特色小城镇考评指标体系优化

赵芳兰 尹稚

摘要：特色小城镇考评指标体系是特色小城镇培育工作中的重要一环，它不仅是评估工作成果的主要依据，而且对小城镇的规划策划、培育建设和运营管理起到引导性作用。本文针对云南省特色小城镇建设现状和考评指标体系的特点，借鉴英国规划质量评估模型和部分指标内容，最终提出指标体系优化方法，以求增强考评体系的全面性和引导作用。

关键词：特色小城镇；考评指标体系；多因素综合指标；规划质量；英国；云南省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.01.011·中图分类号：F292

文章编号：1009-1483（2019）01-0080-06·文献标识码：A

Optimizing the Evaluation Index System for Characteristic Town： Based on Yunnan Practice

ZHAO Fanglan， YIN Zhi

[Abstract] The evaluation index system of characteristic town is an important part of the cultivating work， which is not only the main basis of the assessment results， but also plays a leading role in the planning， construction and operation management of small town. This paper draws on the idea of Measuring Quality in Planning in England， based on the characteristics of the current construction status and evaluation index system of Yunan. Finally， an optimization method of the indicator system is proposed to enhance the comprehensiveness and guiding role of the evaluation system.

[Keywords] characteristic town； evaluation index system； multi-factor comprehensive indicator； planning quality； Britain； Yunan Province

引言

自2016年7月以來，特色小城镇的建设工作得到了从国家到地方各级政府的高度重视。云南省特色小城镇培育工作在2006年之前即已开展。2011年，云南省特色小城镇培育政策正式出台，确定培育210个省级特色小城镇[1]，此后5年，省级重要规划、文件及会议都提出加快特色小城镇建设[2]。为贯彻落实国家新的意见和政策，2017年3月，云南省人民政府发布《关于加快特色小镇发展的意见》，该意见结合了国家政策和实际省情，对特色小城镇的内涵进行了重新定义，提出总体要求和创建标准。从此，云南省特色小城镇培育工作进入到一个新的时期。

随着特色小城镇培育工作的不断推进深化，如何验收培育成果，评价建设成效，需要一套综合完善的考评体系。笔者通过学习研究英国规划质量评估系统，比对国内其他地区考评指标，结合在云南省住建厅实习期间参与特色小城镇相关工作的实践经验，提出优化云南省特色小城镇考评试行指标体系的办法。为了对云南特色小镇建设工作有一个较为明确的认知与评价，本文旨在优化原有考评指标体系，建立一套多因素综合的评价指标。

1英国规划质量评估

1.1英国新公共管理运动和规划质量评估

上世纪80年代，英国、美国等西方国家开始实施内容广泛的公共管理改革方案，称为“新公共管理（New Public Managemen ，简称NPM）”。1997年以来，由工党政府推动的英国公共服务改革属于NPM中的一部分，称为“地方政府现代化”，该运动的倡导者主张政府等公共部门广泛借鉴私营部门成功的管理办法和竞争机制，重视公共服务的产出。Pollitt等指出“该运动的目标旨在实现管理现代化，在某些情况下，将整个国家机器最小化，而权力下放和绩效管理是其核心”[3]。NPM为绩效评估提供了一个重要的概念基础。随着英国NPM的发展，英国政府公共部门引入“最佳价值（Best Value）”制度，规划领域受其影响，促使人们寻找方法来测评规划的服务质量和产品质量。

1.2英国规划质量评估的困境

一直以来，要对规划政策所产生的结果质量进行评估就是一个复杂的课题。英国公共部门自上世纪90年代以来，不断修改评估框架和方法，力图尽可能客观全面地对规划行为所产生的社会、经济、环境影响做出全面的评估。在这个过程中所面临的困境主要有：（1）规划目标的复杂性。规划涵盖了从主观到客观、从物理到社会、从环境到经济的一系列问题。规划目标的多样性和复杂性使评估者很难确定明确的目标，有的规划目标甚至是不清晰的。（2）评估模型对理性主义的盲目追求。过于依赖规划绩效评估的结果和简化复杂的规划绩效指数信息是非常危险的。Hambleton等认为，“理性主义的决策是建立在一个简化的、非多元的模型之上，它描绘了一种对社会现实过度实证主义的图景”[4]。（3）一种基于产品质量和服务的学科。规划的本质决定了对规划质量的全面考量需要反映出其产品和服务的两个维度。但是，决策者绝大多数时候往往只能对公共部门或组织的规划流程或产出结果评估，得到的反馈信息只是对整体情况的部分了解[5]。（4）缺乏协调的评估方法。不同的规划维度有一系列不同的评估工具，这些工具的范围涵盖了环境资本、生活质量、设计质量到财务指标，如何将不同的评估工具组合在一起，对规划质量做出总体的判断？（5）利益相关者的多样性。不同的利益相关者对规划结果和服务的不同方面有不同的要求，由于规划要使广泛的受众受益，因此对规划质量的定义也需要由广泛的利益相关者来决定。所以，任何评估或衡量标准都必须建立在单一的基础上，而不是基于多个涉众的需求。此外，要将不同的需求减少到一个单一的聚合指标非常困难，除非能够解决单个需求的权重问题。

1.3新的规划质量评估模型框架

英国规划部门经过多年的规划实践，提出了一种新的规划质量评估模型。在这个模型中，核心的评估框架组成如下：第一，规划服务质量。指在规划运作过程中，如何满足利益相关者的需求。它可以简化为周期性的五阶段过程，即启动、规划/策划、建设/实施、运行/维护、停止，有规律地反馈循环，每一个过程都可以用效率、效力、经济和公平来衡量[6]。第二，规划产品质量。代表规划活动的结果，包括环境、社会和经济的共同结果，也包括规划行动所产生的短期和长期影响。第三，规划组织质量。包括更广泛的地方政府组织运作，而规划只是其中的一部分。因此，规划的服务水平及结果质量与地方政府整体服务的有效性是相关的，规划的服务质量依赖于组织质量，是在较大组织中的一部分嵌入式服务。第四，附加值。指某项特定的规划或政策带来或引起的收益或发展[7]。

组织质量、规划服务质量、利益相关者满意度和可持续发展、政策成功、附加值是决定和影响规划质量的6个维度（见图1）。规划质量并不是一个独立存在的维度，规划的制定和实施过程受到所在政府和规划团体整体组织和服务水平的限制，规划实施的结果也是政府公共政策综合输出成果的一部分。因此，对规划质量的评估，要综合考虑制定和运行规划政策组织的质量，提供规划服务的效率及规划政策本身的质量三个方面因素的综合输出结果（见图2）。

2云南省特色小城镇培育情况

2.1云南省特色小城镇建设的困境与特点

云南地处西南边陲，山区较多，由于地理空间限制和经济发展滞后，大多数城镇四周环山，规模较小。2017年7月至10月，云南省住建厅陆续收到全省16个州市1130个乡镇的统计数据，占全省1230个乡镇的91.87%。其中，最小镇（乡）的镇区人口规模为0.01万人，最大镇区人口规模为15.22万人，平均人口规模0.78万人。1万人以下930个，占82.30%；1～5万人177个，占15.67%；5～10万人17个，占1.50%；10万人以上6个，占0.53%。

全省1230个乡镇中，大部分城镇经济发展水平偏低，GDP收入1亿元以下168个，占13.68%；1～5亿元的712个，占57.89%；5～10亿元215个，占17.5%，代表了云南大部分小城镇经济发展水平现状。其中绝大多数小城镇是农业镇，以农业为主导产业的乡镇1099个，占89.35%。以加工制造业为主导产业的乡镇54个，占4.39%；以旅游文化业为主导产业的乡镇34个，占2.76%；以商贸物流业为主导产业的乡镇11个，占0.89%；以其他产业为主导产业的乡镇32个，占2.60%[8]。

2017年創建的105个特色小城镇，主要分布集中在滇西、滇中、滇东南等经济较发达、交通便利且民族特色较为突出的区域，分为旅游、民族手工业、口岸、物流、农业、工业、双创、体育运动8种培育类型[9]。

云南特色小城镇的培育和建设具有自身优势，同时也面临着更为复杂的问题。在特色产业中，高原特色现代农业、旅游文化产业和现代贸易加工物流三大传统产业有明显的优势，此外，也有培育新兴产业的基础，比如生命健康、信息技术和智能制造业。从上文的分析中可以看出面临的主要困境有：第一，经济基础薄弱，产业结构水平低。云南城市化率低于工业化率，难以为城市工业发展提供充分的财政支持。第二，大中小城市体系发展不健全，城乡两极化现象突出。第三，山地多，生态脆弱，交通不便。

由此可见，与江浙一带经济发达地区的特色小镇发展目标不同，在城镇化偏低，经济基础薄弱，生态脆弱的实际情况下，云南特色小城镇当前的发展目标仍是“如何在自身区域环境中良好生存，走适合自己发展的道路”[10]。此外，其培育周期可能不止3年，这要求相应的特色小城镇考评体系不仅能够考察评估现阶段的建设成果，还要起到引导小城镇后续发展的作用，因此，优化考评体系的目标旨在构建一个多维度、全面的考评框架，加强引导特色小城镇建设的作用。

2.2云南现行特色小城镇考核指标构成

云南省2018年特色小城镇考评指标体系由两级指标构成，8个一级指标：“特色、产业、生态、易达、宜居、智慧、成网、相关保障”，45个二级指标（其中针对不同类型的小镇设置了22个分类平行指标）。这45个二级指标涵盖了规划产品、服务和组织三个维度，其中涉及规划产品质量维度的有14个，分值65，权重占比0.65；规划服务质量维度有26个，分值22（分类平行指标是指各类小城镇分类打分，分值共10分，其他类型小镇不叠加计算。如旅游小镇产业一级指标下共有3个二级分类指标，其他类型小镇则根据自己的分类指标计算），权重0.22；规划组织质量维度5个，分值13，权重0.13（见表1）。

3云南省特色小城镇考评指标体系优化

3.1构建多维度全面的评估框架

从上文的分析可知，云南省现行的考评指标中，规划产品质量维度的指标权重过大，这也意味着该指标体系过于侧重考察现阶段的建设成果；规划服务和组织质量维度的指标虽然种类繁多，但其分值权重不高。英国规划质量评估的新模型认为，有必要以一种理性的方式来评估规划的三个主要维度，应将权重用于强调当地的规划产品方面。但是，由于规划的服务、组织和产品三维度是彼此关联的，而且体现了规划质量的各个方面，因此，任何一个维度的权重过高于其他两个都是不合适的。优化该指标体系方法是：适当增加规划服务和组织质量维度的指标及提高这两个维度指标的整体权重。

3.2考评指标体系优化

笔者整理了英国规划质量评估中，规划服务质量和组织质量两个维度的主要评估工具和内容（见表2）。

如表2所示，评估和测量规划服务质量和组织质量的工具有很多。其中，服务质量：产生规划结果的公共部门的行动称为规划服务，对其评估和最常见的描述方式是将它们分解为输入、过程和输出三个元素。对规划服务质量的评估包含非常广泛的内容，主要包括：（1）在规划流程中，包括规划编制、建议、实施和规划管理过程中，完成的目标占比、未实现、违规、投诉的目标占比，在一定时期内规划投诉、纠纷率及规划行动效率等内容；（2）供应商的资格认证，包括对规划活动相关的公共组织、设计单位、企业等的相关资格、资质或服务水平认证考核；（3）规划主要受众对规划的满意度调查；（4）根据规划的特定主题，由不同利益方代表组成的“焦点小组”对该主题发表看法和讨论。

研究者们已经意识到，产品和服务的质量取决于该组织执行交付产品过程的能力。因此，规划组织质量指的是一项以管理全体成员能力为基础的专业服务，包括工作人员的技能、经验和意愿。对规划中组织质量评估的内容主要包括：（1）领导力：考察管理组织的人在完成目标的过程中的效率；（2）政策和策略：检查为了达成目标组织所制定的政策和策略是否有效；（3）人力管理：试图确定员工满意度的等级，了解员工的士气、工作环境、管理行为、发展，以及员工参与等；（4）组织与外部、组织内部的合作、学习和交流；（5）检查工作流程及效率；（6）用户结果反馈：考察客户对所提供的产品和服务的反应；（7）完成结果的质量。

笔者结合自身在云南省住建厅参与特色小镇建设工作的实践经验，筛选英国规划质量评估中的相关指标，认为应该增加多个指标，所增加的分值为鼓励加分项，共20分（见表3）。

3.3考评机制优化

考评机制优化主要包括：（1）信息公平公开透明，力求考评结果公平公正。（2）构建弹性考核机制。特色小镇创建过程中存在着考评周期与创建进度匹配度差的普遍现象，尤其是云南巍山、建水这类历史文化保护小城镇，由于其古城保护规划的制约，企业准入门槛高，项目周期长，因此不同类型特色小城镇的考核时间也应分类，长短结合，根据实际情况设置弹性的考核时间。尊重市场主体成长初期先慢后快的特征，将特色小城镇创建时间延长1～2年[11]。（3）动态调整。根据特色小城镇不同创建阶段的工作实际，动态调整考核指标的权重。原则上创建第一年规划类、投入类指标权重较大，建成验收年效益类、产出类指标权重较大。（4）建立常态考核机制，对成功验收命名的小城镇，则应建立后续考核机制，特别是应理顺其管理运营体系，防止政府部门因创建考核任务结束而终止服务跟进，造成特色小城镇“退化”“退色”[12]。（5）实行第三方评估与一票否决制，引入第三方评估，并有一票否决项，出现以下情况之一，即为考评不合格：一是投资主体未落实，或已落实的投资主体未真正参与小城镇创建；二是未开工建设；三是有房地产化倾向；四是突破各级各类“红线”管控；五是有违规使用财政资金行为；六是考核年度内发生重大负面事件[13]。

4结语

优化后的指标体系在一定程度上更全面，具有代表性，该体系在未来的应用过程中，还需要经受可操作性和实际问题的考验，面临不断修正等一系列的挑战。通过对指标体系的不断研究和探讨，促进其综合性和代表性。今后的修正方向，是要着重考虑制定广泛的公众参与计划，使利益相关者和潜在的受众都能够有效参与其中，使其更加成熟完善和科学。

参考文献：

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