精准施策 扎实推进新形势下基层档案工作

陆丽华

乡镇（街道）是基层组织建设的最前沿，是国家经济社会发展状况的“晴雨表”。档案工作作为一项重要的基础性工作，真实地记录着乡镇（街道）的发展历程，见证了社会主义新农村建设的历史进程。为深入贯彻2014年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》精神，以及江苏省、常州市相关文件精神，切实加强和改进镇（街道）档案工作，2019年5月下旬，金坛区委办联合区档案馆通过实地走访、召开座谈会，对3个街道6个镇开展了专题调研活动。此次调研，旨在摸清当地档案工作现状、总结成功经验、查找薄弱环节，有针对性地采取措施，全面加强镇（街道）档案工作，推动镇（街道）档案事业高标准高质量发展，更好地记录历史、服务社会。

一、规范建档，探索发展路径

为进一步优化行政区划布局，促进各类要素的合理配置，加快经济社会发展步伐，金坛先后经历了三次行政区划调整，乡镇档案工作也经历了两个阶段。

第一阶段（2008年前）：镇机关建档门类单一，基层规范建档开始启动

2000年，金坛市第一次行政区划调整，撤乡并镇后共保留15个镇，当时镇机关档案归档范围主要集中在党政办的文书档案，保管条件较差，大部分无独立库房。2007年，第二次行政区划调整，将15个镇调整为7个镇，为确保档案安全，被撤销镇的党政文书档案全部移交进市档案馆。

自第一次行政区划调整后，基层财政系统档案工作开始全面启动，截至2002年，镇财政所档案工作全部通过常州市一级验收，4家财政所先后被评为常州市乡镇财政“十佳档案室”，其中白塔镇财政所获评“首批农业农村档案工作省级示范单位”。

2005年6月，金坛市开始启动行政村建档，通过一年半时间，157个行政村全部完成建档任务，在常州市率先完成了村村规范建档的目标，并入选“2007年江苏档案工作精彩百家”。全市15个社区也全部达到常州市社区规范化建档合格以上标准。

第二阶段（2008年至今）：镇机关建档探索相对集中管理的新模式，基层建档争先进位水平大力提升

2008年，金坛市档案局从基层实际出发，以金城镇党政机关为试点，开始在基层探索一种相对集中管理的新模式：实体档案因地制宜、档案目录及时备份集中。并取得了一定的成效。2015年，第三次行政区划调整，金坛撤市设区，辖3个街道、6个镇。截至2018年底，全区除东城街道外其余8个镇（街道）机关综合档案工作、财政农经建管等15个部门档案工作达到省星级标准，其中4个镇先后被评为江苏省社会主义新农村建设档案工作示范镇。

自2008年开始，区档案局开始积极推动有条件的行政村、社区档案工作争创省星级。截至2018年底，金坛区区域优化调整后的101个行政村（含涉农社区）档案工作全部达到省二星级以上标准，其中西城街道方边村成为常州市首家档案工作五星级行政村；14个行政村先后被评为江苏省社会主义新农村建设档案工作示范村。

二、总结经验，保障业务高效

从此次调研情况来看，20多年来金坛区镇（街道）档案工作经历了两个阶段的发展，成效明显，措施得当，主要体现在以下方面：

1.进一步加强了组织领导

各镇（街道）都加强了对档案工作的领导，明确了档案工作由镇（街道）主要领导分管，党政办具体负责，指定办公室一名人员兼管档案工作；并制定和完善了档案管理制度。近年来，大部分镇（街道）都将行政村规范建档工作纳入年度工作考核，有力推动了全区行政村档案工作的开展，并取得明显成效。同时，区财政局、住建局、原区委农工办对本系统基层站所档案工作的开展也加强了指导监督。

2.进一步规范了业务建设

大部分镇（街道）都结合各自工作特点，不断完善档案的分类方案、归档范围和保管期限表等，确保档案工作与部门日常工作相结合。2008年起，金城镇党政机关整合档案资源集中管理的模式也得到了一定程度的推广，大部分镇（街道）主要部门档案已基本实现相对集中管理，其中西城街道借鉴成功经验，建起了全区第一个真正意义上的镇（街道）机关档案集中统一管理的档案室，真正实现了机关部门档案工作全覆盖。

3.进一步改善了保管条件

档案的安全保管是确保档案安全的重要条件，大部分镇（街道）结合办公条件的改善统筹考虑檔案用房和增添设施设备，为档案的安全保护提供保障。经调研，全区9个镇（街道）有机关综合档案室8家，部门档案室21家（其中财政所7家、建管站7家、农经站7家），档案用房共约1500多平方米；101个行政村（含涉农社区）都建有档案室，档案用房平均面积40多平方米，库房管理基本符合“八防”要求。良好的档案保管条件有效防止了档案资料的流失和损毁。

4.进一步发挥了档案作用

据了解，近年来镇（街道）和村档案室每年接待查档人数已突破5000人次。翔实的档案为领导决策、化解纠纷、争取各方支持提供了有力的凭据。例如：2014年全区开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，村里保管的1998年的二轮土地承包档案发挥了重要作用，确保了全区承包地确权工作的顺利完成，得到了各方好评。同时齐全的档案也为镇（街道）和行政村各项创建活动的验收提供了佐证。

三、立足实际，把脉问题短板

此次调研也发现当前金坛区镇（街道）档案工作中存在的一些问题。

1.档案管理水平参差不齐，横向比较差距大

尽管从2008年起就开始推行镇（街道）档案相对集中管理模式，各镇（街道）在档案管理方面也做了大量工作，但由于档案意识、经费投入、办公用房等多方面原因，造成管理水平呈三个层次。第一层次：西城街道、金城镇在新迁办公用房前就提前考虑了面积充裕的档案用房，党政机关各部门档案实体已基本实现规范整理、集中保管和统一利用。第二层次：其他镇（街道）多属后来改造的档案用房，部门档案室设置过多，各自为政，管理分散，相对集中管理不能长期有效实施。第三层次：目前还有个别街道没有配备专用档案库房，部门业务档案散乱存放，未及时收集归档。

2.档案工作缺乏长远规划和总体部署，长效管理不能有效落实

对于镇（街道）来说，档案工作是一项基础性工作，而非重点经济工作，调查表明，部分镇（街道）没有将档案事业经费列入财政预算，档案事业建设上缺人员、缺库房、缺设备。分管领导在抓这项工作时也主要以完成档案行政管理部门的检查为主，很少从档案工作的整体管理、长远规划和提高档案现代化管理水平去考虑问题，也没有扎实有效的长效管理措施。有些镇（街道）原先档案工作基础较好，因将档案工作当作“临时工程”来对待，热衷于阶段性成果，一旦档案管理达到省级标准，就放松了对档案工作的重视，几年后出现严重的滑坡现象。

3.档案管理制度执行范围窄，没有严格的考核机制

镇（街道）机关档案室根据自身工作特点，建立健全了各项档案管理制度，从档案保管、保密、借阅、鉴定与销毁等制度到各门类档案的归档制度，基本齐全而规范，但是档案工作各项制度的执行范围未出档案室，机关干部大多不知晓或知之甚少。对部门形成的文件材料年度归档工作，也没有明确的考核机制和文件要求，靠会议布置和档案员催要，往往产生收集不齐全、归档不及时、整理不规范的现象。有些镇（街道）党政办文书档案、党员档案等归档及时、整理规范，而民政、综治、统计等部门档案却到处堆放、散失严重。

4.档案机构工作人员少、无编制兼职多、变动频繁，履行职责难

镇（街道）档案机构组成人员有这样几个特点：一是人少，无专职岗位编制，一般都是党政办工作人员兼任；二是身兼多职，有些档案员还身兼重任，如人大秘书、团委书记等职务；三是人员变动频繁，档案人员以从事档案工作2—3年者居多，有些镇（街道）一年变动两三次；四是档案业务水平普遍不高，由于兼职和岗位的频繁变动，有的档案人员未经过岗前培训就上岗，有的经业务培训后很快被调整了工作岗位；五是档案管理网络不健全，各个部门虽然配备了兼职档案员，但往往流于形式，不能切实有效地履行岗位职责。

5.档案机构服务功能开发不足，限制了其社会影响的进一步扩大

大多数档案人员对镇（街道）档案机构的定位是重保管、轻利用，对档案信息资源的开发利用未深入了解。调查表明，目前大多数镇（街道）档案室因管理过于分散、室藏档案贫乏、档案员兼职过多精力有限等原因，造成档案信息的开发有限，同时减少了档案工作的正面宣传机会，也间接导致了镇（街道）档案机构工作地位的下降。档案共建共享差距较大，群众查档便捷度不高。

6.镇（街道）对行政村、社区的监督指导力度不够，缺乏有效的激励机制

在原金坛区委农工办、档案局的双重推动下，行政村、社区规范建档从2005年开始全面启动，2008年逐步升级，目前也取得了阶段性的成果。大部分镇（街道）已将行政村、社区建档纳入相关工作年度考核中，但由于缺乏有效的激励机制，普遍存在“有要求，才有布置；有检查，才有落实”的被动状态；同时因对考核细则、业务标准的把握不足，档案人员变动频繁，过多依赖档案中介公司整理等原因，导致部分行政村、社区档案收集不全、建档质量不高。

四、强化措施，制定发展对策

1.提高认识，列入规划，细化考核

档案工作是党和国家各项事业的重要组成部分，是经济社会发展的重要基础。要通过举办培训、学习宣传等形式，从广度、深度两个方面切实提高镇（街道）领导干部学习档案法律法规的自觉性，使领导干部从战略的高度、政治的高度充分认识重视加强基层档案工作的重要性和紧迫性，从地方发展的大局综合考量，切实增强做好档案工作的使命感和历史责任感，把档案事业建设提高到更加突出的位置，真正摆上议事日程，在组织上切实加强，在工作上大力支持，在保障上着力强化。镇（街道）要根据实际需要，对档案管理提出一个中长期规划，把档案事业建设纳入社会发展目标，把档案工作纳入年度工作考核，纳入领导干部政绩考核，纳入机关规范化建设重要组成部分，同部署、同检查、同考核，彻底扭转档案工作弱化的被动局面，使档案工作能真正服务于社会主义新农村建设。同时要完善激励机制，采取财政补助、以奖代补等形式，提高档案工作人员的积极性。

2.健全机构，明确岗位，落实职责

镇（街道）属正科级党委政府部门，各站、所、中心形成的档案门类、数量较多，从长远考虑，相对集中管理的模式还是存在分室过多、标准各异的弊端，建议在党政办成立专门的档案工作岗位，配备学历高、素质强的专职档案员，专岗专人，确保档案员队伍相对稳定。负责本镇（街道）机关档案管理工作，并对辖区内的行政村、社区、企业等单位档案工作进行监督指导。同时要建立档案管理网络，各部门配备兼职档案员，负责本部门文件材料的收集、整理和移交工作。各鎮（街道）要结合实际制定出切实可行的档案管理细则，将档案管理与目标管理责任制相结合，按工作规范、岗位职责对专（兼）职档案人员加以培训、督查和考核，使档案工作尽快走上制度化轨道。

3.加大投入，完善硬件，安全保管

从这次调研来看，目前大部分镇（街道）档案库房分室太多，面积小，考虑余量不足，库房“八防”措施不到位，有的还兼做仓库，档案保管存在安全隐患。要适当加大对档案事业建设的经费投入，将档案工作经费开支列入财政预算，确保资金足额到位。建议在条件允许的情况下，尽量配备一个面积宽裕、设施齐全的综合档案库房和独立的阅档室，既能解决硬件重复投入的问题，又可安全保管和方便查找利用。

4.丰富室藏，深化利用，广泛宣传

调研组实地走访了6个镇、3个街道的机关档案室以及部分行政村、社区档案室，发现室藏档案普遍还比较贫乏，有些镇（街道）还局限在以红头文件归档为主的模式，有些行政村为应付检查，拿不重要的工作台账归档，使档案工作成为摆设。镇（街道）档案工作要真正发挥存史资政、服务经济社会发展的功能，一是要进一步加大对党政机关重要的业务档案、重大活动材料以及特色档案的收集和整理，以丰富档案内涵。二是要进一步开发档案信息资源，走出以前片面追求档案管理升级达标、忽视档案服务功能开发的误区，加大档案馆和档案室一体化平台建设，促进档案资源共建共享。三是要开展多种形式的档案宣传工作，使档案意识深入人心，变被动创建为主动管理。要充分利用网络、宣传栏、公益广告等媒介，开展档案法律、法规宣传和教育，提高档案法制观念；深入挖掘档案在解决农村土地纠纷、维护农民合法权益、稳定农村经济秩序等方面发挥作用的典型事例，努力使档案工作与群众的日常生活密切地结合起来，使群众形成良好的档案意识，为镇（街道）档案工作的持续稳定健康发展打好扎实的社会基础。