地方政府融资平台向何处去

杨海静 任佩珍

政府融资平台是上世纪90年代经济发展不均与地方财政不足催生的产物。在特定历史时期，政府融资平台对于优化资源配置、加快城镇化进程、推动政府行政与经济职能分离起到了积极作用，但同时也引发了政府隐形债务上升等一系列问题。地方政府与政府融资平台系股东与公司的出资法律关系，受《公司法》《企业国有资产法》等一系列法律调整。在规范和化解地方政府债务的大背景下，地方政府融资平台一方面要多种途径化解存量债务，另一方面则必须明确股权结构，健全法人治理，打破垄断，面向市场，参与竞争。

政府融资平台的前世今生

1994年开始实行的分税制改革，大大削弱了地方政府的财政能力。我国《预算法》明确规定，地方财政不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。《担保法》规定地方政府不得为贷款提供担保。《贷款通则》规定，地方政府不得直接向银行举债。而另一方面是城镇化进程不断加快，城市基础设施建设需要庞大的财政资金支持，在这一背景下，地方政府融资平台应此而生。

20世纪90年代是融资平台的起步阶段。部分大型城市开始设立政府融资平台，上海市城市建设投资开发总公司是最早设立的平台公司。此后，1997年的亚洲金融风暴和2008年金融危机，客观上助推了融资平台的快速发展。中央开始实行积极的财政政策，大力开展基础设施建设。由此带来的4万亿扩大投资刺激内需计划，导致地方政府存在巨大的资金缺口。在这一宏观背景下，融资平台承担了为政府融资的功能，平台公司数量呈现井喷式增长。

平台公司采取银行贷款、发行债券等方法，债务规模迅速攀升，严重透支了地方政府信用。2010年，国务院发布了《关于加强地方政府融资平台管理的通知》，要求财政部门对融资平台公司债务进行全口径管理和动态监控，建立地方政府债务规模管理和风险预警机制。

政府融资平台的功与过

20年来，我国经济始终持续保持7%以上的高速增长率，政府融资平台在其中发挥了巨大的输血造血功能。依托地方政府信用，政府融资平台得以筹集资金，大量城市基础设施建设得以兴建，城镇化进程迅速推进，中国建造的速度举世惊叹。

在特定历史时期，政府融资平台对于优化资源配置、加快城镇化进程、推动政府行政与经济职能分离起到了积极作用。微观上，各地融资平台也在实践中形成了不同的业务侧重点，如建筑施工类平台承担了大量的城市基础设施建设职能，公益类平台对于城市基础设施运营维护起着主要作用，金融控股类平台则事实上行使着国有资产投资和管理的职能。在20余年的发展中，各类政府融资平台在地方基础设施融资—开发—建设—运营—退出方面积累了宝贵的经验，提升了能力，锻炼了队伍，培育了人才，与银行、信托、券商等在长期合作中搭建了战略合作伙伴关系，部分融资平台集聚形成了包括土地使用权、市政设施在内的大量存量资产。这些宝贵的经验和巨大的财富是其他企业不能比拟的。

与此同时，融资平台的“野蛮生长”招致政府隐形债务急速上升。尤其是2008年金融危机后，中央4万亿元政府投资计划中的相当一部分资金要由地方政府解决，政绩攀比和项目建设压力导致其贷款欲望激增。在逐利动机和竞争压力下，各大银行风控松懈，信贷担保从最初要求地方政府提供土地、收费权等担保物变为普遍接受由地方人大、政府出具的所谓“担保函”;对地方政府授意下的平台公司套取信贷资金、改变贷款用途、不提供详细清楚的财务信息也揣着明白装糊涂。银行的信心，一部分来自政府信用，更多来自土地国有下城镇化中的土地增值收益。来自财政部的数据统计，平台公司的负债率高达60%～80%。大量平台公司债务问题复杂，入不敷出，难以为继，没有资金回笼能力。

从外部看，融资平台承担的部分公益职能导致其投资的项目效益不高，还款来源不稳定，偿付风险高;政府信用背书下银行对贷款资金流向缺乏监管也给商业银行带来巨大的流动性风险。从内部看，平台公司名义上为独立法人，受《公司法》调整，却与地方政府深度交合，政府控制着平台的人、事、财，融资平台缺乏有效的公司治理机制，没有成长为独立的“人”。未在市场中摸爬滚打的平台公司在长期的发展中并没有生长出面向市场的能力。

政府融资平台的机遇与挑战

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）标志着中央开始意识到野蛮生长的融资平台所覆盖的巨大金融风险和政府信用风险，融资平台进入有监管时代。

自2011年开始，地方政府债务进入偿债高峰期，国家审计署披露的政府性债务数据令人咂舌。银监会连续三年发布《加强地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，要求各银行业金融机构要遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的总体原则，以控制总量、优化结构、隔离风险、明晰职责为重点，持续推进地方政府融资平台贷款风险管控。

银监会按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的要求开展整改工作，详细清查平台贷款相关数据，逐个甄别处置。在这一指导原则下，银监会开始区分企业法人、事业法人和机关法人建立“名单制”信息管理系统，凡是最终由政府承担偿债责任的，均被纳入银监会的“融资平台”监管名单，平台贷款审批权限上收总行。平台名单实行动态监管，并且名单管理系统预留了退出机制 ，融资平台退出须满足多项条件，其中主要两条是，资产负债率要在70%以下，并且自身现金流100%覆盖贷款本息达到全覆盖的，可以被调出平台。

而在证监会的监管中，融资平台如发行公司债必须为银监会“退出类”平台，除非募集资金用于省级保障房以外，报告期内（近3年，非公开发行为近2年）来自所属地方政府的收入和现金流占比均不得超过50%。不过后来监管层发现，双红线直接导致一些企业通过调整会计处理规避发行条件，反而不利于切实防范化解地方政府债务风险。2016年，“双50%”规则调整为“单50%”，即仅要求发行人来自所属地方政府的收入占比不得超过50%，取消现金流占比指標，同时调整了指标计算的具体方法。

在严格监管融资平台融资行为的同时，也完善了其他规定以满足政府融资需求，如2014年修订的《预算法》肯定了地方政府发行债券的权利，意在限缩融资平台融资规模的同时，拓宽政府融资渠道，为地方政府融资打开一扇窗户。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。地方政府如要举债，只能采取发行政府债券的方式。

十九大之后，化解地方政府债务风险被上升到国家总体安全的高度，对融资平台公司的监管进一步趋严。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财政部〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）要求在清理存量债务的同时，开始推进融资平台市场化。

在多重监管之下，部分融资平台转而探索在银行间市场发行票据、融资券等方式融资，可以预见，此法必不能久远。在化解地方政府债务风险，剥离政府与平台职能的大背景下，融资平台不得不另谋出路。

政府融资平台的转型

让市场的归市场，政府的归政府。融资平台去行政化的艱难转型，首先要厘清政府与融资平台的关系，“划清界限，财务切割”。现有融资平台公司是地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资金设立的经济实体，政府与平台是出资法律关系，融资平台具有独立的法人地位。

融资平台的转型，首先面临的是存量债务的化解。各地城投公司经济状况不同，债务处理方法也不同。对存量资产，可在产权明晰的基础上，区分经营性资产和非经营性资产，进行出租、出售、资产证券化;对存量项目，国家鼓励采用PPP模式“将融资平台存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务”;“债转股”也被旧词新提，成为化解债务的一个重要途径。

近日，中共中央办公厅 国务院办公厅联合印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（2018）再次重申“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算”。重庆诚投再生能源发展有限公司宣告破产即是此例。

在厘清存量债务以及明确“谁借谁还，风险自担”的原则后，政府融资平台与政府成为了相互独立的个体。融资平台的独立法人地位，要求融资平台建立独立的运行决策机制，完善法人治理结构，政府基于出资者的地位行使股东权利，不得对平台公司的经营行为进行干预，平台公司不再是政府的一个融资部门。

当然，与治理机制同样重要的是融资平台面向市场的经营能力、竞争能力。在新一轮混合所有制改革的大背景下，部分融资平台已经实质性地开启了并购重组、股权结构多元化的改革，率先走上了市场化的道路。如上海城投、杭州城投、马鞍山市城市发展投资集团有限责任公司的改组。随着城市大建设时期的逐步结束，部分经济发达地区的平台公司开始向城市服务运营商转型，如杭州城投网新资产管理有限公司立足于“城市运营综合金融解决方案提供商”;部分平台公司开始重组成为国有资本投资运营公司，成为“管资本”改革的触角;部分平台公司加大产业和基金引入，寻找合作伙伴共同参与项目“融建管退”。离开了单一稳定的政府业务来源，如何找准契合自身功能的发展方向，融资平台必得与所有的市场主体共同在市场经济的浪潮中摸爬滚打，同等竞争，方能凤凰涅槃获得新生。

（本文为2016年天津市艺术科学规划项目“天津文化产权投融资现状、问题及对策研究”〈E16037〉的阶段性成果）