中国山洪沟现状及防洪治理对策

2019-09-10马美红黄先龙何秉顺任洪玉常清睿李青李存磊

人民黄河 2019年2期

马美红黄先龙何秉顺任洪玉常清睿李青李存磊

摘要：为了推动重点山洪沟治理项目更好地开展，与所在小流域的监测预警系统和群测群防体系等相结合，形成综合防御体系，通过数据分析、案例研究、现场调研、经验总结等方法，在阐述山洪沟定义的基础上，综述国内外山洪沟治理研究技术，介绍我国重点山洪沟治理项目的现状，共规划治理山洪灾害危害重的重点山洪沟1 664条，建设了适合我国国情的专群结合的山洪灾害防治体系，发挥了显著的防灾减灾效益，然后从治理特点、治理部署特点、治理技术特点等方面进行分析。结果表明：中国山洪沟的整体分布、危害情况等与山洪灾害防治区基本一致，具有覆盖范围广、投资力度大、治理任务重、发生灾害频繁、基础防御能力低、人类活动影响严重等特点。结合山洪沟治理存在的问题，提出密切结合非工程措施，管理和监督共同推进，多渠道筹集资金，建立激励机制，强化技术、法律、宣传等措施，以期实现最大限度地减少人民生命财产损失。

关键词：山洪灾害：山洪沟;存在问题;特点;防御对策

中图分类号：TV122

文献标志码：A

doi：10.3969/j .issn. 1000- 1379.2019.02.010

出洪沟又称山区河道、山区河流，是山区小流域洪水的通道，主要指流域面积小于200 km、山洪灾害严重、影响人口较多的河道：与中小河流区别在于流域面积小，具有比降大、流速快、冲击力大等特点;当用于行洪时，洪峰流量大，历时短，加上山区地形复杂，易导致水位暴涨暴落，引发洪水或者山洪沟两岸的泥石流、滑坡等灾害，即山洪沟灾害[1]。

20世纪中期以来，集中分布在县城、村镇、人口密集居民点、重要基础设施的山洪沟道一直未开展系统治理，一旦暴发山洪，危害特别严重。根据《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》（简称《总体规划》）和《全国山洪灾害防治项目实施方案（2013-2015年）》（简称《实施方案》）要求，我国开始加强对重点山洪沟进行防洪治理，即采取与非工程措施相结合的工程措施，通过修建堤防、护岸和清淤疏浚沟道等，提高居民点、重要基础设施山洪沟的防洪能力，并在2013-2015年完成340条山洪沟的防洪治理[2]。

目前，山洪沟治理还处在探索阶段，而所确定治理的河沟大部分未进行过科学的规划和治理，存在部分项目选择不理想、技术标准不完善、治理重点和原则把握不准、与非工程措施结合不紧密等问题[3]。本文对国内外山洪沟治理研究现状进行总结，并利用全国山洪灾害防治项目组统计的数据，分析中国山洪沟治理的現状、特点，在此基础上从防治方面探讨合理治理山洪沟的对策和建议，以期为全国各省区正在开展的重点山洪沟防洪治理提供参考。

1 国内外山洪沟治理综述

1.1 国外技术

国外针对山洪沟研究很早，如：日本山洪频繁，水土流失严重，为了防止流域的暴雨、融雪等引起的山崩、滑坡、溪流河床及河岸侵蚀等导致的泥沙灾害，主要建设山腹工程、砂防堤坝、溪流保护工程等[4]，并实施“关于在泥沙灾害警戒区域等推进防止泥沙灾害对策的法律”等非工程措施，确立实施工程措施和非工程措施的法律、制度[5];美国防洪主要以修建高标准防洪工程为基础，重视非工程防洪措施，加强洪泛区的分区管理，实行洪水保险、洪水预警和临时迁移等措施[6];印度政府在工程建设的同时重视非工程措施，如洪水风险图的绘制与洪水保险、洪泛平原区划、洪水预报预警等，并倡导与洪水共处的理念，始于1958年的洪水预报预警系统使大坝、拦河枢纽的优化调度更为可行，为印度的防洪减灾提供了很多准确的信息[7];加拿大利用生物措施和工程措施，修建跨流域调水工程，同时大面积造林防治洪水灾害[8];荷兰将洪水管理与土地利用、自然资源和生态环境保护结合，扩大蓄水空间，提出了“还河流以空间”的防洪理念，采取的措施如疏浚河道、挖低漫滩（与自然开发相结合），甚至退堤、扩大漫滩等，这些措施可能只是暂时起作用，需要长期进行维护以减轻日益加剧的泥沙淤积的影响[9];德国通过在河流两岸建堤筑坝，以及修建分蓄洪区和水库，来防止洪涝灾害，同时考虑远距离保护区而设计长期蓄洪区和短距离保护区而设计短期蓄洪区，但分蓄洪区建设造价并不低廉，蓄洪区越小，则单位面积造价越高[10];欧盟则以非工程措施为主，并与工程措施结合，注重防洪与生态保护的和谐统一，如上游集雨区采取水土保持措施恢复植被，中游陡坡区采取修建谷坊、塘坝、小滞洪区等措施减小洪峰流量，沟口修建堤防、护岸工程等[11]。

1.2 国内技术

目前，我国山洪防御以工程措施为主，非工程措施为辅。我国没有专门针对山洪沟治理工程的设计指导文件，治理主要参照《城市防洪工程设计规范》和水土保持工程规范等相关文件，研究多侧重论证实施山洪沟治理的必要性以及探讨治理存在的问题和改善措施[12]。如：孙晓英等[13]提出综合考虑上游河道，确保河流行洪通道顺畅：郑玉蓉等[14]提出结合坡面拦蓄与沟道引排、工程措施与林草措施等，建设综合防护体系，侧重于对多沙粗沙区的治理;吴加宁等[15]提出针对山溪性河道，要因河制宜，保留河道滩地及生物的多样性，降低河床的坡降，降低洪水位，减少洪峰压力，同时可降低防洪堤的高度：杨文虎[16]论证了“以人为本”和“回归自然”的理念：杨丽波[17]针对流域内沟道侵蚀严重，洪水、泥石流灾害频发的特点，强调生物措施与工程措施、保水与保土、治理和封禁、近期与远期效益的“四个结合”;陈涛[18]提出以点为主、注重生态、强化防冲、统筹协调、经济适用、防治结合的原则;席和[1]强调治理时要合理确定工程标准，保护和回归河流原生态，防治洪水转移及产生新的洪水隐患等;宁波市鄞州区强调通过工程治理措施因势利导，致力于恢复自然植被等[19]。我国虽然着手进行山洪沟治理，但山洪灾害最严重的地区，往往都是比较偏远的山区，治理山洪沟仍面临征地困难、地质条件复杂、资金不足、工程设施标准低、非工程措施不完善、预警手段落后等问题，以及怎么处理重点山区河道治理与流域综合治理的关系，怎样与非工程措施形成体系等问题，所以在山洪沟治理方面仍需要长时间探索。

本节为国内技术。

2 中国山洪沟治理现状

我国在约19 800条山洪沟中选取重点防治山洪沟。选取原则：①山洪灾害频发，影响严重;②影响人口不少于2 000人：③影响范围内一般有1个以上乡镇或2个行政村;④流域面积一般大于20 km、小于200 km2.同时要避免与其他项目重复、具有典型示范作用。共选取1 664條重点山洪沟实施工程治理[20]。

在确定治理的1 664条山洪沟中，除西藏、新疆等地区由于地广人稀等特殊原因之外，其他地区山洪沟的集水面积均在200 km以下：平均集水面积为84km，平均沟道长19.6 km;设防的山洪沟约占1/3，山洪沟现有防洪标准在Sa-遇（含）以下的约占总数的86.6%。自中华人民共和国成立以来，所确定治理的山洪沟均发生过山洪灾害。其中：西南地区、秦巴山区、江南丘陵地区和东南沿海地区的山丘区因山高坡陡，溪河密集，洪水汇流快，故山洪灾害集中，暴发频率高，易发性强，人员伤亡严重;而西北地区和青藏高原地区山洪灾害相对分散，暴发频率相对较低，人员伤亡较轻。总体来说，46.9%的山洪沟发生过造成人员伤亡的山洪灾害事件，如甘肃岷县纳纳河、耳阳河于2012年6月发生的山洪灾害，导致59人死亡（含失踪人员）;2013年8月16日，辽宁省清原县特大型山洪灾害造成77人死亡，直接经济损失76.34亿元：2013年7月10日，四川省都江堰特大型高位山体滑坡事件，造成45人死亡，116人失踪，并造成严重财产损失。我国的暴雨主要集中在5-9月，因而我国的山洪灾害也主要集中在5-9月，6-8月主汛期更是山洪灾害的多发期[21]。

建设进度方面，2013-2015年已经治理340条山洪沟，山东、河北治理进度超过60%.建设工程量见表1，并已发挥了显著效益，积累了典型经验。如2015年8月，四川叙永县“8·17”大型山洪泥石流灾害中，由于清水河下游实施了山洪沟治理，因此洪峰水位虽然超过保证水位，但整个县城无人员伤亡损失。

3 山洪沟治理情况介绍

3.1 治理特点

一是治理任务重。2013-2015年我国共安排治理340条山洪沟，占确定治理条数的20.2%。2013-2015年各省（区、市）治理山洪沟的条数占规划治理的百分比见图1。除天津治理任务已完成，河北、山东超过60%外，其他省（区、市）均在45%以下，仅11个省（区、市）超过平均治理进度，尤其是山洪灾害常发且严重的云南、四川、贵州等西南地区仅完成15%。二是治理投资大。国家按每条山洪沟投资1 000万元控制，不包括征地移民投资，投资概算166亿元。但河道两旁村庄、建筑物较多，山洪沟治理会涉及移民、房屋拆迁，而且山洪沟大部分地处偏僻山区，沿线乡镇经济相对薄弱[18].自筹治理经费有限，一定程度上资金仍不足。三是灾害发生频繁，基础防御能力低。中华人民共和国成立以来，确定治理的山洪沟共发生2万多次山洪灾害，死亡失踪7 681人。表2列出了近年来部分山洪沟流域发生灾害情况，可以看出危害相当严重。如2015年7月22日，黄山区贤村、上岭、汤家、郭村等4条山洪沟山洪暴发，导致2 500人受灾，直接经济损失达960万元。长期以来，山洪沟治理和维护进程一直缓慢，在上报已修建堤防护岸的山洪沟中，防洪标准5a（含）一遇以下的占86.6%，如湖北全部在5a（含）一遇以下，基础防御能力偏低。四是人类活动影响严重，管理协调难度大。山洪沟道附近人们多沿河道建房，影响沟道行洪畅通，而且部分管理部门未尽责，导致村民任意侵占河滩地。同时随着生态旅游的迅速发展，当地政府为发展生态旅游，存在沿沟道、山坡区建挡水坝、度假村等现象，加重了灾害损失。山洪沟治理涉及水利、国土、气象等多部门，项目建设工作涉及平级或不同层级单位多，各自为政，许多山洪沟因权限问题长期无人管理，缺乏统一规划和功能定位[22]。

3.2 治理部署特点

全国确定治理的山洪沟共影响1 405个县（区）2 150万人，平均1.2条/县（区），基本上覆盖了山洪灾害常发且人口分布较密集流域，涉及范围广，影响大。表3为确定治理的各区域山洪沟的基本情况占总体的比例，可以看出，山洪沟流域发生的山洪灾害无论次数还是死亡（失踪）人数均是中南地区居首，其次是西南、西北地区。这3个区域防治区面积占全国总防治区面积的66.9%，属于山洪灾害发生严重同时防御任务重的地区，即划人治理名录的山洪沟区域分布与山洪灾害发生的严重程度一致。但是，山洪灾害的突发性以及近年来全球气候变暖的影响，决定了未发生过山洪灾害的沟道也存在危险，同时无记载的山区河道也存在较大隐患。

3.3 治理技术特点

山洪沟治理主要是通过实施工程措施，提高重点溪沟段防洪标准。采用“拦、蓄、避、通、护”5字布置原则，即在山洪沟的关键断面拦截下泄物体、保持河床稳定，保护下游重要设施;在上游和中游利用山塘、洼地滞蓄洪水，削减洪峰;在中游和下游利用撇洪沟、截洪沟、排洪渠将洪水撇向城镇或重要设施下游;在下游保持河道畅通，维持河道过流断面，并修建堤防、护岸。治理规范文件采用《中小河流治理工程初步设计指导意见》等，但与中小河流治理的区别是更加重视消能与防冲，重视河床固定与平稳水流，有目的性地拦挡巨石和树木。水土保持与山洪沟治理可以互相促进，但区别是山洪沟治理投入资金有限，重在重要河段防洪标准的提高，而不是全流域综合治理。

4 治理对策探讨

目前，山洪沟导致的山洪灾害发生频繁，防洪标准低，如2015年7月22日，黄山区贤村、上岭、汤家、郭村等4条山洪沟山洪暴发，导致2 500人受灾，直接经济损失达960万元：2015年7月14日，重庆巫溪县北门沟山洪暴发，将10多辆汽车冲人大宁河中，导致靠近大宁河的漫滩路无法通行。长期以来，由于山洪沟大部分地处偏僻山区，沿线乡镇经济相对薄弱，存在专项资金移作别用现象，因此山洪沟治理和维护进程缓慢，即使已修建的堤防或护岸，很多属于20世纪的旧土石挡墙，防御标准低。在已确定治理的山洪沟中，防洪标准5 a（含）一遇以下的高达86.60/0.部分省份纳入治理的山洪沟防洪标准全部在5a（含）一遇以下;同时存在建成的工程配套不全、布局不合理、技术标准不完善、与非工程措施结合不紧密等问题。如治理山洪沟时很多未考虑河流的生态性和亲水性，而且工程措施与非工程措施同时进行，部分省份归属不同的部门负责，难以将二者有效地结合等。为了解决上述问题，主要从建设、管理、资金、技术、宣传等方面提出以下建议。

4.1 建设应密切结合非工程措施

目前，我国山洪灾害非工程措施已经初步建成，山洪灾害调查、监测预警系统和群测群防体系相辅相成。在重点山洪沟工程措施建设的同时，建议充分结合调查评价成果，如对于受灾害威胁严重的人口密集区域、重要基础设施安置区域可以适当提高治理标准，针对调查评价的山洪沟整体特点实施更有针对性的措施，进一步完善山洪災害防治体系。如2017年8月2日至5日，面对特大暴雨引发的严重山洪灾害，辽宁省充分利用已建的山洪灾害防治非工程措施，坚持群防、专防相结合，及时发布预警消息，安全转移受威胁群众1.28万人，无一人死亡。

4.2 管理和监督应共同推进

重点山洪沟布局不合理，管理不严密，数据质量不过关，导致确定治理的山洪沟并未与当地的经济状况、生态环境保护状况以及未来的发展规划结合，建议明确山洪沟危险区及相关负责人的管理范围，实行“定政策、定沟道、定考核、定人员、定责任”;健全山洪灾害防治法律法规，不定期调查山洪沟的治理情况，严格追究存在治理问题的相关责任人责任：建议依据灾害实际发生情况动态化规范覆盖范围，允许对治理名录、范围适当调整;注重保护、回归河流原生态，合理确定治理标准，防止灾害转移为新的隐患：确保沟道行洪畅通和综合功能的全面发挥。2017年7月，国家防汛抗旱总指挥部办公室对11个省（区、市）县级山洪灾害监测预警系统进行抽查，针对北京、河北、山西、辽宁等地对监测预警平台系统的监督不力等问题，积极督促开展整改。

4.3 资金应多渠道筹集

资金方面，建议建立多元化、多层次、多渠道的投资、筹资机制，如借鉴欧美国家的洪灾风险分担制，工程选址时依洪水危害程度确定承担保险费用额度等：对于风景优美的山洪沟，在确保安全的情况下，鼓励商业投资;成立山洪沟防御专项基金，动员社会各界、受益群众捐助。奖惩方面，可根据建设进展情况差额化补助治理经费;提高对建设工程侵占、阻塞河道事件的惩罚力度;给予偏远山区资金、技术支持;探索“投资、管理、受益”于一体的治理体系，提高人民参与治理和维护山洪沟的自觉性等。

4.4 技术应强化

加强对山洪沟灾害形成机理机制的研究，制定《指导意见》的详细解读版本，探索符合各地特色的治理思路和模式：加大对新技术的研究力度，如运用天气雷达进行山洪的短时段预警预报，利用“3S”技术对地表植被、洪流演进、滑坡体动态监测及对灾情进行有效评估，指导抢险救灾;加强计算机网络的建设，建立决策科学的减灾决策支持系统等;构建户、专、群结合的治理模式，从技术、质量、进度等多方面推进山洪沟治理;筹建稳定的山洪沟道管理、技术人员队伍;举办不同层次的培训班，组织专家编写适应偏远山区、简单易懂的技术手册和培训教材：设置不同级别的技术证书，鼓励基层技术人员参加考核。

4.5 宣传、演练应持续

建议持续加大对山洪沟流域防灾知识的宣传力度，利用电视、广播、媒体、网站、微信、移动APP等丰富预警预报信息的发布方式;依经济水平、治理规模等，因地制宜建设示范县，不定期召开经验分享会，制作通俗易懂的标语和宣传挂牌，在示范点、繁华区设置山洪沟图片、基础知识展览长廊，将山洪基础防御知识和导游证书挂钩等，引导人民提高自我防御水平，从自身防范灾害的发生。如近年来，甘肃临洮县依托防洪体系建设和山洪灾害防御非工程措施项目的实施，加大了对山洪易发区群众的培训、宣传，通过设置山洪防御警示牌、发放山洪预警“户户知”明白卡、明确防灾避险线路等措施，使全县山洪易发区防灾减灾能力得到明显提升。2017年7月，广西灵川县开展山洪灾害防御实战演练，首次采用无人机辅助搜救，进行实时监控追踪、绘制灾区地图，为指挥部全方位掌握灾情、及时作出对策提供依据。

5 结语

（1）不同的国家根据本国的特点，从不同的侧重点开展重点山洪沟治理，积累了丰富的经验。我国前期山洪沟治理主要含在中小河流治理、水土保持等项目中。当前，我国山洪灾害防治措施立足于以防为主、防治结合，以非工程措施为主，非工程措施和工程措施相结合的方针。

（2）依照一定的原则，我国确定治理山洪灾害危害严重、防御基础薄弱的1 664条重点山洪沟，其区域分布与山洪灾害发生的严重程度一致，受人类活动影响严重;重点山洪沟治理项目任务重，投资大;治理技术侧重消能、防冲，重视河床固定与平稳水流，提高重要河段的防洪标准。

（3）结合山洪沟治理建设中存在防洪标准低、沿线乡镇经济相对薄弱、与非工程措施结合不紧密等问题，主要提出密切结合非工程措施、稳定投资、规范治理以及强化宣传培训等措施。

（4）相对于西方发达国家和其他领域的科技发展，我国山洪灾害防治研究起步较晚。虽经近几年研究、探索和实践，已初步形成一套较完整的具有中国特色的山洪灾害防治方法体系，但仍有很多方面需要进一步深入研究，如新型实时水雨情监测技术（物联网、雷达）应用，遥感技术、地理信息系统和GPS应用，基于大数据或机器学习的水文模式分析，高精度洪水分析预警技术，运行管理模式等。

2016-2020年，中央将继续推进山洪灾害防治项目，应抓住治理建设的有利时机，与所在小流域的监测预警系统、已完成的调查评价成果以及群测群防体系等密切结合，将主动防御代替被动防护，进一步推动重点山洪沟的治理工作。

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