论我国户籍制度下迁徙权的保护

王亦铭

摘要：迁徙权作为基本人权之一，它包含两个方面的含义，即人身自由性质的权利和社会经济性质的权利。具体而言，人身自由性质的权利是指公民可以不受限制地选择自己居住地的权利，社会经济性质的权利是指公民迁入新居住地之后同迁入地原居民享有同等的经济、文化和社会福利等方面待遇的权利。但在现实生活中，户籍制度的存在是对迁徙权，尤其是其中社会经济权利获得充足保障的最大的阻碍，具体表現为户籍的附属利益、居住证制度、积分落户制度、户籍制度基础上的社会保障制度对迁徙者获得同等的社会经济权利的阻碍。因此，本文建议通过改革居住证制度和积分落户制度，完善社会保障制度，促进迁徙权，尤其是迁徙者的社会经济权利获得充分的保障。

关键词：迁徙权;户籍制度;居住证制度;积分落户制度;社会保障制度

中图分类号：D631.42

文献标识码：A

文章编号：1003-2177（2019）01-0038-03

1迁徙权的保护现状

1.1迁徙权的含义

迁徙权又叫迁徙自由，目前在学术界中，基于不同的角度，学者们对迁徙权的界定也各不相同。笔者认为，作为完整意义上的迁徙权，至少应从以下两个层面去理解：其一，迁徙权是主观意志与客观行为的结合。在主观上，是一个人可以遵从自己的内心的真实想法，决定是否要换一个地方生活，要到哪个地方生活，它是一个人的主动自发的行为，不受外力作用的强制或阻碍。在客观上，迁徒权是一个人口流动的过程，它是人口在空间上的位移，并且其居住地的变更通常是一种永久性的变化，具有稳定性。这个层面的权利我国的公民实际上已经享有。其二，迁徙权的本质是要求迁徙者与移居地居民权享有同等的权利，即迁入民来到新的居住地后，迁入地将他们与原先居住在这里的人同等对待，只要是原住民享有的权利和福利待遇，他们也可以自动获得，并且权利享有的范围和程度也与原住民一致。我国许多城市外来务工人员在这一层面的权利并未得到完全保护。

所以，迁徙权具有两方面的性质，一是人身自由权的性质，二是社会经济权利的性质，人身自由权是迁徙权实现前提和形式表征，社会经济权利是迁徙权本质与内核，二者相辅相成，密不可分。

1.2现行法律中关于迁徙权的规定

在法律方面，《宪法》中在第三十七条对公民人身自由做了规定，但该规定只能保障人们可以根据自己的意愿，在不违反法律的前提下自由地在各地流动，不能确保公民在迁入地享受迁徙权中的社会经济权利。虽然我国并没有专门一部法律对迁徒权进行保护，但迁徙权中的社会经济权利在其他一些法律中却有所体现。具体而言，在《劳动法》中，就有明文规定劳动者享有平等就业和选择职业的权利，用人单位不得因为户口、地域的差异而对劳动者进行差别对待。在《就业促进法》中，除了再次强调劳动者的平等权利外，还特别针对进城就业的农村劳动者享有的劳动权进行保护。《社会保险法》中规定了五项基本的社会保险待遇，以满足公民的基本生活需求，此外该法附则中还单列一条，明确进城务工的农村居民应依据该法的规定参加社会保险。国务院于2016年颁布施行的《居住证暂行条例》规定了居住证持有人享有六项基本公共服务和七项便利。

在政策性文件方面，2012年国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，指出要对已落户城镇的农村人口，保障其享有与当地城镇居民同等的权益，对暂时不具备落户条件的农民工，也要着力解决他们在劳动报酬、子女上学等方面面临的问题。之后，国务院又于2014年7月发布了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出要促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖;要实行差别落户政策，根据各个城市的实际情况确立积分落户制度;要取消农业户口与非农业户口的区分，代之以统一的居民户口;要建立居住证制度，并将基本公共服务的享有与居住证挂钩。

2户籍制度对迁徙权保护的阻碍

2.1户籍的利益附属对迁徙权的阻碍

户籍的利益附属是指户籍制度上附加了教育、医疗、就业等利益，使户籍制度无形中成为了分配社会利益时的重要考量性因素。现阶段，人们的物质需求已经基本得到满足，更多人对生活提出了更高的追求，即“求优”，“‘求优就是人类在不存在生存危机的情况下，所采取迁徙行为的主要目的所在。”但是人类需求和欲望的无限膨胀和社会、自然资源则的相对有限，使得每一个公民分配到的社会资源有限且不均衡，现实中这些我们本应平等获得的各种社会资源纷纷与户籍制度挂钩，如在就业领域，许多城市的工作岗位只可能录用具有本地户籍的应聘者，即所谓的歧视性用工制度。此类种种问题不仅是对法律面前人人平等原则的违背，而且不利于公民迁徙权中社会经济权利的保障。

2.2居住证制度和积分落户制度对迁徙权的阻碍

居住证制度的设立初衷是通过在一定范围内给予居住者以本地居民同等的社会经济权利，以此吸引外来人才以及留住本地的优秀人才。但该制度依旧形成了对不同人群的差别对待，本质上是“二元制”户籍制度的变形。拥有了居住证的人与非居住证持有人员相比，可以享受到更多的公共服务，在办事方面也更加便利，但相比于拥有城市户籍的人而言，其权利享受范围则较窄，只有在满足一定的居住年限之后，才可以逐步享受到与居住年限挂钩的基本公共服务。并且，申请居住证的条件过于严苛，要想取得居住证需要参考其纳税条件、参保年限，这对于类似农民工这样的群体而言而言显然是不公平的。

积分落户制是指外来务工人员积分入户核准分值达到一定的数额之后，就可以申请落户。该制度是户籍制度改革的一次试探，其进步之处在于对人才的认定不仅仅局限于传统的高端人才，“高级蓝领”、“高级护工”等也被纳入人才范围，大家公平竞争以获得积分。但从政策实施来看，其主要目的并不是为了放开户籍制度，而是在控制大城市人口的基础上，确保留住高端人才，该项举措在更大程度上加剧了人才向经济发达地区的集聚，使各地发展失衡加剧。

2.3户籍制度基础上的社会保障制度对迁徙权的阻碍

随着城镇化的快速发展，大量农村人口涌入城市，他们在城市的建设贡献了自己，但却没有充分享受到与此相匹配的社会保障。农民工的社会参保率较低，以养老保险为例，农民工参加养老保险的比例还不到百分之十，即使是在经济发达的广东等地区，其养老保险参保率也不到百分之二十。再加上对农民工在城市参加社会保障的诸多繁琐程序的限制，使得农民工无法及时参保，直接影响公民的自由迁徒。笔者认为问题背后的原因主要有以下几点：

第一，缺乏健全统一的社会保障法律制度。现在我国的社会保障制度主要依靠行政规章及地方性规章来推行，因此难免出现规定不统一，执行情况差异较大的问题，并且由于法律规范效力不高，在现实执行中的效果难免会打折扣，无法很好地保障农民工的合法权益。

第二，法律规定存在脱离现实的不合理之处。比如我国的《社会保险法》规定进城务工的农村居民依照该法参加社会保险，但是其规定的缴费比例、金额计算等都是建立在城镇居民的收入基础上的，许多农民工无力承受这种费用负担，社会保险费用的具体征收办法也不便于农民工实际操作，再加上由于户口的限制，一些灵活就业人口被排除在参保范围之外，影响了社会保障的覆盖范围。

第三，政府和企业对农民工权益的忽视。大量农民工进城使得城市的公共基础设施等在接纳外来人口时面临的巨大压力，地方政府在考虑问题时只注重这些负面影响，而减少了对农民工社会权利的保护，农民工群体力量较小，发出的声音微弱，无法引起政府足够的重视。对于企业来说，其虽有为员工缴纳社会保险的法定义务，但该义务与其逐利性相矛盾，这就使得企业在招工时不能及时按规定为员工缴纳社会保险，使得职工的社会保障权益受损。

3户籍制度下迁徙权保护的可行性措施

3.1改革户籍制度，创造实现迁徙权的制度条件

遷徙权的保护是一个循序渐进的过程，基于城乡二元制的基本国情，想要一步到位实现对迁徙权的完全保护是不现实的。现阶段可行的方式是对居住证制度和积分落户制度进行改革。

考虑到居住证制度在各地实施中存在的问题，建议应该至少从以下几个方面来保证外来人口迁入城市的自由。首先在程序上，应当统一居住证登记与办理的收费标准，将办证所需的费用限定在合理范围之内，尽可能减轻办证人员的经济负担。其次在具体内容上，应该进一步降低居住证的申请门槛，使得农民工这些具有一技之长却没有高学历的人也有机会申请居住证，享受到城市的福利与保障。第三，还应赋予居住证办理人员与户籍人口以同等待遇，保障迁入人口迁入后平等权利的享有。此外，即使是一些还未实行居住证制度的中小城市，也要尽可能地实行开放的落户政策，为农村居民迁入城市提供便利。

积分落户制度制度虽然是现阶段的过渡性制度，但它们在现阶段的存在也是必要且具有意义的，因此需要逐步完善该制度。具体而言，可以将各种进城务工人员的情况都充分考虑进来，制定更加科学务实的评价体系，公平设定积分标准，让技术工人这样的“蓝领”能够凭自己的条件与能力获得积分，让他们在与“海归”等传统意义上的人才在积分获得上不至于吃亏，方便其落户和自由定居。

另外，要做好积分落户制要与居住证制度的配合和衔接，避免以制度上的矛盾而引发现实中的具体操作困难。

3.2完善社会保障，为迁徙权的实现提供助力

迁徙权的实现在很大程度上依赖于完备的社会保障体系。社会保障制度的建立不仅要统筹城乡差异，使城乡居民在基本生活方面享受到基本一致的待遇，而且还要统筹地域差异，使东部和西部地区的民众基本生活水平保持一致。一方面，在城市扩大社会保障面，考虑到许多外来人口在户籍上受到的限制，建议城市的社会保障不要再将户籍作为提供社会保障的依据，而是以住房为依据，无论是有产权的住房，还是租赁、借用等广泛意义的住房，只要能够确认居住在此城市即可，这样就扩大了社会保障对象的范围，将更多的人纳入到社会保障体系中。在对城镇社会保障制度进行设计的过程中，要充分考虑农民工以及其他低收入人群的实际情况，在诸如社保的缴费金额方面，作出适当的降低，让这些人也能够负担得起。另一方面，要提高农村居民的社会保障水平，缩小城乡之间在社会保障上存在的差距，为建立统一的城乡居民社会保障体系打好基础，使农民工在城市和农村之间流动的过程中，无论流动到哪里，都可以享受到社会保障的福利。