保障性安居工程“屡审屡犯”问题及对策研究

宋肖曼 杨德蓉

[摘要]保障性安居工程是党中央和国务院重点提出的以解决中低收入者问题为目标的一项改善民生的公共政策。为促进保障性安居工程政策的全面贯彻落实，研究保障性安居工程“屡审屡犯”问题并提出对策建议显得尤为重要。

[关键词]保障性安居工程 跟踪审计 问责机制 防御机制

一、保障性安居工程的基本情况

（一）保障性安居工程保障实现情况

根据相关规定，保障性安居工程建设项目包括三类：一是保障性住房建设，包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房；二是各类棚户区改造；三是农村危房改造和游牧民定居工程。据不完全统计，2014年至2016年，G市通过货币化安置、发放租赁补贴、新建安置住房等方式，累计保障中低收入住房困难家庭近10万户。近三年，G市各类保障性安居工程保障实现情况如表1所示。

（二）保障性安居工程资金筹集情况

为开展好保障性安居工程建设，确保这一重大民生工程的顺利实施，改善城乡中低收入家庭居住条件，提升居民生活水平，G市各级政府积极多渠道筹资。经调查，保障性安居工程资金主要来源于中央、省财政补助安排、本级一般公共预算安排、地方政府债券收入安排、土地出让收入安排、住房公积金增值收益安排以及建设等单位银行贷款、住房公积金贷款和发行企业债券等社会融资方式安排等。

2014年至2016年，G市保障性安居工程共筹集资金60多亿元。其中，各级财政共筹集安排资金20多亿元，社会融资筹集资金30多亿元、占筹资总额的57.55%，中央、省财政补助和本级的财政预算安排部分占23.82%，土地出让收入安排部分占11.63%。具体各类渠道筹集资金情况，如图1所示。

（三）保障性安居工程资金支出情况

2014年至2016年，G市保障性安居工程建设累计支出20多亿元，主要投入包括以下方面：保障性住房租赁补贴、公共租赁住房（含廉租住房）建设和房源筹集、公共租赁住房（含廉租住房）维护和管理、棚户区和农村危房改造等。其中投入棚户区改造的资金最多，占总支出金额的49%；其次是公共租赁住房（含廉租住房）建设支出，占总支出金额的37.18%。具体各项支出情况，如图2所示。

二、保障性安居工程跟踪审计发现的问题

统计分析G市2014-2016年度保障性安居工程跟踪审计情况发现，历年来保障性安居工程跟踪审计中存在的问题主要集中在以下方面。

（一）资金使用中存在的问题

保障性安居工程建设资金运营过程中存在的问题主要体现在资金的筹集、管理和使用三个方面。

1.资金筹集。在审计过程中，审计人员发现部分区县存在财政资金支持不到位的问题，保障性安居工程资金短缺地区未按照规定从土地出让净收益中安排。除此之外，个别县区还存在套取、骗取专项资金、银行贷款等问题。

2.资金管理。存在资金统筹管理不到位问题，个别县区上级财政补助的保障性安居工程资金超过1年仍未分配使用。由于上级资金下达较晚、乡镇未及时组织验收等原因，未按规定及时向已完成危房改造任务的农户兑现补助资金；未按规定对保障性安居工程租金收入实行“收支两条线”管理并及时上缴国库。

3.资金使用。未按规定使用专项资金，违规改变资金用途挪作他用。比如，C县改变资金用途，以出借、还贷等方式用于其他公共项目支出；G县用于路桥隧道、园区开发、农村风貌改造等公益性项目支出。同时，还存在多付工程进度款、租赁补贴发放不及时等问题。

（二）建设管理中存在的问题

一是建设手续不完善。部分工程项目在未完全取得建设用地规划许可证、正式供地手续、建筑工程规划许可证、施工许可证等前期基本建设批准手续的情况下开工建设。二是竣工手续不完善。存在已交付使用的工程竣工验收未完成或不合格的问题。

（三）分配使用中存在的问题

一是保障性住房存在闲置现象。主要原因是通过审核、具备保障资格的对象已全部享有保障房，房源过剩以及个别单位未交清投资建设的资金，导致房屋竣工后无法办理移交，再加上经济欠发达地区流动人口少、外出务工人员比例高、保障房准入标准过高、保障对象范围狭窄等原因，导致出现闲置现象。

二是住房保障未实现信息共享。部分地区尚未建立健全住房保障与社會保障、人力资源、房管、公安、税务、工商等其他部门之间的数据共享机制，个别地区保障性住房也存在信息档案不完整，未对享受保障性住房的家庭进行定期审核和动态管理。想要全面、准确地掌握保障对象和保障性住房情况，对于相关部门来说相对困难，导致无法合理、高效分配保障性住房。

三是审核把关不严。审计发现，由于审核把关不严、委托办理手续审查不细致，导致存在违规分配问题。入住家庭收入、住房条件不符合要求的申请者依然能够通过审批获得廉租住房、住房补贴等，部分申请者通过瞒报、虚报收入和住房资料，不及时申报收入及住房条件变化，已享受住房保障家庭多重申报、违规重复申领等手段，骗取享受保障性住房待遇。

四是退出机制不完善。由于公租房管理力度不够、政策宣传不够、清退执法力度不强，导致部分保障对象通过出租保障房牟取利益。

三、保障性安居工程问题产生的原因

（一）法律法规不健全

关于保障性安居工程，我国目前还未出台专门的法律法规，而是以规范性文件的形式加以约束，相对于法律的权威性，其约束力大打折扣。因此，各地方在实际操作中，某些部门重视不够、积极性不高。保障性安居工程法律法规的健全与否，直接影响保障性安居工程能否科学、合理地推进。

（二）相关部门管理不规范

一是主管部门等相关部门主体监管责任缺失，在履行职责过程中未充分发挥自身作用。比如，在保障性安居工程专项资金管理过程中，存在资金统筹管理不到位、未按规定使用专项资金、违规改变资金用途挪作他用等问题；在享受政策对象的审核审查中，通常只重视形式审核，不注重实地走访调查，再加上信息公示公开范围受限，导致保障性住房闲置、违规分配使用等。再如，部分县区对自己的家底不清、情况不明，对保障房实有数量、性质不明，对应享受未享受待遇家庭情况不明，对公租房租金的应收金额不明，造成管理难度加大。

二是部门之间协调难度大。保障性安居工程通常涉及住建部门、统计部门、财政部门、发改委、规划部门、国土部门、住房公积金中心等多个部门，各个部门独立运作，协调难度较大。比如，涉及各个部门的审批手续繁琐，走完一个完整的流程需要大量时间，制约了保障性安居工程的建设进度，同时也是导致建设手续不完善等问题的原因之一。

（三）审计威慑力度不足

从近几年保障性安居工程跟踪审计“屡审屡犯”的现象来看，审计工作的威慑作用并没有得到充分发挥，审计查出问题未得到足够力度的处理处罚，违法成本较低，容易造成被审计单位在小风险与大收益的权衡下，选择冒险，使得审计对象倾向于通过违法违规获得收益。

（四）审计防御机制不完善

审计整改建议得不到有效实施，缺乏防范相关问题的机制性建议，即审计的防御功能未能有效发挥。对于防御机制来说，审计整改建议的有效实施是关键的一环。查出问题不是审计的最终目的，纠正改错、找出治理流程中的缺陷漏洞、帮助被审计单位不断完善治理结构、减少违法乱纪才能真正发挥审计的最大效能。

四、破解“屡审屡犯”问题的对策建议

保障性安居工程跟踪审计中的“屡审屡犯”问题严重损害了政府的公信力以及财经法规的严肃性和权威性，制约了审计监督作用的有效发挥。李克强总理在国务院常务会议上指出，根治“屡审屡犯”顽症要靠建立长效机制，在审计过程中发现的各类问题，不光要对这些问题坚决整改，更要认真研究，建立一个“长效机制”，就此提出以下建议。

（一）健全法律体系，提高法律权威

权威、健全的法律体系是保障性安居工程得以顺利实施的重要基础。为维护保障性安居工程政策的权威性和严肃性，国外许多国家出台了专门的法律。比如，美国的《国民住宅法》《合众国住房法》、日本的《公营住宅法》等。完善的法律一方面可以保证安居工程政策的贯彻实施，另一方面可以提高保障性安居工程的权威性。从保障性安居工程的计划实施、资金筹集、管理使用、工程建设、后期分配使用等方面入手，制定科学、完善的法律法规很有必要。

（二）完善相关制度，强化部门责任

一是加大对资金的绩效管理。促进保障性安居工程资金及时高效使用，杜绝资金被挪用滥用、贪污侵占、闲置等情况的发生，揭露作风不实、形式主义、弄虚作假甚至失职渎职等问题，加快农村危房改造资金拨付进度，积极组织项目验收，及时到位补助资金。对于结余闲置的资金，要加强统筹管理，提高资金使用效益，助力保障性安居工程发挥“精准”效益。

二是建立行政审批快速通道。简化保障性安居工程审批程序，多部门联动，在保证不降低审批质量的前提下，提高工作效率，促进项目规划、用地、建设等手续的及时办理，减少规划调整、未批先建等情况，确保保障房项目按计划顺利实施。

三是建立台账，规范管理。住房保障部门应摸清家底，建立台账，对保障房享受对象、租金等进行全面清理，厘清和物业公司的各种关系，维护公租房运营的可持续性。项目建设竣工决算后及时办理各类产权，确保资产完全、真实、准确。

四是建立动态管理机制。建立健全并按规定及时调整保障房申请标準，各级政府要建立完善公安、社保、房管、工商、税务等保障性住房相关单位的信息共享机制，准确、全面地审核保障对象的准入条件。建立并强化保障性住房信息共享、分配和营运动态管理机制，各部门尽职履责，严把审核关，建好一户一档，并根据享受对象家庭收入变动情况实时调整，及时更新和公开保障住房享受信息，严格执行退出机制等。

（三）健全问责机制，强化震慑作用

对于审计部门来说，要最大限度地运用好大数据这一先进审计方式，实现审计全覆盖；对于纪检监察机关来说，要充分利用好审计部门提供的审计线索、审计结果及相关问题的整改情况，如对于套取、骗取保障性安居工程专项资金等违法违纪行为，要加强惩戒，提升审计的权威性和震慑力。

从法律制度建设层面来看，我国并没有出台专门的问责法律，这就要求审计人员在进行审计定性和审计处理时，充分利用自身的职业判断，针对审计查出问题的处理处罚与违法收益不对等，特别是违规收益大、处罚力度小的情况，要积极主动地向法规制定部门提出建议，加大处理处罚力度，将责任追究到底，提高违法违纪成本。同时，在相关单位部门宣传法律法规和违法违规处罚决定，建立健全威慑机制。除审计部门之外，强化政府、主管单位、党政、司法等各方监督力度，减少问题的发生。

（四）健全防御机制，加强部门职责

审计部门提出的审计建议是防御机制的重要部分。这就要求审计人员要有敏锐的洞察力，能及时发现被审计单位存在的风险点并提出行之有效、高质量的审计建议。主管部门要强化自身职责，积极主动配合工作，确保审计建议在本部门、本单位的采纳和实施。除此之外，强化主管部门监督责任，落实“谁主管，谁负责”的责任制，加强对资金和项目的有效监管，落实单位领导和具体经管人员的责任。

对违法乱纪行为的问责和整改，要建立健全问责和整改机制，逐渐形成“审计部门揭示问题并提出行之有效的整改建议、纪检监察部门问效追责、被审计相关部门牵头整改规范”的审计整改联动机制。审计部门不仅要揭示问题，还要提出可行性审计建议，实现威慑机制与防御机制相结合，帮助被审计单位避免“屡审屡犯”。

（五）强化教育培训，增强守法意识

在查出违法违纪问题时，不排除一些人员是因为法律意识淡薄，受不良风气影响，以及政策具体落实过程中，对政策把握的准确性不够。因此，组织人事、纪检监察、审计等政府相关部门应当采取强有力的措施加强和提高领导干部及相关人员的法律法制观念、强化教育培训。可以定期组织党纪国法和专业性的培训教育，增强干部的遵纪守法意识，提高政策执行能力，做到有责任、有担当，确保各项制度得到有效执行，财政资金得以规范管理。

（作者单位：四川省广元市审计局，邮政编码：628017，电子邮箱：1509192339@qq.com）