闽台生态经济发展中的政府职能问题研究

耿薇

摘要：绿色发展理念的提出，为生态经济的发展莫定了重要理论基础，闽台二省同根同源，在生态经济方面的合作已初具规模，台湾农民创业园就是其中一个重要依托。三明（清流）台湾农民创业园作为国家级台创园，在实践中已实现诸多有益的探索，但仍可从树立绿色发展理念、重点推进生态经济发展战略，加大财政扶持力度、着力打造优良配套基础设施，完善相关政策法规、健全生态补偿机制，完善绩效考核制度、加强生态环境保护监管等方面进一步完善政府职能，实现长足发展。

关键词：闽台生态经济;台创园;政府职能

生态经济是将生态环境保护与社会经济发展统筹融合的一类经济发展方式，能够有效解决发展中经济指标增长与生态环境破坏之间的矛盾，实现人类的可持续发展。闽台二省隔海相望，两地的生态环境在降水量、相对湿度、气候等方面具有高度的相似性，令闽台生态经济的发展在地理位置和生态两方面具备得天独厚的优势。实践中，高度融合了农业、工业和第三产业的闽台生态产业园成为发展闽台生态经济的重要依托。

一、文献述评

早在1890年，马歇尔就提出“经济外部性”的概念，认为经济外部性需要政府适度干预，以辅助市场机制实现资源的最优配置和社会福利的最大化[1]。相关学者在围绕这一概念进行研究时，认为政府应在生态环境治理方面主动承担相关责任，如庇古认为当生态环境与商品生产者的利益产生冲突时，要由政府出面以税收的方式来解决问题[2]。而今，多数国外学者认为，发展生态经济的前提是政府发挥主导作用，通过政府和市场双重力量促进生态经济的发展，《我们共同的未来》中指出，世界各国政府和人民必须从现在起对经济发展和环境保护这两个重大问题负起自己的历史责任、制定正确的政策并付诸实施[3];莱斯特·R·布朗认为发展生态经济的过程中，政府职能作用的发挥更为重要[4]。国外的相关研究阐明了生态经济发展与政府职能的相互关系。

国内学界在绿色发展理念、可持续发展观的指导下，同样认为政府在生态经济发展中应有效发挥职能，以解决近几年在城镇化、工业化、农业化和资源开发中存在的生态破坏等突出问题。针对地方政府的研究中，冯倩认为地方政府必须以改革的方式重新定位政府职能，通过调整产业结构、完善生态机制、加大扶持力度、健全社会服务体系等措施，为生态经济的有序发展提供良好的社会环境和制度保障[5];张曙光认为县级政府要充分认识到自己在推进生态经济中的主导地位，主动承担起生态经济建设的职责，积极推进生态经济建设的各项工作[6];黄馄针对县域经济发展绿色产业面临的生态负面清单挑战，提出了政府应建立绿色发展考核决策引导与协调联动机制、构建有利于绿色产业发展的保障体系等对策[7]。针对福建实际的研究中，余画洋认为福建和台湾地理特征相近，提出当以政府为主导，推进海峡两岸合作建设闽台生态经济实验区的设想[8];魏澄荣提出政府应发挥职能推动发展方式向低投入、低消耗、低排放转变，解决日益突出的经济社会发展与资源环境约束之间的矛盾[9]。

综上可知，发展生态经济是人类可持续发展的重要保证，需要政府充分发挥自身职能，有关这一方面的研究，已经取得一些成果，但仍存在如下几个问题：第一，福建是全国最绿省份，又是对台经贸往来的前沿阵地，有关发挥福建生态优势促进闽台经贸合作的研究尚待跟进;第二，目前以经济学相关理论作为闽台经贸合作及发展生态经济依据的研究较多，而以公共管理理论为基础，有关发挥政府职能引导闽台经贸合作朝生态可持续方向发展的研究较少;第三，目前对生态保护与经济发展相结合的研究大多数是处于理论分析阶段，虽然理论水平相对较高，但与实践工作联系不够紧密。以上几点也是本研究重点突破的方面。

二、闽台生态经济发展与政府职能履行

福建是发展对台经贸的前沿阵地，同时作为全国最绿省份，發展闽台生态经济能够将这两种优势发挥出来，推动闽台经贸合作朝良性可持续方向发展。而生态经济作为一种政府驱动型的经济运行模式，政府职能的有效发挥成为推动其发展的重要驱动力[5]。

（一）促进生态发展是地方政府的全新职能

1.生态经济要求政府履行生态保护职能

绿色发展理念被列入十八届五中全会提出的五大发展理念中.既是对生态学马克思主义的进一步发展.也是对政府生态保护职能提出的更高要求。生态保护职能是政府的社会职能之一，要求政府在推进社会经济发展的同时，维护生态环境的优美，同时对已造成破坏的生态环境进行整治。地方政府发展生态经济，需要政府正确履行生态保护职能，以此处理经济发展和生态保护之间的关系。

2.生态经济要求政府履行资源配置职能

资源配置职能是政府经济职能之一，根据西方经济理论，市场在其运行过程中不可避免会出现失灵的现象，公共治理理论的产生，有效解决了公共产品配置上存在的问题，促进全体社会成员公共利益的最大化。基础设施是地方政府发展生态经济的重要因素，完善的基础设施，能够吸引更多优质企业投资生态经济，最大限度促进生态经济的发展，基础设施的准公共产品属性要求政府的合理配置。

3.生态经济要求政府履行宏观调控职能

宏观调控职能同样也是政府经济职能之一，目前学界多将宏观调控界定为国家层面的调控，然而，地方政府同样具备宏观调控的职能，例如调整产业结构、制定财政税收政策等影响生态经济发展的内容。地方政府生态经济的发展，首先取决于政府在产业发展方向的定位，其次有利于生态经济发展的财税政策的制定，也能在吸引生态型企业入驻、促使传统企业转型等方面产生一定激励作用。

4.生态经济要求政府履行市场监管职能

政府经济职能还包括政府的市场监管职能，政府的有效监管，可以及时纠正市场在运行过程中出现的各种违法违规问题，保证市场良性运行。地方政府在发展生态经济的过程中，政府市场监管职能的切实履行有助于营造公平竞争的市场环境，防止极个别企业打着生态的旗号，在骗取政府政策方面优惠的同时破坏生态，获取企业收益。

（二）三明促进生态经济发展的探索实践

福建省三明市森林覆盖率达76.8%，享有最绿省份最绿市的美誉，三明（清流）台湾农民创业园是全国29个、全省6个国家级台湾农民创业园之一，园区依托现有台资企业，发展种植、养殖、旅游、农林产品加工等多个产业，形成由花卉苗木产业区、特色养殖区、农林产品加工区、生态休闲旅游区、台商联谊会组成的“四区一会”，是海峡两岸现代农业合作示范基地、现代农林产品加工示范基地、海峡西岸生态休闲旅游胜地和闽台交流合作先行先试的重要平台。园区的蓬勃发展，与政府职能的履行有着密不可分的关系，具体如下：

1.组织有力，设立职能部门

市县两级政府高度重视园区的建设，为保证政府职能的有效落实，成立专门的组织机构，即清流台湾农民创业园管委会，以此贯彻执行国家、省、市有关对台工作的方针、政策，发挥桥梁纽带作用，联系各相关职能部门，协调解决涉及园区台资企业、产业开发的各种困难与纠纷。

2.主动作为，积极提升服务

政府部门在拓展对台经贸的过程中，主动作为，积极宣传推介园区招商引资的政策，精心策划、实施对外联络和对台招商活动，实现“以台引台”、“以台引外”;同时，积极做好园区企业的产前、产中、产后服务，如对园区内的台商投资项目实行专人专管制度，对签约项目、意向项目以建立项目库的方式进行跟踪服务，创造良好的招商引资环境。

3.广泛宣传，倡导生态经济

精心打造清流台创园专题片，例如邀请中央电视台《美丽中国乡村行》栏目组深入清流台创园进行拍摄，展现两岸农民借助大陆台创园这一平台发展生态经济、实现共融双赢的成果，同时，利用传统媒体和新媒体，积极宣传，展示发展生态经济的现实意义。

4.争取资金，完善基础设施

政府相关部门努力争取各方资金、不断完善园区内基础设施和公共设施，为闽台生态经济的发展提供完善的基础设施保障，如“十二五”期间，争取到省财政年均300万元的园区基础设施建设专项资金。

三、闽台生态经济发展中政府职能履行存在的不足

综合分析清流台湾农民创业园发展过程中的政府职能履行情况可知，政府职能的履行为清流台湾农民创业园的发展打下了良好的基础，然而随着政策环境及发展环境的改变，在进一步深化闽台经贸合作的过程中，在谋求生态经济更大发展的背景下，政府职能现有履行情况存在以下几点不足：

（一）发展战略规划有待进一步统筹

制定发展战略规划是闽台生态经济发展中政府的重要职能之一，台创园在发展战略规划中的定位直接决定其在推动闽台生态经济发展中的作用。目前，清流台创园管委会作为三明（清流）台湾农民创业园的职能部门，组织制定园区的发展战略及中长期发展规划是其主要职责之一，并已发挥一定作用，但通观园区规划仍存在如下问题：其一，清流台创园管委会作为县政府派出机构，受限于级别，规划仍局限于本地，未将整个地区纳入其中，经研究发现国内其他台创园中也部分存在这一问题;其二，园区规划设定“十三五”期间实现台资企业总数达到100家的目标，这一目标设定的初衷是促进园区产业布局更加合理、产业特色更加鲜明、示范效应更加凸显，然而，园区目前重生态农业发展，休闲农业、民宿农业均处在起步阶段。因此，如若片面追求园区台资企业数量的增长而未对引进台企的产业特色做具体规划便难以实现良好的初衷。

（二）配套基础设施有待进一步打造

生态经济的发展需要有与生态经济密切契合的完善的基础设施作保证。为推动三明（清流）台湾农民创业园的发展，相关政府部门积极争取资金，用于园区道路、沟渠及相关基地、展示厅等基础设施的建设（详见图1）。然而由于园区位处山区，山区独特的环境既为台湾农业的引进创造了有利条件，也为台创园的进一步发展造成很多局限和困难，加之资金欠缺，就导致支撑生态经济快速发展所需的各类基础设施尚未完善。具体问题如下：其一，交通仍不便利。目前为止，清流县的铁路建设仍然空白，同时，虽已实现高速公路过境，但由于其地处偏远，货物运输耗时长，影响台创园农产品外销;其二，园区基础设施仍较薄弱。清流县作为内陸山区县，受内陆疾风、雨雪和极端低温影响，自然灾害时有发生，园区现有沟渠路等基础设施不够完善，抵御自然灾害能力差，一旦遭遇重特大自然灾害，短时间难以恢复生产，影响企业发展，另外，现有基础设施的投建仍停留在道路、基地等方面，环保设施的投入略显不足.无法高效防止水土流失及预防土壤污染。

（三）政策机制建设有待进一步完善

十九大报告指出：“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。这其中就包含了绿色发展理念，这是顶层设计的又一次强化，为生态经济发展奠定了良好的政策基础。地方政府在推进生态经济发展的过程中，除严格执行国家法律法规外，更要结合对台生态经济的特殊性营造良好的政策环境。通过对三明（清流）台湾农民创业园相关政策的解读及工作机制的调研，结合十八届四中全会确定的重大行政决策的法定程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，有待改进的方面如下：其一，政策制定的科学性有待加强。清流台创园在政策制定中仍存在过分依赖主要领导的现象，在邀请相关领域权威专家参与该台创园相关政策制定及进行科学论证方面仍需提升;其二，生态补偿机制作用发挥不到位。生态经济是利用优质生态资源创造经济效益，推动经济发展的一种方式，而生态补偿作为一种环境经济政策手段，可以调节生态保护过程中各方利益关系[10]。园区内无公害蔬菜基地等的发展对生态环境、尤其是土壤环境要求较高，台创园所在的嵩溪镇是矿藏资源的主要蕴藏地，矿藏资源的开发及工业的发展，势必对生态环境造成破坏，然而生态补偿机制的作用却未得到充分发挥。

（四）政府监管职能有待进一步加强

要实现生态经济的健康、持续发展，政府监管必不可少。目前，三明（清流）台湾农民创业园在发展过程中，政府监管职能存在如下问题：其一，受新公共管理理论的影响，为保证政府职能的有效发挥，县委、县政府专门为清流台湾农民创业园设置了管委会这一职能部门，纵观管委会的主要职责及主要工作任务，职能定位基本围绕服务、扶持展开，一方面，积极为企业在项目审批、土地征用等方面提供保姆式服务，另一方面，为其提供金融、保险等业务对接，这样的职能定位体现了该职能部门对该台创园监管的缺失，监管职能主要依赖其他政府部门执行;其二，由其他政府部门组成的监管体系尚待完善，即对于引进台资在信贷、合同履行、环境保护义务履行等方面的监管有待进一步加强。

四、完善闽台生态经济发展中的政府职能

目前，全国29个国家级台创园都呈现蓬勃发展的态势，其中福建省设有6个，福建在对台经贸上具有独特的优势，除与台湾隔海相望的地理位置优势外，两地气候的相似性也为台创园的发展创造了良好条件，相关政府职能的完善能有效推动闽台生态经济的发展。同时，以清流台创园为例进行研究，对其他地方政府发展对台生态经济具有一定的启示意义。

（一）树立绿色发展理念，重点推进生态经济发展战略

台湾生态农业实现巨大发展，不仅缘由其起步较早，而且与其政府、民众间根深蒂固的生态理念有着密不可分的关系。十八届五中全会提出绿色发展理念，为生态经济的推进奠定良好理论、政策基础，因此，在推进闽台生态经济的过程中，政府部门应牢固树立绿色发展理念，同时通过宣传、教育等方式，引导企业及社会公众树立起绿色发展理念。理念的树立是基础，规划的制定是保障。闽台生态经济发展战略规划的制定，应在绿色发展理念的指导下，充分结合对台优势及生态优势这两大优势，完善制定发展战略规划：第一，作为全国为数不多的国家级台创园，市级政府应抓住这一机遇，把握清流台创园在整个地区生态经济发展中的带动作用，不断完善其发展战略规划，提高规划定位，将三明市十二县（市、区）的对台优势及生态优势均统筹到清流台创园的规划中，形成台资企业在三明投资生态经济的集聚效应，最大限度地将本地生态优势转化为发展动力。第二，不断加强规划，对园区内引进台资企业的产业特色进行具体规划，不单引进优质生态农业企业，而且引进有实力的休闲农业企业、民宿农业企业，以适应人民生活水平不断提升的现实;同时，努力学习台湾在发展休闲农业及民宿农业上的成功经验，集合政府相关部门之力大力推动，促进本地区生态经济的全方位发展。

（二）加大财政扶持力度，着力打造优良配套基础设施

台湾生态经济的发展与其完善的基础设施有密切关系。台湾的城市基础设施不断向农村延伸，农村城镇化率达80%以上，农村与城市已基本融为一体。[11]因此，政府部门应加快建立以城带乡的工作机制，同时不断加大向上争取资金的力度：第一，不断完善交通运输系统规划。三明市“十三五”规划指出将在十三五期间建成“两纵两横”铁路网，形成“一纵三横五联”高速公路网，全面建成“六纵四横”国省干线公路，为台创园的发展在市级层面上提供了道路规划保障，而作为台创园所在地的清流县，既要积极配合相关部门开展境内相关道路的修建工作，同时要加快同市级道路规划的对接，争取资金，不断完善自身县道、村道的建设。第二，完善园区基础设施，设立灾后重建准备资金。清流台创园经过近十年的发展，园区基础设施已初具规模，为保证园区持续有效的发展，仍需不断建设与优化园区内环保、道路、生态农业基地等基础设施，不断增强园区水土流失、土壤污染的预防能力及抵御自然灾害的能力。另外，应根据近几年三明及清流自然灾害发生情况，整合政府各相关部门力量，设立灾后重建准备资金，保证园区在灾后适当的时机能够第一时间进行重建。

（三）完善相关政策法规，健全生态补偿机制

台湾生态农业的蓬勃发展，与其政策方面的激励有关，在生态农业起步阶段，由于政策的保驾护航，实现了生态农业的大规模投资及配套基础设施的建设。另外，政府也制定相应的政策解决生态农业推进过程中产生的污染问题。在大陆，无论是中央还是省级政府都已经制定了一系列有关推动生态经济发展及发展对台经贸合作的政策法规，为闽台生态经济的发展提供了制度保障。然而，台创园在实际运行过程中，还涉及到很多跟市情、县情密切相关的问题需要政策的支持，因此，市县两级政府也需制定出有针对性的政策：第一，不断提高政策制定的科学性，清流台创园管委会每年总结工作的同时，也会规划次年工作，这其中就有对台创园未来发展规划的决策，部分甚至是重大决策，这样的决策往往会形成相应的政策，因此，这一职能的履行应严格按照十八届四中全会确定的重大行政决策的法定程序进行，尤其应积极邀请相关领域的权威专家参与其中。第二，充分发挥生态补偿机制在实践中的作用。生态经济的发展既需要优质的生态作为保障，又需要在生态资源转化为经济效益的同时做好生态保护，因此，台创园在发展过程中，应充分发挥生态补偿机制的作用，按照“谁污染、谁治理、谁受益”的原则，明确补偿主体与对象，量化补偿标准和考核指标，[12]防止本地和周边县、市相关产业以及本园区养殖、种植业的发展对生态环境造成破坏，以此完善闽台生态经济的政策体系。

（四）完善政府绩效考核，加强生态环境保护监管

随着上个世纪70年代末80年代初新公共管理运动的兴起，私营部门按业绩考核、进而奖惩制度被引入公共部门，政府绩效管理逐渐成型，促进了政府职能的转变和政府履职效率的提高。生态经济的发展同样需要政府绩效考核，以此保证政府在实现GDP增长的同时，高度重视生态环境的保护。生态经济的发展是将生态优势转化为经济效益，因此，应将生态环境保护监管和严格监管企业市场行为及社会责任两方面内容同时列入政府相关部门绩效考核中：第一，将生态环境监管列入台创园管委会绩效考核的内容中，充分发挥台创园管委会的监管作用，借鉴国内外，尤其是其他台创园有关生态绩效考核的做法，如汕头潮南台创园在生态绩效考核上，除进行自评外，还邀请权威专家对其开展第三方评价，以此高效监督园内企业履行生态责任，同时还应确定严格奖惩制度，用以辅助管委会监管职能的履行。第二，将对台创园内台资企业的监管列入环保、发改、工商等部门绩效考核的内容中，充分发挥其他政府部门的监管作用，促进完善的政府监管体系的形成。

参考文献：

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[2]庇古著，金镝译.福利经济学[M].北京：华夏出版社，2007.

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[5]冯倩.生态经济发展中地方政府职能研究[D].西安：西北大学，2014.

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[8]余画洋.海峡两岸合作建设闽台生态经济实验区的设想[J].西南林学院学报，2008，（4）.

[9]魏澄荣.“百姓富、生态美”在福建的有机统一[J].学术评论，2014（10）.

[10]刘诗宇，张雪娇.生态经济化视角下跨区域生态补偿机制研究[J].商业时代，2014，（5）.

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