从战略到行动：特色小城镇规划路径探索

2019-09-10曹靖张敏魏宗财莫海彤

小城镇建设 2019年1期

曹靖张敏魏宗财莫海彤

摘要：推进特色小城镇建设是落实国家新型城镇化战略、提升小城镇活力的重要途径。但目前特色小城镇规划的内容、深度与编制模式仍处于摸索阶段，尚未形成统一标准。从某种意义上来说，特色小城镇的规划建设应基于既有的规划体系，结合本地特色与实际诉求，因地制宜地出台规划编制导则，从全国层面来看可能仍需要一些共性的规划路径。基于剖析传统乡镇规划存在的局限，以入选全国第二批特色小城镇的安徽省界首市光武镇为例，摒弃终极蓝图式的传统规划思路，探索涵盖战略规划、乡镇总规、总体城市设计与行动规划在内的“四阶段”规划路径，以期完善从战略到行动的特色小城镇规划体系，逐步实现“特色”的规划目标和规划愿景，为国内其他特色小城镇的规划提供思路的参考。

关键词：特色小城镇；规划路径；战略；行动；光武镇

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.01.010·中图分类号：F292

文章编号：1009-1483（2019）01-0071-09·文献标识码：A

From Strategy to Action， An Exploration on the Planning Path of Characteristic Towns： A Case Study of Guangwu Town in Anhui Province

CAO Jing， ZHANG Min， WEI Zongcai， MO Haitong

[Abstract] Promote the construction of characteristic towns is an important way to implement the new urbanization strategy and enhance the economic vitality of small towns. The content， depth and pattern of the characteristic township planning have not yet arrived at a consensus. While in a sense， compared with a uniform standard， the local government should coordinate with the characteristics and actual demands as well as the existing planning system to introduce the guidelines of the characteristic township planning suitable to the local conditions. On the basis of analyzing the five major limitations of traditional township planning， taking Guangwu Town in Jieshou， Anhui Province as an example， one of the second batch of Characteristic Towns in China， and casting aside the traditional blueprint planning ideas， this paper discussed the "four-stage" planning path of the characteristic towns， including the strategic planning， township master planning， general urban design and action planning， perfecting the "from strategy to action" planning system of the characteristic towns and realizing planning goals so as to provide reference ideas for characteristic town planning in other places in China.

[Keywords] characteristic town； planning system； strategy； action； Guangwu Town

引言

2011年，中國城镇人口首次超过农村人口，开始迈入城市社会。但不容忽视的是，城乡差距依然是国家城镇化发展所面临的核心矛盾之一。推进特色小城镇建设是落实国家新型城镇化战略，提升小城镇活力的重要途径，是推进供给侧结构性改革的重要战场，也是改善乡镇人居环境品质、缩小城乡公共服务差距的重要抓手。规划建设特色小城镇有利于推动乡镇的转型升级，也有助于新型城镇化发展对乡村地区建设的辐射带动作用。2016年7月，国家住房城乡建设部、发展改革委、财政部共同印发了《关于开展特色小城镇培育工作的通知》（以下简称《通知》），明确提出到2020年，全国培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小城镇。此后，国家又相继公布了第一、二批403处特色小城镇，将特色小城镇的发展上升为国家城镇化的重要战略。2017年中央政府工作报告中明确提出“扎实推进新型城镇化，支持中小城市和特色小城镇发展”，这是特色小城镇首次写入政府工作报告；值得提出的是，中共十九大报告指出要加强生态文明建设、推进绿色发展战略，要实施乡村振兴战略、坚持农业农村优先发展。这为特色小城镇的规划建设指明了方向。

随着国家政策的出台，特色小城镇的规划建设实践在全国范围内蓬勃开展。已有21个省（自治区、直辖市）发布了56项特色小城镇的相关政策，有33个地级市陆续发布了特色小城镇相关政策。对于“特色小城镇”的百度指数从2016年7月国家三部委发布《通知》后迅速攀升，成为热点话题（百度指数持续保持在1000以上）。而据“特色小城镇”在微信推文中的词频分析发现，“特色小城镇”“发展”“旅游”“小城镇”“规划”“投资”“运营”等出现频次极高，反映出当前业界在特色小城镇建设过程中关注的热点领域，而特色小城镇的规划则是其中的重中之重。

关于特色小城镇规划的研究成果主要集中在对其概念与内涵的界定、评价指标体系、规划编制思路、规划政策制度设计等方面。例如赵佩佩对特色小城镇规划的基本属性、核心要求、规划重点与模式创新的总结，辨析了目前特色小城镇建设中存在的一些误区[1]。罗翔从供给侧结构性改革的视角阐述大都市郊区推进特色小城镇规划建设的现状、困境与破解思路，并提出创新规划管理、治理模式和社会参与的政策建议[2]。吴一洲等提出了由基本信息、发展绩效和特色水平3个维度构成的特色小城镇评估指标体系[3]。王波[4]、代国明[5]、厉华笑[6]、张婷[7]、蒋如愿[8]、蔡健[9]等学者分别从新常态、区域、政策及考核要求等不同视角对特色小城镇的编制思路与方法进行探讨。赖志勇在梳理各省市特色小城镇建设的扶持政策的基础上，提出了培育壮大特色产业、加大对引进人才的政策优惠、完善公共服务设施等政策建议[10]。王建廷辨析了中心区域建设特色小城镇的自身条件和外部环境，研究了特色小城镇的建设路径[11]。葛丹东从产业更新、衍生文化、旅游置入、社区营造等方面深入分析浙江“江南钙谷”小镇在规划建设中的创新与实践[12]。

在规划实践层面，南京、中山、郑州、广州等地开始探索特色小城镇规划的编制导则，例如南京提出城镇板块提倡“针灸式”开发模式、注重空间复合利用、推动现代化设施建设；乡村板块则重在体现乡村特色、强调区域差异、支撑产业发展。广州构建了特色小城镇“1+3”规划指引的体系，从构建统一的体系构建、选择标准、规划指引和政策体系等方面进行探索。但总体而言，目前特色小城镇的规划研究尚处于摸索阶段，路径尚未明确，如何兼顾政府与市场的作用仍有待进一步探索。笔者以全国第二批特色小城镇之一的安徽省界首市光武镇为例[13]，提出以产业为核心，以项目为载体，探索从战略到行动的“四阶段”特色小城镇规划路径，以期为其他特色小城镇的规划提供思路方面的参考。

1 传统乡镇规划的局限

研究特色小城镇及其规划，首先要厘清特色小城镇的实质。按照国家住建部等三部委发布的《通知》，特色小城镇需具备“特色鲜明的产业形态”“和谐宜居的美丽环境”“彰显特色的传统文化”“便捷完善的设施服务”及“充满活力的体制机制”等要求。可见，特色小城镇实质上融合了城市和乡村的双重功能，打破了“城市—乡村”二元结构的传统界限，是实现生产空间、生活空间、生态空间“三生融合”的重要载体，也是国家新型城镇化规划建设的方向。这决定了特色小城镇的规划建设应立足自身的资源和特色，明确定位，需要集产业、人居环境、风貌设计、基础设施和公共服务设施、文化挖掘、旅游规划和体制机制创新等于一体的“综合规划”。但我国对特色小城镇的规划尚处于起步阶段，很多特色小城镇的规划简单照搬“城市规划”方法，将“大而全”的规划编制方法引入特色小城镇，导致规划的实际可操作性不强，据此建成的特色小城镇特色不强，千镇一面，成为产业园区和房地产项目的“大拼盘”；也有一些小镇定位不清晰，创新不足，为了建设而建设，纯属政绩行为，与国家对特色小城镇建设的初衷背道而驰（见表1）。

再者，与一般乡镇不同，特色小城镇是地理位置重要、资源优势独特、经济规模较大、产业相对集中、建筑特色明显、地域特征突出、历史文化保存相对完整的乡镇。而现行城乡规划体系下的一般乡镇规划的套路不能充分满足或实现特色小城镇的“特色”要求，难以实现其所需要的精细规划。具体而言，传统的乡镇规划与特色小城镇规划相比主要存在五点局限：第一，欠缺战略思维。当前的乡镇总规大多缺乏战略方面的研究，它们即使囊括支撑规划目标实现的规划策略，但仍局限于“战术”层面，缺乏“战略”层面的长远谋划。第二，忽视乡村发展。乡镇总规关注的重点仍然是镇区，对乡村地区的发展与布局关注不足，对问题考虑的深度不足，对处于规划体系末端的下层次村庄规划具体要求考虑不足，这也是目前的镇、村规划在引导乡镇地区的持续发展方面存在缺位的主要原因。第三，缺乏对产业的深入研究。镇、村规划一直呈现“重空间、轻产业”的问题，不仅产业的研究深度不足，而且产业选择与空间布局的耦合关系研究不足，致使乡镇开发建设过程中由于主导产业的摇摆而出现用地布局不相适应的窘境频发。第四，缺乏行动计划。镇、村规划虽然都有近期建设的内容，但无法落实到具体的项目，而乡镇自身制定的年度实施计划与总规缺乏衔接，降低了规划的可操作性。第五，缺乏特色风貌控制的引导。乡镇规划往往缺乏城市设计的内容，近年来一些重点乡镇在编制总规的过程中增加了城市设计的内容，但大多仅限于绚丽的效果图与简单的风貌分区，深度不足，缺乏针对性和可操作性（见表2）。

综上，当前有关特色小城镇的研究相对分散，对特色小城镇现有的规划实践缺乏充足的理论总结，故难以为各地特色小城镇规划建设过程中出现的难题提供实质性的解决方案。党的十九大提出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新时代，特色小城镇呼唤传统的城市规划进行变革，以营造美丽而有特色的空间环境。

2 研究区域概况

光武镇隶属安徽省界首市，位于安徽、河南两省的交界地带。近年来光武镇呈现高速发展态势，以占全市不足一成的面积和人口，创造了近两成的经济总量，在全市的影响力不断提升。界首市高度重视光武镇的发展，在市域空间战略格局中，光武镇扮演“界首副中心”的角色，规划成为界首市产业、文化、商贸和交通上的副中心，在推动界首整体空间格局优化与皖豫边区区域协同发展上发挥重要作用。

得益于产业、文化和生态三大特色，光武镇于2017年7月入选全国第二批特色小城镇。光武镇的“特色”主要表现在：第一，文化特色。光武已有2000多年的历史，是全国唯一以皇帝谥号（汉光武帝刘秀）命名的乡镇；光武镇自古以來就是中原地区的驿站和重镇，遗址遗迹荟萃，保留有“一城、一镇、一村、一街、两庙、两堆、一酒厂”①，风貌特色呈现“秦汉遗风”。第二，产业特色。光武是全国最大的再生塑料集散地，废旧塑料回收量约占全国份额的4%，改性塑料、化纤和雨鞋生产基地的经验被央视新闻联播报道。第三，生态特色。镇区有界亳河、光芦河、万福沟、南八丈河、海燕沟众多水系，呈现皖北地区鲜有的“五水绕城”格局，为镇区高品质空间环境的营造奠定了基础（见图1）。

3 研究思路

特色小城镇的规划应立足于自身发展基础，深入发掘潜在资源，明确产业发展方向，借助相关扶持政策，实现有特色的发展，故需摒弃终极蓝图式的传统规划思路；平衡保护与开发的关系，重点完善从战略到行动的规划体系，构建从战略规划到乡镇总规、总体城市设计，再到行动规划的“四阶段”特色小城镇规划路径，以指导专项规划和下一步详规的编制。

战略规划重在定方向，由于其非法定规划的性质，可跳出法定规划的框架，从区域和镇域两个层面长远谋划特色小城镇的战略目标，并强化乡镇总规中受到相对忽视的产业、城乡统筹和区域协调三方面内容，以解决前文中梳理出的传统乡镇规划存在的缺乏战略思维、忽视乡村发展及缺乏产业的深入研究等三方面的问题。

乡镇总规重在定空间，在上位法定规划的框架下，从镇域和镇区两个层面谋划法定规划期限内的城乡发展空间，逐步实现战略规划的远景定位。

总体城市设计重在定风貌，加强对特色小城镇空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住小镇特有的地域环境、文化特色、建筑风格等基因，并将城市设计控制要求传导到下层次控规，切实解决前文所述的缺乏特色风貌控制引导的问题。

行动规划重在定项目，从产业、生态、交通、设施、美丽乡村等方面制定发展计划，并按照规划项目化的思路，制定近期实施项目库，引导政府和社会资本的精准投放。

“四阶段”规划构建了自上而下的传导体系：首先，战略规划在明确战略方向的基础上，在法定规划框架内将合理的人口规模与建设用地布局传导至乡镇总规；其次，乡镇总规在框定合法空间的基础上，一方面将特色风貌的营造要求传导至总体城市设计，另一方面将近期建设内容传导至行动规划；最后，总体城市设计将具体的风貌控制要求，结合行动规划的具体项目，传导至地块控规，通过“双图则”形式进行落实。“四阶段”规划是特色小城镇规划的核心，有利于推进特色小城镇的建设实施，可进一步指导专项规划和下层次详规（见图2）。

4 光武特色小城镇“四阶段”规划路径探索

4.1·战略规划定方向

特色小城镇的战略规划重点是确定长远发展战略目标、城镇结构等，并提出近中期目标及行动方案，同时将政府的目标及时囊括在内，并与市场、城市社会经济发展紧密结合，实现稳定性与灵活性的有机结合，确保城乡规划及时、有效地指导处于快速发展期城市的资源配置和建设活动，一定程度上弥补了传统的乡镇总体规划的缺陷。重点在于针对乡镇存在的核心问题，明确战略目标与定位，找准可操作的新型城镇化战略路径，梳理新理念下的发展思路和空间发展策略，谋划引领大区域发展的空间格局，实现目标指标化、指标空间化。

为实现“千年古镇、再塑光武”的战略目标，需要重点围绕光武作为特色小城镇的三大特色资源，开展战略谋划。第一，围绕再生塑料产业特色，产业战略的主要任务是指导重点产业合理发展，科学培育、策划特色产业，发掘利用最有价值的资源，培育产业“单打冠军”（见图3）。结合传统与特色产业选择发展适合小镇的产业，构建以智慧再生塑料为主导产业，电子商贸物流、生态文化旅游、高效现代农业为三大培育产业的“1+3”新光武智慧产业体系。第二，围绕秦汉文化特色，一方面在文化旅游上古今交融，文创与旅游联动发展，完善旅游配套服务设施建设，实现居游共享；另一方面风貌上兼容并蓄，有机协调，注重营造有特色的人居环境。第三，围绕水绿生态特色，突破乡镇标准的局限，按照城市建设的标准，一方面有序推进公园绿地建设；另一方面践行海绵城市理念，增加雨水地表收集与净化能力（见图4）。

4.2·乡镇总规定空间

乡镇的法定总规可以落实战略规划的部分意图，实现远期控制与近期实施相结合。在界首城市总规的法定框架下，预测2030年镇域和镇区人口与城镇建设用地规模，按照镇规划标准，开展乡镇总规的编制。镇区城镇建设用地规模控制在5.4平方公里，重点在于有限规模下的功能结构优化与品质空间营造。乡镇总规的要点可以总结为三点：第一，镇村联动、村落再生。在建设用地约束的背景下，总规通过综合条件研判，选择城镇、园区重点集中发展，避免城镇建设用地盲目扩张；构建一主一副两个城镇发展增长极，联动广大腹地，形成镇村联动发展区域。在综合评估基础上，重点保护修缮特色风貌保存较好，历史建筑丰富的自然村落。注入旅游功能，激活空心化程度较高，旅游潜力较大的自然村落。部分规模较小，建筑陈旧并受大型基础设施影响的村落，在充分尊重民意的前提下，实现乡村的合理归并与有机再生，最终形成城镇—重点村—自然村的镇村联动发展体系（见图5）。第二，生态优先、分区管控。为最大限度发挥光武“五水绕城”的生态特色，保留田园生态本底，本次总规从两个方面保障区域生态安全。首先，在城镇空间结构层面进行生态预控，在镇域范围形成六条生态廊道，对镇域范围水体、森林及大面积农田进行面域控制。严格划分城镇发展边界、生态控制边界，从而搭建全域化生态城镇发展框架。其次，对农田、森林、城镇、乡村等不同的发展空间，予以低冲击式的生态建设标准管控，降低建设行为对生态环境的影响。第三，资源导向、特色发展。产业体系建构需要空间体系的支撑，空间特色成为产业体系创新的源泉。在引領光武传统再生塑料产业转型创新的基础上，结合光武的区位优势、产业基础与文化底蕴，培育生态文化旅游、电子商贸物流、高效现代农业三大产业，构建“1+3”新光武智慧产业体系，并通过乡镇总规的空间布局对产业体系进行有力支撑。强化区域协调，充分发挥光武作为界首副中心的职能，强化南北对接，点轴推进，通过生态共保、交通同网、产业同兴、文化同魂的思路全面一体化等高对接中心城区，统筹带动沿线地区的发展（见图6）。

4.3·城市设计定风貌

乡镇城市设计不能局限于乡镇范围，需要从区域层面统筹特色风貌，找准本乡镇的风貌定位。基于《界首市总体城市设计》对本地区的特色风貌与建筑风格的要求，围绕创新产业和创客需求塑造品质环境，在小镇公共空间、街道、绿化景观、重要节点、视线走廊、绿化轴线、历史人文等方面，营造相应的空间特色，形成较为统一和鲜明的风貌特征，体现特色小城镇的“特色”所在（见图7）。空间建设应尊重小城镇自身所处的发展阶段、建设避免贪大求全，追求空间建设的聚而精。围绕小镇特色，重点打造若干特色空间，同时考虑相应的功能配套，实现“产、城、人、文”四位一体全面发展。从城市设计的角度出发，除对建筑高度、容积率、建筑后退红线等提出强制性的规定外，对建筑物的体量、色彩、组合形式和环境风格等要素也要提出指导性的规定。研究提炼能反映当地建筑风格的建筑符号，对重点街道或中心街市的建筑外立面提出综合整治的方案，对新建居民小区的建筑立面、屋顶、色彩提出限定性要求，形成具有多样性、地方性和观赏性的小镇景观特色。

针对重点地区编制城市设计图则，并将核心控制内容纳入下一步控规成果，另外，特色小城镇门户、中心、近山临水等重要节点的城市设计应与控制性详细规划同步编制。

4.4·行动规划定项目

为确保特色小城镇规划的落地，按照规划项目化的理念，开展行动规划，将规划内容转化为规划实施过程中的各项行动，并制定近期项目库，指导建设。具体而言，在目标体系的指引下，对各项行动进行综合协同安排，构建“目标+行动”体系。首先对乡镇总体规划进行分解，纳入到行动纲领的目标体系，并通过进一步深化目标指向的行动，使行动更具体、目标导向更明确；应在“目标+行动”之间以策略为桥梁，優化目标与行动的联系和组织；在目标体系的制定过程中，进一步深化每个发展策略，不断完善行动纲领[14]。近期以“光武新区”为重点，策划水系整治、景观绿化、道路交通、公共设施、安置房五大类行动，并列出近期实施项目库及建设要点，为近三年建设提供明晰的路径。

5 结语

特色小城镇的建设已成为国家城镇化的重要战略，但其规划的内容、深度与编制模式目前仍处于摸索阶段，尚未形成统一标准。从全国层面来看可能仍需要一些共性的规划路径，特色小城镇应基于既有的规划体系，结合自身的特色与实际诉求，因地制宜地出台特色小城镇规划的编制导则。

笔者以全国第二批特色小城镇之一的安徽省界首市光武镇为例，通过对其系列规划编制的反思，摒弃终极蓝图式的传统规划思路，探索包括战略规划、乡镇总规、总体城市设计与行动规划在内的“四阶段”特色小城镇规划路径，完善从战略到行动的特色小城镇规划体系，实现“特色”的规划目标和愿景，期待为其它特色小城镇规划提供参考。

值得注意的是，规划作为政府的一项公共政策，对特色小城镇的发展仅能发挥引导作用，不能盲目或片面夸大规划的作用。同时，还需充分尊重市场引导产业发展的力量，避免规划的过度干预或供给。在国家实施新型城镇化战略的背景下，城镇化品质的提升变得尤为重要[15]，故特色小城镇的建设需生产与生活并重，经济增长与社会文化发展并重，尤其注重居民多元化需求的满足。另外，基于各地区社会文化环境的差异和发展阶段的不同，特色小城镇的建设需要脚踏实地，根植于本地的实际情况，不能盲目照搬所谓的成功经验[16]，需要聚焦于本土问题的挖掘与需求的梳理，走一条可持续发展的道路。

注：

①一城：新阳城遗址；一镇：安徽省千年古镇；一村：尹成子千年古村落；一街：一条特色历史街巷；两庙：光武庙、黄家庙；两堆：于谷堆、刘谷堆；一酒厂：沙河酒厂。

参考文献：

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