从司法消极主义到司法能动主义

2019-09-10张卓明

北方论丛 2019年1期

张卓明

[摘要]美国内战后联邦宪法的修正，使得联邦最高法院审查各州对选民资格的法律限制，成为可能。但是，自1874年以后的70年间，最高法院在选民资格案件中始终持消极主义的司法哲学，在法律方法上，表现为对文义解释和历史解释的倚重。1944年至1962年间，最高法院开始注重体系解释和目的解释，初步呈现出能动主义的司法哲学。自1962年以来，最高法院全面进入司法能动主义时代，州法对选民资格的调控权因此受到极大限制。尽管如此，最高法院仍需考虑制宪者的原初意图，尊重州权和联邦主义，这构成司法能动主义的边界。最高法院司法哲学的变化，最终受制于宪制安排、时代氛围和社会需求。

[关键词]选举权;选民资格;司法哲学;美国最高法院

[中图分类号]D90

[文献标识码]A

[文章编号]1000-3541（2019）01-0109-07

早在美利坚合众国建国前，各个殖民地就对英国代议民主有所承袭，存在一定的民主形式，尽管当时美国民主的范围相当有限，也即通常有相当财产的白种男性“公民”才能享有选举权。在某种意义，上，美国民主发展史是一部选举权主体逐渐扩展的历史。美国最高法院是人权司法保障和公共议题论坛的重要舞台，选民资格案件自然成为它最悠久、最重要的一类案件。

按照美国原初的宪法设计，联邦宪法没有独立地界定或保障选举权，而将选举权保障问题基本上交给各州处理。美国内战后，联邦权力得到了强化。联邦宪法新增的第十四、第十五条修正案，使得联邦最高法院审查各州对选举权主体的法律限制，成为可能”。然而，现实是，联邦最高法院一开始并不想参与选举权的扩展事业，以给予那些因为性别、民族、种族或阶级等身份而被剥夺选举权的公民提供救济。美国内战后联邦最高法院所持的这种消极主义司法哲学，大约保持了70年。

一、司法消极主义的长期主导

美国联邦最高法院，作为权威的合宪性审查和宪法解释机构，在两百余年的历史中逐渐形成消极主义和能动主义这两种司法哲学。司法消极主义，强调法院自身的职责范围和能力限度，尊重多数规则（majority rule）和政治部门]（立法和行政部门]），倾向于回避“政治问题”，广泛運，用制宪者原意解释与合宪性推定，尽量对立法和行政行为不作违宪判断。司法消极主义较之于司法能动主义，其历史更为悠久，影响非常广泛，正当性基础也比较深厚。这一点在选民资格案件等选举案件中表现得尤其明显。

1874年的“迈纳诉哈珀赛特案”③，是联邦最高法院的一个早期典型案件。该案的核心问题，是：尽管密苏里州的宪法和法律只将选举权授予男性公民，但在第十四修正案通过后，密苏里州的美国女性公民，能否享有选举权而成为该州选民。迈纳诉称，一名女性，只要是美国公民，就享有选举权;选举权是其作为美国公民而享有的一种特权和豁免权，各州不得根据其宪法或法律予以剥夺。因此，密苏里州宪法和法律相关条文违反了美国宪法。联邦最高法院承认，女性毫无疑问是美国公民。问题的关键在于：选举权是否必然属于美国公民所享有的特权，如果答案是肯定的，那么系争条文就是无效的。说得更直白一点就是：是否所有的美国公民必然是选民。为此，最高法院开始探寻，选举权是否是美国公民所享有的特权的必然组成部分。

法院认为，各州选民并非由合众国所创设。合众国选任的官员也全都由各州选民直接或间接选出。州在这个方面的权力无疑是至高无上的，除非国会有所作为。宪法第十四修正案也没有增加公民的特权或豁免权，它只是为已有的特权或豁免权提供了额外的保障而已。法院宣称：“显然，在第十四条修正案获得批准的时候，联邦宪法并没有在公民已有的特权和豁免权中添加进选举权。”法院认为，在有关各州选举权的法律条件上，倘若联邦宪法想要使所有美国公民都成为选民，那么这是容不得一丝含糊的，制宪者不可能不明说的。因此，不允许做这个推论。而且宪法授子公民权，并不必然授予选举权，这一点已为人民实践了差不多90年。最后，法院强调了依法审判的责任：我们的任务是判断什么是法律，而不是宣布法律应该是什么。如果法律是错的，那么它应该被修改，但是我们没有修改的权力。故女性需要选举权的论辩主张，不被考虑。

1884年的“埃尔克诉威尔金斯案”[2]，则是一个拒绝美国原住民选举权的案件。原告埃尔克生于美国印第安部落家庭，后来自愿脱离该部落，而混居在白种公民中。1880年4月5日，他试图注册登记投票，但是，被登记员威尔金斯拒绝。他诉称选举权被非法剥夺，理由是：依据第十四修正案第一款，即“所有在合众国出生或归化于合众国并受其管辖的人，都是合众国和他们居住州的公民”，他是美国公民，而依据第十五修正案，“合众国公民的选举权，不得因种族、肤色或以前是奴隶而被合众国或任何一州加以拒绝或限制”。但是，最高法院认为，按照最初合众国宪法的规定，“未被征税的印第安人”是不计算在据以分配议员名额的基数之内的。处在合众国领土之内的印第安部落，严格说来并非属于外国，但他们属于外族，是特殊的政治共同体，合众国可以而且也习惯于通过缔结条约或国会立法的方式与之打交道。这些部落的成员直接效忠于各自的部落，而不属于合众国人民的一部分。国会制定的法律，除非明确表示涵盖印第安人，否则不适用于他们。

联邦最高法院指出，印第安部落成员的外族性和依附性，不能基于自己的意愿而改变，除非有合众国的立法批准。印第安人从来就没有被认为是合众国公民，除非有立法明确规定。出生在合众国领土之内的印第安人，尽管在地理意义上属于第十四修正案所谓“在合众国出生并受其管辖的人”，但法律上其实相当于出生在合众国的外国使臣的孩子。尽管国家立法越来越关注印第安人的教育和开化，努力使之成为公民，但是，印第安部落及其成员，是否足以开化到摆脱了未成年人的状态，而应被接受为公民和拥有相应的特权和责任，这不是由每个印第安人自己说了算的，而必须由他们]想要避开或加人的民族决定的。原告埃尔克既然不是第十四修正案中的合众国公民，那么也就没有被剥夺第十五修正案所保障的选举权。

1904年的“波普诉威廉姆案”[3]，所涉及的问题是，马里兰州法律严格限制来自他州的移民的选举权是否合宪。原告于1903年9月29日提出选民登记申请，但被拒绝，理由是不符合马里兰州法律，其要求有定居意向的外来者，到县法院办事处登记其姓名，并宣告其将定居该州，试图成为该州公民的意图。原告诉称其于1902年6月27日，就与妻子和孩子从哥伦比亚特区华盛顿市迁移到马里兰州蒙哥马利县，并且从那时起，就有以马里兰州为永久居住地，并成为马里兰州公民的想法。原告承认，之前他没有按照前述马里兰州的法律要求做定居登记，但主张，那一规定违反了美国宪法第十四修正案。法院的判决意见指出，这里需要判断的问题是，就马里兰州中选举权的行使而言，该州立法机关是否有权规定，到该州定居者应该宣告其意图，一年后方有权登记为选民。对此，法院给予肯定回答。

法院的推理是：各州中的选举权并不是由联邦宪法及其修正案赋予的。选举权不是一项源于合众国公民身份的权利。尽管选举权不能因为种族、肤色或以前是奴隶而被剥夺选举权，但选举权也并非源于合众国的公民身份本身。换言之，各州中的选举权属于各州自己的管辖权，只要不违反联邦宪法所禁止的歧视就行。在现实中，一些州允许妇女投票，另外一些州不给予她们]选举权。一个州也可以规定只有本地出生的居民才有权投票。这完全是州自主管辖的事务。尽管有人会说，选举国会成员的权利并非源于州法，但是，选举人一定是依据州法有选举权的人。因此，系争州法的规定，即来自外州的移民必须宣告有意成为该州公民之后，才有权登记为选民和有权投票，并没有侵犯原告联邦层面的权利。

1915年的“吉恩诉合众国案”[4，则涉及州宪有关选民资格的限制条款合宪与否的问题。俄克拉荷马州宪法，规定必须通过文化测试才能享有选民资格，但同时规定了一个例外，也即其祖父于1866年1月1日前乃合法选民或是居于“国外”者，或是军人。这一例外规定，尽管表面上平等对待所有选民，但实质上有利于白人选民，而将黑人选民排除在外，因为1866年前大多数黑人选民的祖父是奴隶，不享有选举权。所以，大法官们一致认为，这一“祖父条款”违反了第十五修正案，但同时确认了文化测试的合宪性，理由同上，即此乃宪法赋子州的合法权力的运用，而不受联邦最高法院的监督。

在1937年的“布里德洛夫诉萨特案”[5]中，联邦最高法院继续保持传统的司法消极主义哲学，认定“人頭税”（poll tax）合宪。当时，乔治亚州的法律规定：21岁到60岁之间的该州居民每年应缴纳一美元的人头税，但是，未做选民登记的盲人或妇女不用缴纳。同时，乔治亚州的宪法规定：要登记注册为选民和参加投票，必须依法缴纳所有人头税。1936年3月16日，28岁的白种男性公民布里德洛夫申请注册登记选民，但被告知未缴纳入头税，因此，拒绝其登记。原告据此诉称：1上述条款违背第十四修正案的平等保护条款和特权与豁免权条款，同时也违背第十九修正案。法院的一致意见认为，人头税是不分职业或财产施加给个人的一种负担，它是为了政府治理或其他更具体的目的，而非出于剥夺或侵害选举权的目的。选民登记前必须得先缴税的规定，是州权的运用，不为联邦宪法所禁止。选举权并非源于合众国，而是由州授予的。只要不违反第十五、十九修正案，以及联邦宪法的其他条文，州可以按其认为合理的方式调控选举权。第十九修正案同时适用于男性和女性，并且都限制联邦和州的不当措施。作为投票之前提的缴税，为人所熟知，在很多州都长期实行，在乔治亚州则有一百年多的历史。那一措施，作为征税的种形式，可被认为是合理的。

显然，在前述选民资格案件中，主导最高法院的是消极主义司法哲学，在法律方法上，表现为对文义解释和历史解释的倚重。其通过对制宪者原意的解读，以及对联邦主义的维护，大都尊重州法对选民资格的限制。后来选民资格的扩展，主要是通过修宪和立法来实现的。妇女的选举权是通过1919年的第十九修正案解决的。印第安部落成员的选举权是通过1924年的《印第安人公民权法》（Indian Citizenship Act）解决的。联邦选举中的人头税，是通过1964年的第二：十四修正案废除的。文化测试则是通过国会立法，特别是1965年的《选举权法》废除的。

二、司法能动主义的初步呈现

与司法消极主义相对，司法能动主义是指法官对多数规则和政治部门]持较大的怀疑态度，倾向于介入“政治问题”，广泛运用自由裁量权，创设规则和判例，不避讳对立法和行政行为作违宪判断的一种司法哲学6]（p3-7）。尽管自1905年的“洛克纳诉纽约州案”7开始，最高法院在“经济自由”的案件中已经呈现出司法能动主义的理念，但在选民资格案件中，要等到1940年代才较明显地呈现出能动主义的司法理念，也即逐渐突破传统的文义解释和历史解释之束缚，开始注重体系解释和目的解释，更加注重对选举权的保护，而不是对州立法机关的尊重。

在1935年的“格罗维诉汤森案”[8]中，大法官们一致确认，德克萨斯州民主党将党员资格仅限于白人的做法是合宪的。尽管这一做法有效地将黑人排除在初选之外，但该决定仅由该党自己做出，这是政党这一私人组织的自治权利。因此，裁定它不违反第十四修正案。而在1941年的“美国诉克莱斯克案”[9]中，最高法院不顾格罗维案的裁决，裁定国会初选是选举程序的一个“主要部分”，如有欺骗行为，联邦政府可以干预。在1944年的“史密斯诉奥尔赖特案”[10]中，联邦最高法院更是明确推翻了格罗维案的裁定，而将系争的党派行为视为州政府行为，其歧视性做法等同于州歧视行为1（54）

在史密斯案中，德克萨斯州民主党通过决议，禁止有色人种成为民主党员，来参与国会、州长及其他官员的选举。最高法院在多数意见中指出：“在提名候选人的初选中不受州歧视的选举权，就像在大选中的选举权一样，是宪法保障的一种权利……美国是一个民主立宪国家。它的基本法给予所有公民参与选举官员的权利，不因种族因素而受任何州的限制。这项给予人们选择机会的授权，不能由于一州在筹划选举程序时准许一个私人组织在选举中实行种族歧视而变得无效。假如选举权可以这样被间接地取消的话，宪法权利就会变得毫无价值。”在该案中，初选由政党按照州法规举行，党员资格也就是初选中投票选择大选候选人的主要条件，政党行为被认为是州政府行为。判决意见指出，尽管关于宪法问题的裁决，最好保持连续性，但是，联邦最高法院面对自己过去所犯的错误，从来不认为非勉强遵照先例不可，故此推翻格罗维案中的裁决。

史密斯案中，州政府对政党初选有详细调控。在1953年的“特里诉亚当斯案”[12]中，尽管州政府对政党初选无详细调控，联邦最高法院仍旧判决将黑人排除在外的政党初选违宪。该案中，主要由私人控制的德州县级组织——“坚鸟党团”（Jaybird party），以种族歧视的方式操纵民主党的地方初选过程。该组织全由白人组成，其初选所决定的地方人选，一直在州的初选竞争中获胜。对此，最高法院认为，州对选举程序缺乏调控，实际上把政府权力委托给了政党。因此，通过在管辖范围内允许政党实施公共选举所禁止的机制，州政府侵犯了第十五修正案对选举权的保障131（306）。布莱克大法官在其意见中指出：“第十五修正案同时禁止联邦和各州政府在选举中实行种族歧视。因此，它确立了一项国家政策，保障黑人选民在决定政府公共政策或选择联邦、各州或地方公共官员时不受歧视的权利。‘坚鸟党团’却实行并维持第十五修正案试图禁止的选举……如果一州允许选举过程受到如此限制，那就无异于允许明目张胆地滥用这些程序，去挫败第十五修正案的目的。”

最高法院在涉及政党初选的选民资格案件中表现出一定的能动主义，但是在有关文化测试的选民资格案件中依然保持消极主义的立场。在1959年的“拉西特诉北安普敦县选举委员会案”[14]中，北卡罗来纳州的一位黑人公民，专门对该州所规定的选民文化测试提出挑战，主张它是违宪无效的。最高法院再次确认了文化测试的合宪性。道格拉斯大法官主笔的判决意见书指出：“尽管选举权是宪法所确立的，并受其保障，但它仍然受制于各州所设置的标准，只要该标准是非歧视性的，且没有抵触国会依宪所设的限制。”在标准的选择上，各州有广泛的权力。各州在决定选民资格时，诸如居住要求、年龄、从前的犯罪记录等因素，都可以考虑在内。读写能力与促使选票得到很好利用有着某种联系。有文化和没文化的，是中立的，而无关种族、信仰、肤色和性别。有文化的和有能力的，二者显然不能画上等号。文盲可能是有能力的选民，但是，在我们社会，竞选议题的讨论，是在报纸、期刊、书籍和其他印刷品上开展的。所以，一个州可能会认为，只有那些有文化的人才应该行使选举权。据说，设计文化测试的目的，是为了确保选民独立地且很好地行使选举权。无论如何，文化测试政策的好坏，从宪法角度来衡量，不能说不允许。不过，判决意见也承认，文化测试的设置，也可能表面上是公正的，实质上是为了固化第十五修正案所禁止的歧视。但是，法院认为，此案中原告没有提出具有该歧视效果的主张和证据。因此，要求选民“能够阅读和书写用英语写的北卡罗纳州宪法的若干章节”的规定，被认为是判断一个人是否有文化的一种合理方法。该案尽管确认了文化测试的合宪性，但是已经蕴含强化选举权保障的一种趋势，比如，明确承认了选举权的宪法地位，以原告对歧视效果的举证不足作为一个判决理由。在这背后对应的则是民权运动正在蓬勃发展的社会现实。

三、司法能动主义的全面主导.

在美国最高法院的历史上，沃伦法院常被描述为司法能动主义的一个典型。厄尔.沃伦于1953年担任首席大法官。1954年的“布朗诉教育委员会案”151是其生涯第一个产生重大影响的判决。在该案中，大法官们全体一致判决种族隔离违宪，从而一举推翻了1896年主张“隔离但平等”因而种族隔离合宪的“普莱西诉弗格森案”16。而1962年的“贝克诉卡尔案”17和1965年的“格里斯沃尔德诉康涅狄格州案”[18]，则标志着沃伦法院全面司法能动主义时代的到来。贝克案破除了传统的“政治棘丛”，认定议席分配问题适合司法裁决，深度介入政治过程。格里斯沃尔德案则推定了一项重要的未列举宪法权利一隐私权，无论是道格拉斯大法官独特的“半影推理”（penumbrareasoning），还是戈德堡大法官对第九修正案的运用，在法律方法层面，充分显示了能动主义司法哲学。当然，1969年首席大法官沃伦退休后的最初几年，最高法院仍然在很大程度上延续了能动主义的立场。如1972年的“弗曼诉乔治亚州案”①和1973年的“罗伊诉韦德案”②，都被认为是司法能动主义的典型。

在全面进入司法能动主义的时代，最高法院关于选民资格案件的判决在总体上也呈现出鲜明的能动主义色彩。在1965年的“卡林顿诉拉什案”[19]中，有爭议的是德克萨斯州的一个宪法条文：“美国军队中的任何人员”，从家乡移居到德克萨斯州的，在服役期间，不得参与德州任何选举。诉愿人在其18岁那年，即1946年，于阿拉巴马州加入美国军队。德州政府承认，诉愿人自1962年起定居德州，并有意永久定居。他已在德州购买了一套房子，妻子和孩子都住在那里。他的服役地在新墨西哥。因此，他定期在两地来回跑，还在德州交房产税，机动车也登记在德州。但是，由于他的军人身份，被拒绝在德州投票。最高法院认为，尽管在选民资格方面德州无疑有权设置合理的居住条件。但是，德州宪法条文说，只要他是军人，就永远不可能获得参加投票所必需的住所，这是极为罕见的。尽管德州对于军人这个群体的所有成员都是平等对待的，而且单纯的分类，也并不必然剥夺某一群体平等保护的权利。但是，该案中德州所面对的是一个特殊的群体，平等对待该群体成员并不意味着就是合宪的充分条件。德州的一个辩护理由是：众多军人趋于集中的投票会有接管公民社区的危险。但是，最高法院认为，那些试图永久定居的军人，就如其他符合条件的居民，也应该有获得政治代表的平等机会。仅仅因为他们的投票倾向，就把这样一个群体“排斥”在外，在宪法上是不允许的。“对于民主机制的运转如此重要的一项权利”，是不能仅仅因为害怕特定群体的政治观点而予以剥夺的。

1964年批准的第24条宪法修正案，废除了“总统或副总统、总统或副总统选举人、国会参议员或众议员”选举中的人头税，但是，州官员选举层面的人头税仍未被宪法废除。在1966年的“哈珀诉弗吉尼亚选举委员会案”[20]中，受到挑战的就是弗吉尼亚州的人头税。最高法院宣告该州人头税违宪，尽管它承认：州有权收入头税，只要不将其作为选举权行使的条件。在前述1937年的“布里德洛夫诉萨特案”[21中，乔治亚州政府就将人头税当作“投票的前提条件”，因此，最高法院在本案中明确推翻了布里德洛夫案。最高法院判决弗州人头税违宪的理由如下：一旦州政府将选民的财富或任何费用的支付当作一项选举标准，那就抵触了第十四修正案的平等保护条款。选民资格与财富或缴税与否没有任何关系。州政府无权基于经济地位或其他类似因素稀释公民的选票，此一原则同样不允许将那些没有能力支付税金的人排除在投票之外。财富，就如种族、信仰或肤色，与个人参与选举的能力，没有密切的联系。将财富或税金支付作为选民资格的一项标准，也就是引入了一个恣意的或毫不相关的因素。因此，支付税金的要求，作为获得选票的条件，产生了不公平的差别对待，与平等保护条款相抵牾。

在1969年的“克莱默诉联合自由学校第15学区案”2中，受到挑战的是《纽约州教育法》第2012条，其规定：有权参加州和联邦选举的居民，若要参加某个纽约州学区的选举，还必须满足以“下条件：一是在该学区拥有（或租有）可征税的不动产;二是当地公立学校登记注册的学生之父母（监管人）。该条文只适用于召开年度会议的学区。在年度会议中，学区选民遴选教育委员会成员和决定学区其他事项。教育委员会负责地方学校的运作。诉愿人受过大学教育，住在他父母家里，而他父母家正是属于系争条文所适用的第15选区。他是美国公民，自1959年以来参加州和联邦的选举。但是，由于他没有孩子，也不拥有或租有可征税的不动产，诉愿人一直无法登记为地方学区选举的选民。在1965年被学区拒绝后，他挑战该选民资格要求的合宪性。联邦最高法院基于第十四修正案平等保护条款判决系争条文违宪，推翻了下级法院的判决。

首席大法官沃伦主笔的多数意见指出：合宪性推定的一般原则在此案不能适用，因为该原则是建立在州政府公平地代表了所有人民的假设之上。但是，本案中原告所挑战的就是这一假设，因此，这一假设不能再作为推定的基础。为此，法院运用了严格审查标准。法院认为，假定纽约州可以将学区选举中的选举权局限于那些对学区事务“最感兴趣”（primarily interested）的人，但是，严格审查系争条文的分类后发现，该分类并没有实现该目的，该分类囊括了许多对学区事务只有一点兴趣或间接兴趣的人，而排除了许多对学区会议决定有明显兴趣或直接兴趣的人。换言之，系争条文的规定不够精准，无法实现将选举权局限于那些对学区事务“最感兴趣”的那些人这一目标，从而无法证明剥夺诉愿人及同类人的选举权是正当的。

在1972年的“邓恩诉布卢姆斯坦案”[231中，系争法律是田纳西州的一项选民资格规定，要求选前在该州住满一年，以及在选区县住满三个月才能登记为选民。该规定最后被联邦最高法院宣告违宪。当时，首席大法官沃伦已经退休，但司法能动主义哲学并没有戛然而止。在法院看来，有关居住期限的规定把居民分成两类，即老的居民和新的居民，并且歧视后者，剥夺了他们的投票机会。法院在本案运用了严格审查标准：首先，除非州政府能够证明该规定“对于促进一项重大政府利益是必要的”，否则就是违宪的;其次，光证明居住期限要求能促进实质性的政府利益是不够的，州政府所选择的手段还必须不能超过必要的限度。

州政府声称，该规定是为了维持“票箱的纯洁”，也即为了阻止各种选举欺诈，比如，“双重投票”。因为有些非本地居民，为了让某个候选人当选，会作虚假宣示，说自己是本地居民，有权投票。法院认为，防止选举欺诈当然是一个合法的和有说服力的政府目标，但是，对于该目标的实现来说，持续居住的要求并不是必要的。首先，在田纳西州以及其他多数州，这一目标通常是通过选民登记制度来实现的。其次，只要州政府允许登记到选前30天，那么，持续居住的要求并不会给予州政府更多的核查时间。再次，30天的时间，对于州政府完成任何防止欺诈的必要行政工作来说，似乎足够了，但是，一年或三个月，则时间太长。最后，法院认为，系争法律规定中的等待期，对于阻止选举欺诈来，说，并不是必要的、最小限制的手段。事实上，田州已经有各种各样的刑法规定，用以应对选举舞弊。联邦《选举权法》已经废除参加总统和副总统选举的居住期限要求，因此，各州应该通过其他方法阻止非本地居民的舞弊投票。州政府还提出，持续居住的要求，是为了保证选民是熟悉地方事务和选举议题的，以便投票更加有意义。而法院认为，持续居住的要求，的确会将不了解选举议题的一部分人排除在外，但是，这种限制手段过于粗糙，其后果是会将太多不应该排除和不必排除的人排除在外。因此，田州政府不能为其持续居住的法律规定提供充分的证明。

前述判决将选举权视为宪法上的基本权利，对限制选举权的法律作严格审查，加强了对选举权的宪法保障，限制了各州对选举权的调控权力@。能动主义司法哲学是最高法院建立在严格审查标准基础之上的一种思维和态度2。

四、司法能动主义的宪法边界

美国最高法院尽管属于联邦机构，但也不能袒护联邦权，而必须考虑立宪者的原初意图，尊重州权和联邦主义，这构成其能动司法的宪法边界。换言之，选举权司法保障由于涉及州权与联邦权之间的争执，最高法院有义务依据宪法条文中立、公正地协调与平衡二者。

在1965年，美国尚处于民权运动高潮时，国会为应对各种压力，通过了一项保护选举权的法律一《选举权法》。1970年国会又通过《选举法修正案》，主要有以下三个方面的规定：一是降低了联邦和州选举中选民的最低年龄，从21岁降至18岁;二是国会认定文化测试已被当作种族歧视的工具，因此，基于第十四和十五修正案，规定5年内所有选举都不得使用这一手段;三是禁止各州在全国性的总统和副总统选举中，以未能满足州的居住要求取消选民资格。对于国会的这个修正案，一些州采取抵制的态度，他们认为该修正案篡夺了宪法保留给各州的控制他们自己选举的权力。在“俄勒冈州诉米切尔案”[241中，俄勒冈州就因此起诉作为执法者的司法部长米切尔，试图挑战系争选民最低年龄条款的合宪性。对此，联邦最高法院采取了二分法的判断：就联邦选举而言是合宪的，但是就州和地方选举而言，则是违宪的;也就是说，把选民最低年龄降为18岁的规定，就适用于全国性选举而言，是有效的，但是，就适用于州和地方选举而言，则是无效的。这一判决在很大程度上是对州权和联邦主义的维护。

布菜克大法官主笔的多数意见论证道，宪法也试图维护各州建立和维持独立政府的权力，除非宪法有相反的规定。就各州及其政府的独立存在而言，没有什么比得上决定他们自己的选民资格的权力更为关键了。宪法第1条第2款表明，制宪者想让各州决定他们自己的选民资格，因为各州所定的资格，也为联邦选举所接受，除非國会根据第1条第4款做出不同的指示。制宪者从来没有想过，从总统选举到地方选举或乡村选举，都由国会来设置选民资格，这是再清楚不过的历史事实。显然，宪法把设置州和地方选举中的选民资格的权力保留给各州，除非人民通过制定宪法修正案，明确限缩各州的这种权力。第十四、十五、十九和二十四修正案，都是通过明确的语言限制各州自治权力。这就意味着，平等保护条款不应做过宽的解释，以至于废除各州对于自己选举的管理权力，事实上，这种权力在联邦宪法获批之前就存在了，而且在我们合众国的整个历史中都始终保留着。

联邦最高法院的判决，既赋子联邦政府对其自己选举的最后控制权，因为这是制宪者赋予它的，也拯救了各州控制州和地方选举的权力，因为这是宪法本来就保留给它们的，后来的修正案也从来没有拿走这种权力。后来表明，这一判决的执行带来一些难题，因为那些不愿在自己选举中降低选民最低年龄的州，必须提供两套选民登记和选票，一套提供给联邦选举中18周岁到21周岁之间的选民，另一套提供给州选举中21周岁以上的选民。不过，该案判决的次年，也即1971年，第26条宪法修正案获批，其明确规定“年满十八岁和十八岁以上的合众国公民的选举权，不得因为年龄而被合众国或任何一州加以拒绝或限制”，从而推翻了该案的部分判决，解决了此一难题。选民最低年龄的降低，是与当时美国教育水平的提高，以及众多21岁以下青年参军为国效劳的社会背景是相一致的。

在1974年的“理查森诉拉米雷斯案”[251中，三名被告犯了罪，但已服刑期满和假释出狱，他们曾向加利福尼亚州最高法院提起诉讼，主张剥夺犯有“不名誉罪”者选举权的加州宪法及有关制定法违反联邦宪法，要求加州县选务官将他们登记为选民。加州最高法院支持了他们的请求，宣告系争加州宪法和选举法有关条文违反了第十四修正案平等保护条款。但是，联邦最高法院重点援引了第十四修正案第二款中的例外规定一“除因参加叛乱或其他犯罪外”，并基于其明确文义和历史解释，以5：4的表决结果推翻了加州最高法院的判决。伦奎斯特（Rehnquist）大法官主笔的多数意见强调这是法院基于自身的角色做出的判断：“被告主张例外规定蕴含的观念是过时的，现代观念认为获释囚犯作为有参与权的公民重归社会是非常重要的。如果在立法讨论会上，我们绝不会忽略这类主张，而且会将其与支撑加州现行宪法条文的主张相权衡。但是，我们作为法院不适合优先选择某套价值。”这显示了法院的消极主义立场，在一定程度上反映了联邦最高法院人事和意识形态的变化，以及民权运动逐步退潮的社会背景①。

1985年的“亨特诉安德伍德案”[26]表明，在已获释罪犯的选举权问题上，若系争州法涉嫌种族歧视，那也不能因为第十四修正案第二二款而免受严格审查。在该案系争条文是1901年的阿拉巴马州宪法第8章第182节，其剥夺任何曾犯有涉及反公德罪行者的选举权。在该案中，一个美国白人安德伍德和一个美国黑人爱德华兹曾因提供空头支票而犯罪，选民登记官认定这是涉及反公德的犯罪，依据上述法条不给予登记。联邦最高法院认定：第182节表面上似乎没有种族歧视;而是平等适用于所有曾犯有列举罪行或者兜底条款罪行者，地区法院也没有认定系争条文具有种族歧视的影响，但上诉法院发现了不容争议的种族歧视影响的证据。接着，联邦最高法院指出，我们确信，根据第十四修正案第二款的制定意图，不可能允许诸如第182节之类有意的种族歧视，相反，它违反了第十四修正案第一款。因此，联邦最高法院维持上诉法院的判决。

在2008年的“克劳福德诉马里昂县选举委员会案”[27]中，印第安那州的一项法律，要求选民投票前出示官方颁发的载有个人照片的身份证件。这一规定被认为是变相地剥夺那些生活困顿、怕麻烦不愿去办证的人的投票资格，因此，被提起诉讼，要求宣告违宪。但是，印第安政府辩称此举是为了抑制选举舞弊。联邦最高法院经审查后认定：该法律是中立的、非歧视性的选举规范，由于原告未能证明该法律对某部分选民造成了过重的负担，因此，判定该法律合宪。这个判决也体现了对州权的尊重和司法的消极克制。五、结语

美国选举权扩展的历史，并不是一帆风顺的，而是伴随着停顿乃至收缩的过程。美国内战后尽管通过了第十四十五修正案，以保证美国黑人的选举权，但在长达70年的历史中，各州又运用各种方法规避宪法修正案，在执行中继续剥夺黑人的选举权。作为宪法适用机关的联邦最高法院，其作用是有限的，在特定个案中，甚至起到了阻碍作用，从而体现出一定的保守性。这种保守性及其后果，一般通过国会立法乃至宪法修正案得以突破和推翻。当然，在民权运动等社会力量的压力和支持下，联邦最高法院也基于能动主义司法哲学推翻了自己以前一些保守性的判决，在选举权扩展中起到一定的推动作用。

值得注意的是，通过联邦最高法院的选举权诉讼和判决，可以让选举权问题成为一个公众议题，联邦最高法院也因此成为一个政治论坛，构成民众参与政治审议的一个重要组成部分，从而对选举权扩展起到间接的推动作用。但无论如何，我们应该认识到，民主发展的根本动力来自民间，来自社会运动。美国联邦最高法院，在选举权扩展的历史进程中，只是起辅助角色，这是由其作为宪法适用机关的性质所决定的。最高法院司法哲学的变化，最终受制于宪制安排、时代氛围和社会需求。

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