我国国际化进程的不断推进，深入参与全球性事务，并在全球治理中不断提出“中国方案”。2013年，我国政府发起“一带一路”倡议，为配合该倡议的实施，2014年7月，我国主导成立新开发银行（NDP），2014年10月，主导成立亚洲基础设施柚子银行（AIIB），2014年11月，注资400亿美元成立“丝路基金”（SRF）。“一带一路”与我国之前主导的上合组织、金砖国家联盟、博鳌亚洲论坛等组织不同，目前“一带一路”倡议并没有形成足以承载其使命的治理模式，其存续、发展和壮大面临极大的挑战[1]。

“一带一路”倡议面临继承和发展的双重任务，倡议内容虽以基础设施建设、贸易投资、货币金融等经济为主，但也涉及文化、政治和环境等议题，超出了传统FTA（Free Trade Agreement）的范畴。同时，面临着治理问题，而解决治理问题是“一带一路”倡议顺利完成的前提。

本研究提出的“一带一路”的治理模式建议，在实践层面可消除“一带一路”面临的政治风险，避免贸易规则难统一、经济发展不平衡和政治环境多样性等问题，为“一带一路”域内国家开展深度的贸易往来、投资融资和文化交流打下坚实的基础。

1 文献回顾

1.1 治理的内涵

治理起源于公共行政领域，治理要比管理更加宏观。治理理论更适合解决国家层面和国际层面的问题，用政府的选举、监督和更替过程，政府有效制定和实施合理政策的能力，公民和政府对经济社会互动制度的遵守。治理是一个过程，规制和关系只是其实现效果的轴端，治理主体一般是多个[2]。

世界银行学院及其团队推出的治理指标，被认为可能是目前编制最严谨、使用最广泛的治理指标。正当性（代表性领域）、效率（事实和绩效领域）和合法性（法律领域）是评价治理质量的3个必要标准。国内学者也认为治理或者善治是需要测量的，应该从程序、能力、产出和官僚系统自主性4个方面测量国家治理质量。

1.2 治理模式

联合国前秘书长加利表示“排他性的绝对主权已经过时了”。在国际组织和对话平台中，主权的法律地位和正当性也不断受到挑战。随着国际层面的事务越来越多，有学者认为国家中心主义治理模式难以为继，因此推动全球治理模式的转变必要而迫切[3]。需要推动治理主体的多元化、治理机制的改革与完善、治理理念的创新及治理体系的互动。

1.3 WTO发展面临的窘境

WTO的首要目标是借助遵守贸易协定、作为贸易谈判的论坛、解决贸易纠纷、审查国家贸易政策、建立发展中经济体的贸易能力、与其他国际组织合作等一系列规制，顺利、自由和可预测地帮助和扩大跨国贸易流动。

WTO虽然显著提升了国际贸易规模，但没有显著改善中小发展中国家的贫困状况，而发展中国家的利益和保护措施得到彰显时，又受到美国等发达强国的“退群”威胁，导致近几年逆全球化的兴起。根据经典的国际贸易比较理论、分工理论和资源禀赋理论等，这显然不利于世界经济的复兴和各国人民生活水平的提高。因此，WTO急需进行深度改革或者出现新的国际组织分担其在当前框架下不足以承担的任务。但是，传统的以国家为中心、推行单边、依靠规制和封闭式的治理模式又不足以完成改革任务。此时，寻求其他全球性治理组织和创新治理模式成为可能并非常紧迫。

1.4 古丝绸之路（海上及陆路）的兴衰及其治理

传统“丝绸之路”是沿线各地区、各文明之间互通有无，用本地特产换取外国特产的贸易往来。经济繁荣和国运昌盛是古代丝绸之路形成发展的先决条件。古丝绸之路兴盛的另一个关键因素是多元主体自愿共同参与并获益[4]。可见，古丝绸之路的治理主体、治理模式和治理结构从来不是单一的，而是出现了多种模式和类型。由于多种原因，古丝绸之路管理的合理成分并没有得到挖掘、保护和推广，而后由一个以欧洲和北美为塔尖的垂直世界体系取代了过去以各文明为中心的横向联系网络。但是古丝绸之路的管理成因、理念、方式等合理成分需要挖掘、保护、利用和推广。

2 研究内容

2.1 “一带一路”现状分析——使命、治理问题、未来展望

（1）“一带一路”倡议形成于国际贸易与投资的规模及增速都明显放缓、贸易保护主义再次升温、区域经济一体化出现“碎片化”的背景下及跨太平洋伙伴关系协定和跨大西洋伙伴关系协定谈判期间[5]，是对传统地缘政治理论的超越。

“一带一路”的使命[6]包括打开新时代中国对外经贸合作新格局，将基础设施建设、贸易投资、货币金融等在“一带一路”范围内顺利开展与实施，增强中国经济对外交流能力;着力践行人类命运共同体发展理念，与“一带一路”范围国家进行政治、文化交流，实行“共商、共建、共享”的全球治理理念，以共同体的形式同发展、共进退;助力推动中国全面深化改革取得更大实效，通过“一带一路”的对外经济、政治、文化交流，为我国发展带来更多的机遇，将改革开放落到实处。

（2）“一带一路”目前存在的治理问题包括治理模式不清晰，目前的国际组织治理模式具有浓重的时代特征，以往的治理模式并不适用于“一带一路”;治理的层次及兼容性亟待梳理，以点带面、从线到片，逐步形成区域大合作格局，目前并没有学者对这些层次的治理模式进行对比分析。与WTO重叠区域的治理模式在未来如何与WTO的治理改革结合起来，状况并不明朗;古丝绸之路的兴衰与其治理方式的优劣关系分析研究欠缺，未来可借鉴研究古丝绸之路的治理模式;我国跨国基建与创新项目虽然很多，但是对其匹配的治理模式研究和总结极其匮乏，项目的管理模式、项目的利益共享模式并不清晰。

（3）当前，“一带一路”处于发展初期，治理主体可以是主权国家、内生国际组织、一些市场主体如跨国企业及相关的民间组织，这或许是短期现象，也或许作为“一带一路”的特点和灵活性而长期存在，这恰恰满足治理主体的开放性，形成非排他的区域合作[7]。“一带一路”尚未形成专门的区域治理平台和治理机制，而是采取灵活的方式，以双边的高层会晤、主场外交、多边机制嵌入相关议题等形式，谋取沿线国家合作治理的共识[8]。将来，“一带一路”在建设过程中亦可能逐步形成以“一带一路”峰会为主要专业平台，双边、区域多层次经贸治理机制辅助推动的复合型治理机制，甚至可能将“一带一路”建设形成专门的次区域或区域合作组织[8，9]。“一带一路”治理对象不局限一类现象，而是针对其发展和合作进程出现的任何问题[10]。

2.2 “一带一路”最优治理模式产生机理

（1）“一带一路”的治理理念、治理主体、治理方式、治理结构和治理内容见表1。治理理念应包括非排他性、以合作为基础、良性竞争等内容;治理主义应包括主权国家、亚国家、企业等;治理方式应包括规则治理、关系治理、混合治理等;治理结构应包括单边治理、双边治理、网状治理、封闭式治理、开放式治理等;治理内容应包括项目治理、利益治理、风险治理等。通过将理念、主体、方式、结构、内容等这些治理构成要素进行组合创新，形成不同的治理模式，通过动态匹配、情景模拟，将不同的项目“对号入座”，选择各自最优的治理模式。

（2）“一带一路”倡议及其他组织开展的治理属于全球治理的范围。全球治理模式则是对某种或某一阶段的全球治理的治理主体及其关系、治理方式、价值取向等治理要素不同特点的概括与总结，它是区别不同治理的根本标志。根据治理主体及其关系的标准，全球治理模式可以分为国际组织治理、国家中心治理、多中心治理;根据治理方式的不同，全球治理模式可分为民主治理、霸权治理、制度治理;根据全球治理所追求的价值，全球治理模式可分为国家主义治理、国际主义治理、全球主义治理;根据包容程度和治理结构的不同，全球治理模式可分为：封闭式治理、半开放式治理、开放式治理。一定时期的治理模式往往是治理主体、治理方式、治理價值等要素的不同组合与搭配。具体情况见表2。

（3）治理思路从3个部分考虑，项目提供方、项目资金提供方、项目实施方，这3个方面是项目能否立项、能否开展、能否顺利结项的关键。项目提供方、项目资金提供方、项目实施方可包括项目东道国、中国、“一带一路”域内外国家、其他组织等。项目提供后，有足够的资金确保项目的运转，并进行相应的利益平衡，确保项目的顺利完成。通过构建有规则治理体系、关系治理体系、混合治理体系构成的“一带一路”项目协同治理平台，吸引相应国家提供项目，明确利益分享、分配的资金提供方治理思路。

（4）目前，全球或地区治理机构和组织的典型特征是以规则为基础的治理，规则作为其活动的行为规制和行动导引，它和原则、规范、决策一起构成国际机制的基本要素。因此，“一带一路”的合作机制必然要融入一定的地区规范，其治理在于沿线国家在共建中如何形成规范、原则和秩序。还有学者认为关系治理更适合“一带一路”的目标[8]，制度尤其是以正式制度为依据的规则治理和不以正式制度谈判为前提，而以认定、默契和共识推进合作的关系治理结合起来，是研究“一带一路”治理问题的合理取向。但是，“一带一路”治理体系的改革不是要拆除现有体制，而是要创建一个新体系完善现有体制，相反，它旨在以更具创新性的方式改善全球治理体系。

（5）有学者建议“一带一路”治理模式应按照时间次序展开。“一带一路”建设初期：先关系、后规则;“一带一路”建设拓展期：关系推进规则，规则强化关系;“一带一路”建设的全面发展期：以关系为纽带的规则体系构建[8]。有学者通过论证认为“一带一路”治理模式应顺应以下国际合作的新特征：全球经济治理的转型要以国家为主导，在全球利益的动态博弈中形成新的“无政府状态”均衡;以2010年国际货币基金组织的结构改革为起点，偏向新兴经济体的制度安排将成为治理结构调整的新方向;合作共赢的模块化治理结构将成为提升全球经济治理效率的重要手段;区域型全球经济治理将转向全面开放格局，形成合理公平的治理制度，成为新一轮全球化的基石[7]。应从这些元素寻找推进“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”的治理路径，进而形成以“五通”实现宏观经济、国际金融、贸易投资、全球产业等方面的综合治理[11]。

2.3 治理模式探究——WTO治理模式、古丝绸之路

（1）WTO推行以民主的方式运作，各个国家代表一票，不考虑各国政治或经济负担情况。比如，发展中国家的人力和技术资源少于发达国家，当它们进入谈判时，准备程度便低于发达国家，因此曼德拉在乌拉圭回合谈判中表示，看似公平的规则不一定公平。发展中国家多半无力履行高标准的规制义务，长期处于被动违约状态，加之差别规则、优惠补贴及其后殖民主义权重的影响下，工业发达国家主导了WTO的绝对谈判权和规制制定权。并且，由于WTO不断提升劳工保护、技术标准和环境保护等水平，使得发展中国家少量比较优势荡然无存。同时，例外规定模糊、缺乏关于履约国利益的必要保全措施，导致发展中国家的利益不断被发达国家侵占，这也是WTO目前努力进行改革之处。

（2）从历史上看，“丝绸之路”兴盛之时大都是古代中国最强盛之时。从汉唐到宋元，从明代到清中期，我国综合国力强盛，这为“丝绸之路”的发展奠定了基础，也使得为之提供制度成为可能，使之免受战乱、宗教和分裂势力的影响。同时，古丝绸之路也与沿线国家民众自愿参与有直接关系。古丝绸之路从形成伊始，不仅与沿线国家政治的稳定度有关，还与沿线民众自发和依靠彼此关系的和谐度息息相关[4]。

（3）在“一带一路”实施过程中，需要考虑到发展中国家的人力与技术资源，可制定相应的适用于发展中国家的规则与条例，缩小发展中国家与发达国家在起跑线上的差距。同时，建立必要的利益保全机制，在争端解决中确保双方利益互不侵占。从最近的中美贸易战多轮谈判中可看出，由于发展中国家与发达国家市场差距悬殊，在报复活动上与发达国家有很大差距，此处也需要在“一带一路”治理模式中体现出来。同时，加强与相关国家的政治与文化交流，将参与国自愿参与、主动参与“共同体”建设作为“一带一路”倡议的目标之一。

3 结语

当前，正处在“一带一路”倡议的初始阶段，此阶段主要以关系治理为主，加强与相关国家的政治与文化交流，对相关制度制定进行积极探索。为未来关系、规则混合治理阶段的到来打好基础，万丈高楼平地起，这需要国家资源上的倾斜。积极建立以项目提供方、项目资金提供方、项目实施方为基础的项目协同管理平台，探索治理模式各要素的构成内容，组合创新适用于相应参与国的最优治理模式。

现在已经有WTO面临的困境在前，“一带一路”倡议在实施过程中一定要借鉴其经验，平衡好参与国各方的利益。同时，要吸取古丝绸之路兴盛时期的成功经验，加强国家之间的政治、文化交流，推进“一带一路”“共同体”建设。

参考文献

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