我国检察民事公益诉讼存在的问题及对策

摘 要：现阶段，中国正处于社会变革的新时期，社会格局发生了巨大的变化，社会经济的发展越来越不平衡。随着物质财富的高度发展，在环境生态破坏、食品药品等方面的民事案件层出不穷。虽然我国在法律上规定了公益诉讼来保护公共利益，全国人大常委会开展了关于公益诉讼试点工作，相继出台了一系列文件，授权我国检察机关可以提起公益诉讼，这标志着我国检察公益诉讼制度正式确立。但在检察民事公益诉讼的制度框架建设中，试点方案和司法实践工作中出现了许多问题，需要在立法和司法实践中加以完善。

关键词：民事公益诉讼;诉讼地位;调查取证

一、我国民事公益诉讼的概述及现状

（一）概念

根据我国《民事诉讼法》，对于损害公共利益的行为，如污染环境，侵犯消费者合法权益等，法律规定的机关和有关组织可以依照规定提起公益诉讼。民事公益诉讼是指为了维护社会公共利益，法律规定的机关和有关组织以自己的名义向司法机关提起诉讼;如果有关部门和组织不提起诉讼，人民检察院可以对这些损害公众公共利益的行为提起诉讼。

（二）检察机关提起民事公益诉讼的特征

1. 维护社会公共利益

传统民事诉讼通常由认为自己的利益受到侵犯的一方发起。民事公益诉讼不同于此，它以国家利益和社会公共利益的损害为前提。例如，环境受到污染、国有资产的流失等。为防止这种现象的发生，检察机关作为起诉主体来维护公共利益，符合社会发展的需要。因此，检察机关提起民事公益诉讼制度，可以有力地维护公共利益。

2. 裁判效力的延展性

公益诉讼的裁判结果及于利益实际受侵害人，与检察机关并没有关系，即法院对于公益诉讼案件的处理结果并不约束起诉的检察机关，而由实际受损人来承担裁判结果。这体现出了检察机关提起民事公益诉讼的裁判结果具有延展性。

3. 检察机关提起民事公益诉讼与一般民事公益诉讼的区别

根据我国民诉法的规定，法律规定的机关和有关组织可以提起民事公益诉讼。法律规定的机关即是指我国检察机关，与有关组织提起的公益诉讼在提起主体上有所不同。根据我国民诉法的规定，有关组织和个人发现损害行为时可以直接向人民法院提起诉讼。检察机关在履行职责的时候发现损害行为，必须在前述组织和机关不提起诉讼的情况下，才可以向法院提起诉讼。可以看出，检察机关与一般的民事公益诉讼在提起的方式上也有所差别。

（三）我国民事公益诉讼的现状

在2012年《民事诉讼法》中，首次增加了污染环境和侵害消费者权益等行为的公益诉讼作为第55条①。2014 年5月，党提出了探索建立检察机关提起公益诉讼的制度。经过了两年的试点工作，2017年6月，再次修改了《民事诉讼法》，在之前的基础上新增加了“食品、药品安全领域”，此外还增加了检察机关能够有条件地提起公益诉讼②作为第55条第2款。至此，我国检察机关提起民事公益诉讼有了明确的立法规定。

试点工作完成之后，检察机关提起民事公益诉讼的起诉主体范围扩大了，公共利益的保护范围扩大了，国家利益、自然资源、环境、食品药品安全、英雄烈士名誉等都被纳入民事公益诉讼的保护范围。

为了进一步完善检察机关提起民事公益诉讼的制度，我国最高人民法院、最高人民检察院于2018年3月2日，发布了《检察公益诉讼若干解释》（以下简称《若干解释》），其中确定了检察机关在公益诉讼中的“公益诉讼起诉人”的身份，这意味着我国在公益诉讼制度的进程中迈出了重要的一步。

公益訴讼不是我国民事诉讼程序中的一个案由，因为没有统一的公益诉讼登记管理系统，诸如消费者权益保护组织、环保组织、检察机关等具有民事公益诉讼起诉主体资格的机构和组织，只能各自统计自身办理的公益诉讼案件数量。在2018年3月2日，两高指出，从2017年下半年到2018年初，全国检察机关对公益诉讼的立案总量为105650起，以提出检察建议和通过发布公告的方式处理的案件有9497件，以诉讼方式解决的有272起③。2019年3月12日最高人民检察院检察长张军所作《最高人民检察院工作报告》中，我国全年共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件，其中，提起公益诉讼3228件，法院以判决方式结案1526件，支持起诉意见1525件④。这体现了我国公益诉讼制度取得卓越成果。

二、我国民事公益诉讼制度存在的缺陷

由我国检察机关提起民事公益诉讼，原因有很多。首先，公益诉讼具有当事人双方实力悬殊、举证困难等特点，侵害的行为也具有复杂性和多样性。个人和社会组织的力量在公益诉讼面前是非常有限的，现实中经常会出现主体不适格或者案件案由不合适等情形，致使法院不予受理。其次，公益诉讼是为了公共利益而设置的。检察机关拥有专业的团队和专业的技术，可以克服那些公益诉讼中取证和举证难等问题;检察机关也是我国的司法监督机构，其专业职能可以有效防止一些地方政府在诉讼中的保护主义。

实行检察机关提起民事公益诉讼，是我国公益诉讼所迈出的非常重要的一步。但是，试点方案结束之后，并没有对民事公益诉讼具体配套制度进行详细的设计，我国在立法及司法实践上仍然有很大的完善空间。

（一）检察机关原告诉讼地位立法不明确

根据我国民诉法及相关法规的规定，提起民事公益诉讼的主体时法律规定的机关和有关社会团体。但我们不难看出，检察机关只能在其他组织和个人没有提起诉讼时才能提起诉讼，可见，检察机关提起公益诉讼具有补充性和兜底性。我国法律没有明确地在法条中加以明示检察机关有权提起公益诉讼。只有在公益诉讼的试点方案中确定了，检察机关的“公益诉讼起诉人”身份，而这一试点方案所依据的试点办法和解释相比法律法规的位阶较低，在司法实践中并不具有很强的操作性。

关于我国检察机关在民事公益诉讼中的诉讼地位以及其所享有的诉讼权利义务责任，我国主要存在五种学说，并且争议颇多。

1. 当事人说：根据这种观点，检察机关应当在民事公益诉讼处于当事人的身份，享有原告的权利和义务，就像民事诉讼中的原告一样。其在诉讼过程中，不发挥监督职能，不享有高于当事人的特权。这种观点相对片面，首先，将诉权独立于其监督权之外，不利于诉讼过程中原被告的制衡;其次，检察机关并不是直接受害者，与损害行为不具有直接因果关系，将其作为直接当事人，完全忽略了民事诉讼的构造。

2. 代理人说：该观点认为，检察机关在民事公益诉讼中是作为原告的代理人而参加诉讼的，只享有代理人的权利和义务，不具有原告的权利和义务。该观点同样夜忽略了检察机关作为国家法律监督机关的特殊地位。

3. 法律监督者说：根据这一观点，检察机关作为法律的监督机构，应当在民事公益诉讼中发挥监督作用。其监督权在诉讼中可以转化为诉权，代表公众利益参加诉讼从而实现其监督职能。由于检察机关对诉讼结果没有直接利益，因此不享有诉讼当事人享有的调解、和解、反诉等诉讼实体的权利⑤。这种观点只强调检察机关是国家监督机关，而忽视了民事诉讼的结构，双方当事人应该处于平等地位。

4. 公益代表人说：该观点认为，检察机关作为国家公权力机关，基于社会所有成员的委托，应当作为公共利益的代表，维护社会公共利益，行使诉权。该观点强调了检察机关诉权的来源是社会成员的委托，并不排斥检察机关的作为监督机关的监督职能，其在诉讼中仍然可以行使其监督权。但是，它没有说明其在诉讼中享有何种诉讼地位和权利义务。

5. 双重身份说：该观点认为，检察机关作为提起民事公益诉讼的一方，应当享有当事人享有的全部实体和程序权利。同时，在诉讼中和审判中，其仍然是我国的法律监督机关，需要对审判活动进行监督。此观点将检察机关的诉权与监督权进行有机的统一，体现了检察机关的双重身份。此观点目前为学界的主流观点。

（二）诉讼时效适用问题

在民事案件中，如果超过了诉讼时效，就相当于当事人放弃了诉讼权益，此后再提起诉讼去主张权利，法院则不予支持。首先，民事公益诉讼属于民事诉讼的一种，还有需要适用民事诉讼时效的规定，而民事诉讼法中对此没有相关的规定。其次，民事公益诉讼大多都属于侵权类案件，应当适用《侵权责任法中》关于诉讼时效的相关规定，但是，作为检察机关，它不是对实际侵权的直接受害人，是否还应当适用《侵权责任法》的时效规定，对于这一点没有详细的规定可供司法实践的操作。

（三）案件受理范围较窄

根据我国民诉法的规定，可以针对污染环境，侵害许多消费者合法权益的行为提起公益诉讼。在试点方案中可以看出，除了环境污染和侵犯消费者权利外，检察机关提起的民事公益诉讼的详细范围，还包括针对生态环境，资源保护和国有资产保护等领域的违法行为提起公益诉讼。从这些规定可以看出法律法规对于受案范围的规定仅仅局限于以上的几种，但并未对其进行细致的规定，并且只有这些类型的案件还远远不能涵盖我国公益诉讼的所有方面⑥。

（四）检察机关是否具有强制调查取证权

在公益诉讼中，被告通常是当地的大型企业，通常与当地行政机关存在千丝万缕的关系，且公益诉讼取证周期长、举证困难，如环境水流污染等案件，需要多方收集证据、等待取证周期，这都给司法实践带来了巨大的困难。如泰州水污染环境公益诉讼案，涉事企业因违法超标排放工业废弃水，导致水环境污染、水生环境恶化，河水也具有一定的自净能力，这其中对于证据的收集具有相当大的困难。《实施办法》在第六条中明确规定，检察机关在公益诉讼中有七种调查取证的方法，并且规定了行政機关及其他有关单位和个人有义务配合检察机关调查核实的工作⑦。但在司法实践中存在许多不愿意配合的单位和个人，实施办法并未明确规定有关单位和个人如果不予配合的情况下，检察机关应当采取哪些措施，是否具有强制调查取证的权利。由此给公益诉讼实践中的前期工作造成极大的困难。

（五）和解、调解的范围不明确

2018年我国全年共立案了民事公益诉讼4393件，其中，提起公益诉讼3228件，法院以判决方式结案1526件，支持起诉意见1525件，那剩下的未提起诉讼的案件大多以和解、调解的方式进行了结案。这充分说明我国民事公益诉讼中，实行和解和调解的具有很强的实践性，其在民事公益诉讼中具有很重要的作用。

检察机关在公益诉讼中扮演着当事人和法律监督机关这两种角色。对于普通民事诉讼当事人而言，他们拥有自己的处分权，可以自行决定是否可以通过调解、和解程序维护自己的合法权益。但是检察机关不同于普通民事诉讼当事人，他们作为法律监督机关、公益诉讼人，代表的是社会公众利益，检察机关自身并不是直接利害关系人。我国民诉解释规定了公益诉讼案件可以以和解、调解的方式来结案，当事人达成和解或调解协议后，应当将和解或者调解协议公告不少于三十日⑧。在《实施办法》中，规定了民事公益诉讼案件，检察机关可以与被告和解，人民法院可以对双方进行调解。和解和调解不得损害社会公共利益。但却没有具体明确规定不得损害公共利益的界限，法院具有多大的和解、调解权限，也没有说明和解、调解的具体方式。

三、我国民事公益诉讼制度的完善

（一）明确规定检察机关提起公益诉讼的诉讼地位

首先，在我国参与民事诉讼的主体，双方当事人必须是平等的主体，无论是代表国家或者个人，民事诉讼两造平等对抗，以法院居中裁判为中心，解决的是平等主体之间的民事纠纷问题。换句话说，我国民事公益诉讼目前是属于民事诉讼的范围，不同于刑事诉讼和行政诉讼;我国检察机关代表国家利益参与民事公益诉讼，应当遵循民事诉讼法中关于当事人实体和程序上的规定。民事公益诉讼中，检察机关当然处于民事诉讼原告当事人的地位，享有原告当事人的权利和义务。其次，我国《宪法》赋予了检察机关法律监督机关的地位。检察机关应当代表国家利益参加公益诉讼，这不仅源于国家赋予其的监督权力，也是代表国家和社会保护公共利益的重要体现。

我国的民事公益诉讼目前仍然应当接受受民事诉讼法的调整和规范，其应当遵循民事诉讼法中关于当事人的规定。换句话说，在公益诉讼中，检察机关必须遵守民诉法的所有规定和规范。并且检察机关在行使监督权的同时，也要遵守民事诉讼法所规定的审判规则。在民事公益诉讼中，检察机关应当享有普通原告应有的实体权利和程序权利，但由于其法律监督机关地位的特殊性，与普通原告有所区别，如法律规定其不能被反诉、免交诉讼费等。总之，检察机关在民事公益诉讼中所享有的权利和义务，包括普通原告检察机关在民事公益诉讼中权利义务，也包括其作为法律监督机关应当享有的权利义务。

笔者认为，应当将我国民事诉讼法第五十五条作修改，将法律规定的机关明确为检察机关可以向人民法院提起公益诉讼。或者在民事诉讼法中直接加以规定公益诉讼的具体的主体以及诉讼地位。这样能够弥补《实施办法》和《试点方案》位阶不足的缺陷，才能真正从立法上明确检察机关作为原告提起民事公益诉讼的主体地位。

（二）明确诉讼时效问题

检察机关在公益诉讼中既是当事人也是法律监督人，与一般民事诉讼在诉的利益上是有所不同的。因为公益诉讼利益的直接受害方是国家和社会公众，检察机关没有权利对诉讼利益进行随意处分，同时，也不应该因为超过诉讼时效而剥夺它的起诉权利。因此，对于检察机关提起民事公益诉讼不应当适用《侵权责任法》中关于诉讼时效的规定。如何来设置诉讼时效的问题，首先，可以借鉴最高人民法院对国家财产诉讼时效的规定，作为检察监督机关提起的民事公益诉讼也可以规定不限制诉讼时效;其次，公益诉讼案件的侵害通常具有持续性、复杂性，经常耗时较长、久拖不决，而我国检察机关提起民事公益诉讼又具有兜底性，检察机关往往在侵害已经持续很长时间后才介入，对于此类案件更不应当作诉讼时效的限制。

（三）扩大案件受理范围

扩大受案范围，首先应当对现在所有的规定范围进行细化，即对环境污染问题以及消费者权益问题更加详细的进行规定。美国与日本等众多国家在公益诉讼受案范围上都要比我们国家广泛的多，我们可以参考美国的禁止经济垄断和滥用市场支配地位问题;日本的人身案件中对于婚姻或收养等方面可以由检察机关参与诉讼。我国可以根据目前发展的现状，将对弱者的保护列入公益诉讼的案件受案范围之内，比如对流浪者的保护，对未成年人的保护以及对处于弱势地位的女性的保护等。随着社会的不断发展，还会涉及更多种类的公益诉讼案件。我国也应当对损害公共利益的界定进行具体立法，可以采用概括加列举式，有利于司法机关在司法实践中的适用，同时也有利于对国家利益和公共利益的保护。

（四）不应当赋予检察机关强制调查取证权

在民事诉讼中，作为原告一方当事人可以进行调查取证，这在性质上属于当事人享有的一项诉讼权利。这一项平等的民事诉讼权利不应当被赋予法律强制性的意义。作为我国检察监督机关，我国《宪法》已经赋予了它法律监督权，这一权力是一种公权力，本身就带有一定的强制性色彩，不需要再另外赋予其强制调查取证权。如果检察机关有权在调查取证时进行强制性调查，那么就意味着检察机关作为民事诉讼的主体既享有法律监督权又享有强制调查权，这样显然会破坏民事诉讼的诉讼构造，会造成过分的压制被告一方的权利，那么被告一方当事人的诉讼利益又将如何实现。这样的话，检察机关的诉讼地位和诉讼权利的边界就又会陷入模糊不清的情况，这也不利于司法公正。对于一些不配合调查取证的，甚至阻挠的行为，检察机关可以履行自己的检察监督权，向有关单位或者其主管部门提出检察建议，责令其纠正。对于可能会妨碍治安管理的则依照治安管理条例进行处罚，可能构成刑事犯罪的则依照刑事诉讼法进行拘留⑨。

（五）明确和解与调解界限

检察机关是为了国家利益和社会公众利益提起的民事公益诉讼，检察机关自身并不是直接利害关系人，因此检察机关没有权利任意放弃真正受害人的诉讼利益。在与当事人和解、调解制度方面的设计应当充分考虑实际受侵害人的意见，其在行使处分权时，就应当以维护社会的公共利益为目标，不能随心所欲。例如，在普通的民事诉讼的调解当中，原告可以在考虑某些利益的基础上任意放弃许多权利，但在民事公益诉讼的调解中，作为原告，检察机关不得放弃公共利益，更不得因为其他的因素而任意进行和解、调解。法律在对这一制度设定时，可以采用概括加列举式对和解、调解的范围和方式做详细的规定。

四、小结

随着我国的公益诉讼不断地发展进步，检察机关已经成为了民事公益诉讼的提起主体。司法实践证明，检察机关作为提起公益诉讼的主体，其具有其他主体所替代不了的优势。其具有相当的专业性，且在地位上可以与被告形成抗衡，起到维护国家利益和社会利益的作用。虽然到现在为止这一制度还没有真正完善，并且在具体的程序设计上也存在着许多亟待解决的问题。但是，随着我国社会主义法治化的不断进步，各领域学者的不断研究，检察机关提起民事公益诉讼制度方面的缺陷将会逐步得到改善。

注 释：

① 《民事诉讼法》第五十五条 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

② 《民事诉讼法》第五十五条 第二款 人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。

③ 参见周强：《最高人民法院工作报告——2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》。

④ 参见张军：《最高人民检察院工作报告——2019年3月12日在第十三届全国人民代表大会第二次會议上》。

⑤ 参见齐树洁“环境公益诉讼原告资格的扩张”，《法学论坛》年第期吕忠梅“环境公益诉讼辨析”，《法研研究》年第6期。

⑥ 吕天奇：“检察机关公益诉讼制度基本问题研究”，《社会科学研究》2016年6期。

⑦ 第六条 人民检察院可以采取以下方式调查核实污染环境、侵害众多消费者合法权益等违法行为、损害后果涉及的相关证据及有关情况：（一）调阅、复制有关行政执法卷宗材料;（二）询问违法行为人、证人等;（三）收集书证、物证、视听资料等证据;（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;（五）委托鉴定、评估、审计;（六）勘验物证、现场;（七）其他必要的调查方式。

调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。人民检察院调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合。

⑧ 《民诉解释》第二百八十九条 对公益诉讼案件，当事人可以和解，人民法院可以调解。当事人达成和解或者调解协议后，人民法院应当将和解或者调解协议进行公告。公告期间不得少于三十日。公告期满后，人民法院经审查，和解或者调解协议不违反社会公共利益的，应当出具调解书;和解或者调解协议违反社会公共利益的，不予出具调解书，继续对案件进行审理并依法作出裁判。

⑨ 曹军：“论民事公益诉讼中检察机关的调查取证权”，《探求》2017 年第6期。

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[9] 曹军.论民事公益诉讼中检察机关的调查取证权[J].探求，2017，（6）：65-71.

[10] 最高人民检察院.检察机关提起公益诉讼改革试点方案[N].检察日报，2015-07-03.

作者简介：李佳航（1994- ），女，河南鶴壁人，郑州大学法学院诉讼法研究生，研究方向为民事诉讼法学。