践行新时代内部审计的重要使命 助力国家重大政策措施贯彻落实

赵晓红

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我党执政兴国的重要支柱和依靠力量，习近平总书记在党的十九大报告中指出，新时代国有企业改革要促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。中央企业作为国有企业的主力军和国家队，是党的各项方针政策和战略部署的坚决执行者，是党的意志的坚决捍卫者。中央企业内部审计要充分发挥在推动依法治企、合规经营、提质增效和转型升级等方面的保障作用，助力党和国家方针政策、重大部署在中央企业的贯彻落实。

一、对国家重大政策措施贯彻落实情况审计的意义

近年来，国家层面对政策跟踪审计越来越重视，要求也逐步提高。2014年10月，国务院出台《关于加强审计工作的意见》，要求审计要推动政策措施贯彻落实，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用。2018年5月，中央审计委员会首次会议提出，要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计力度。2019年6月，中央审计委员会印发《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》的通知，重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计被列为审计全覆盖重点任务之一。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，将“贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况”作为一项重要审计内容纳入国有企业主要领导人员经济责任审计。

这些都表明，贯彻国家重大政策措施审计已成为国有企业内部审计的“规定动作”，也是新时代赋予内部审计的重要使命;贯彻国家重大政策措施的审计是实现审计全覆盖的必然要求，是审计机构的重要职责;贯彻国家重大政策措施审计是审计服务于国家治理、促进经济高质量发展的一项重要内容，也是促进中央政令畅通、令行禁止的一项重要举措。因此，对中央企业开展重大政策落实跟踪审计具有极其重要的意义。

二、中国五矿对贯彻落实国家重大政策措施审计的情况

中国五矿是以金属矿产为主业，拥有金融、地产、城市基建等多元主业的产业集团，是国有重要骨干企业。中国五矿以“世界一流金属矿产企业集团”为愿景，以“资源保障主力军、冶金建设国家队、产业综合服务商”为战略定位，率先在全球金属矿产领域打通了从资源获取、勘查、设计、施工、运营、流通到深加工的全产业链布局。《财富》杂志发布的2019年度“世界500强”排行榜单中，中国五矿排名第112位，其中在金属产品分行业榜中排第1位。

近年来，中国五矿不断加强内部审计，建立健全了“集中统一、全面覆盖、权威高效、监督有力”的审计体系，实现横向到边、纵向到底的审计监督格局，助力公司健康发展。中国五矿的内部审计体系由集团审计部、审计中心、下属企业内审机构组成。目前集团各级企业共有专职内审人员386人，其中总部24人。集团审计部对审计监督工作负总责，审计体系按照“统一领导、双重負责”的审计管理模式和“上下联动，各有侧重”的工作组织方式运行。在审计工作开展方面，紧密围绕国家重大政策方针以及集团战略重点和核心管控领域开展各类审计项目，切实发挥审计的增值服务与决策支持功能。

（一）围绕国家供给侧结构性改革开展专项审计

推进供给侧结构性改革是以习近平同志为核心的党中央在深刻分析、准确把握我国现阶段经济运行主要矛盾基础上作出的重大决策，是当前经济工作的主线。围绕“三去一降一补”这个立足点，中国五矿开展的审计工作如下：

1.围绕“去杠杆”开展专项检查工作。为贯彻国资委对中央企业降杠杆减负债的工作部署和要求，促进做好“两金”压控工作，2018年中国五矿审计部组织下属内审机构，联合集团相关职能部门，对所属企业开展重点往来欠款专项审计。通过审计，了解中国五矿往来欠款整体情况，排查识别期限长、风险大的重点往来欠款，分析形成原因及风险因素，揭示存在的管理问题和内控缺陷，为加强管理和清收欠款提供支持和依据。报告引起集团领导的高度重视，当即推进铁腕清欠，印发“控两金、抓清欠”工作方案，将“两金”压控和清欠计划纳入年度预算及考核目标、启动应收账款和存货专项行动计划。有力促进中国五矿“两金”压控目标的实现。

2.围绕“降成本”开展专项检查工作。近年来，大宗商品价格起伏波动，海外三大矿山利用成本优势急剧扩产。面对严峻的市场行情和强劲的竞争对手，矿山生产成本管理已成为矿山管理的核心环节，也成为中国五矿面临的一项重要课题。中国五矿审计部结合离任审计对下属矿山生产企业的成本持续开展了数次铁精矿成本专项审计。报告在审计核实数据的基础上，对铁精矿各年的单位完全成本进行了趋势分析，并对完全成本进行了分拆组合，依据成本驱动因素对成本构成的主要五项要素进行了逐条梳理。同时，结合矿山特点、生命周期、市场行情和管控情况等多个维度分析形成原因。将审计结果与国内外主要矿山企业成本数据进行对标，明确中国五矿所属矿山生产成本与先进企业之间的差距。在此基础上，对矿山成本居高不下的问题进行深入剖析，并提出了管理建议。该审计报告引起集团领导的高度重视和相关部门的积极反响，被审计单位依据审计建议，采取措施进行降本增效，取得良好效果，审计成果得到充分应用。

3.围绕“补短板”开展专项检查工作。补短板是当前深化供给侧结构性改革的重点任务，具有很强的现实针对性和深远的战略意义。为促进中国五矿科技创新，审计部近年安排了对科研院所的科研专项审计。对两家科研院所承接科研项目情况、集团内项目服务情况、研究领域成果和产业领域经济效益情况进行了分析，在此基础上将两家科研院所的科研实力精炼为科研项目承接能力、盈利能力、科研成果三个维度，分析其核心竞争能力。围绕专业领域分布情况、高层次人才储备情况和年龄结构情况三个层面对企业科研人员进行了统计与分析;站在整个行业竞争的高度，就项目承接、核心技术、管理模式、科研队伍等与国内先进科研院所进行对比。通过以上视角，对集团考核、科研管理和科研院所的核心技术竞争力进行识别，对运营机制等提出了更有针对性的问题和建议，审计建议被采纳，有效激发了科研单位的活力。

（二）围绕加快经济体制改革开展专项检查

主要是围绕“处僵治困”开展专项检查工作。“处僵治困”是党中央、国务院为持续优化国有资本布局、提高经济运行效率、加快推进全面深化改革开展的一项重要工作。根据国资委财务监管局有关内审重点关注事项的建议，2018年9月，中国五矿审计部联合相关职能部门开展了“处僵治困”专项检查，重点检查专项补助资金的管理使用，同时关注处僵治困专项工作开展情况及其效果，包括处置工作完成进度、富余人员安置、低效无效资产处置、重组变更实施以及管理提升、降本增效等方面，旨在反映相关企业“处僵治困”工作实际进展与成效，以及企业在“处僵治困”过程中存在的制约工作进度和工作效果的客观困难，规范企业具体操作，有效推进了中国五矿“处僵治困”工作顺利完成，较好地履行了内部审计的监督和服务职能。

（三）围绕防范化解重大风险开展专项审计

1.对某下属贸易企业重要风险事项开展专项审计。在宏观经济下行、行业持续低迷的大背景下，中国五矿某下属贸易企业业务风险积聚，资金占用规模居高不下，资产负债率高，资产质量状况不佳，风险事项时有发生，有的甚至性质严重、影响恶劣。2016年，中国五矿审计部对该下属企业500万元以上的风险事项以及在手涉诉案件开展了专项审计工作。通过梳理，对上述风险事项的类型、分布、模式、交易对手、对应的内控及管理缺陷等进行了综合分析，揭示了总体特征及共性问题，提出了预计可能产生的不利影响;对典型案例展开剖析，以促进企业提高风险防范意识，改善内控和管理状况，加大风险资产处置和资金回收力度，减少和避免进一步损失。

2.对下属建安企业BT项目和PPP项目开展专项审计。2017年，财政部发文集中清理PPP项目库，清退不合规项目。国资委随后也发文要求中央企业对PPP业务实行总量管控防范风险。对此，中国五矿审计部对下属某建安企业BT及PPP业务进行了专项审计。统计分析已经完成的和在手项目的详细情况，包括项目的实际进展情况、投资情况、盈利情况等，提出立项决策、合同管理、实施过程、重大风险事项中存在的主要问题;还指出其在开展PPP项目过程中面临的如决策时效性不足、协同效应较差、融资渠道单一、核心资源缺乏等问题和障碍，并有针对性地提出工作建议，为规范开展PPP项目提供参考。

3.对集团金融资管业务开展专项审计。为贯彻中央关于打好防范化解重大风险攻坚战的要求，结合近年来金融行业强监管态势，2018年，中国五矿审计部对所属企业的金融资管业务进行全面排查，梳理并分析在手资管（含信托）、股票质押等业务的开展情况及可能存在的风险，指出存在的管控问题，助力中国五矿及时掌控金融业务风险情况，促进风险管控。

三、中国五矿开展重大政策措施落实情况审计的经验

（一）在审计选题方面，根据企业实际管控需要，确定政策跟踪审计内容

国家重大政策措施贯彻落实情况审计能否取得成效，关键在于选题。内部审计要围绕中央重大经济决策部署，结合行业的重要改革政策，从本单位业务实际出发，根据本单位当年重点工作和核心管控领域确定审计选题。近年来，中国五矿开展的多项政策跟踪审计项目均立足于企业自身实际情况，抓住企业在落实政策和改革发展中的难点和痛点，取得了很好的效果，为企业贯彻落实国家政策提供实实在在的支持和帮助。

（二）在审计形式方面，以常规审计为基础，通过专项审计促进政策跟踪审计落地

政策跟踪审计需要具备时效性、针对性和前瞻性，根据政策变化及时反馈政策执行效果，为决策提供及时、有用的信息，充分发挥“治已病，防未病”的积极作用。因此，通常在常规审计基础上，通过选取重点项目安排专项审计的方式来组织开展。一方面开展经济责任等常规审计，审计范围大，比较全面，为政策落实跟踪审计奠定较好的背景和基础，便于更准确地找到问题根源并提出有针对性的审计建议;另一方面在全面审计基础上，对重要问题进行深入挖掘，有效加工、筛选、分析和提炼，也拓展了经济责任等常规审计的深度。通过点面结合提高查找问题的效率和效果，更好发挥内部审计的服务功能。

（三）在审计方法方面，以财务审计为手段，综合运用多种技术方法确保政策跟踪审计效果

审计是一项独立客观的监督和评价活动，需要以客观真实的信息和充分详实的数据为支撑。开展政策跟踪审计时，首先对财务数据进行审计核实，夯实财务基础信息。在此基础上，坚持深入企业的经营管理过程，以政策为导向，采用文件资料查阅、业务穿行测试、现场观察和检查、问卷调查、人员访谈、行业对标、定性定量分析等多种技术方法，梳理政策落实的流程，分析政策执行的难点，核实政策落实的效果，以保证发现问题及成因，推动政策落实执行。

（四）在审计落实方面，以持续监督为着力点，通过跟踪检查确保政策执行到位

一项国家政策的实施通常需要较长时间，效果才能逐步显现，开展政策跟踪审计也需要持续跟踪，通过“审计—整改—检查”的审计闭环不断推动国家政策的贯彻落实。近年来，中国五矿开展的多项政策跟踪审计均采取长期跟踪思路，取得了很好的效果。例如，2012年对中国五矿所属矿山的铁精矿完全成本开展了专项审计，2015年再次進行了专项审计，2016年开展整改落实检查验收，通过持续跟踪和督促，下属矿山精矿完全成本逐年持续下降，某精矿生产企业2015年铁精矿生产成本较2014年下降22%，2016年又较2015年下降了19%，达到了以审促管的效果;再如，2018年开展了重点往来欠款专项审计后，2019年又选取了5个典型欠款进行了延伸专项检查，进一步聚焦重点，深挖典型，督促清欠;还在每年的效益审计中，对重要问题进行持续监控，增强了审计长期影响力，确保国家重大政策措施的有效落实。

（五）在组织形式方面，以联合审计检查为依托，创新重大政策跟踪审计的组织形式

国家重大政策措施涉及政治、经济、社会、文化、环境等方方面面，而从中央企业实际来看，内部审计部门的专业技能主要集中在财务、管理等方面，开展国家重大政策措施审计对于内部审计部门来说挑战很大。因此，在组织形式上，积极开展联合审计。通过与直管企业审计机构上下联合、与外部会计师事务所内外联合、与集团职能部门横向联合的方式，一方面弥补了审计力量的不足，有效提升工作效率，减少对被审计单位的重复检查;另一方面，使审计工作理解和把握政策方向更精准，确保了审计目标的实现，也为下一步审计成果的运用奠定了基础。

四、对贯彻落实国家重大政策措施进行内部审计的建议

（一）加强对中央企业内部审计的指导

新形势下，中央审计委员会对国有企业内部审计工作提出了更高的要求，内部审计作为国家治理体系的重要组成部分，应当承担起贯彻落实国家重大政策的使命。国家重大政策措施不仅关系某个中央企业的微观事件，更是关系社会和行业的宏观问题，准确把握国家政策实质是做好重大政策跟踪审计的基础。建议审计署能够对中央企业的内部审计工作加强指导和监督。一是组织培训和研讨，深入解读中央重大政策，帮助中央企业“吃透政策”，将审计认知统一到党中央的决策部署上来;二是建议审计署在落实党和国家方针战略方面，提示年度审计重点，使得中央企业内部审计能够聚焦重点，及时把握党中央的政策走向和变化;三是在各方面条件成熟的情况下，研究出台政策跟踪审计的相关准则和指引。

（二）厘清内部审计与其他监督部门的职责边界

从内部审计的本源出发，内部审计是为企业经营和管理服务的，审计工作主要围绕经济活动开展。贯彻国家重大政策措施方面的审计工作是党中央赋予内部审计的一项新的神圣职责，我们既要充分履职，也要适当履职，做到既不缺位，也不越位。目前，中央企业除内部审计之外，企业内部巡视、纪检、监察、党建等监督部门也在贯彻国家重大政策措施方面负有相应的责任，建议审计署能够组织对内部审计与其他监督部门的职责边界给出进一步的指导意见，防止重复检查，加重企业负担，帮助企业更好地履行职责。