黄河下游滩区治理研究与展望

田勇 屈博 李勇 顾志刚

【专题研究】

编者按：黄河下游滩区既是黄河行洪、滞洪和沉沙的重要区域，也是189.5万滩区群众赖以生存的家园。滩区受洪水淹没威胁等因素影响，基础设施较为薄弱，经济社会发展相对落后，已成为鲁豫两省集中连片的贫困带。随着滩区脱贫致富及经济社会发展需求不断提高，加上近期黄河来水来沙显著减少和水沙调控能力不断增强，如何更好地协调滩区经济社会发展与治河的矛盾，已成为相关部门和鲁豫两省关注的焦点之一。针对目前滩区治理的困局，在水利部公益性行业科研专项经费项目“黄河下游河道改造与滩区治理研究”和黄河水利科学研究院年度咨询及跟踪研究项目的支持下，黄河水利科学研究院滩区治理方向研究项目组针对相关问题开展了比较系统的深化研究工作，依据实测资料，研究了黄河实测水沙及防洪工程体系变化、滩区在下游防洪中的作用和变化，提出了滩区治理的可行条件;利用数学模型计算了滩区不同时期洪水风险淹没特点、不同工程措施治理对下游防洪以及经济社会发展的影响，定量阐明了不同方案的利与弊;针对滩区人民不断提高的治河需求，综合考虑滩区治理的可行条件与面临的挑戰，提出了滩区治理的战略目标和战略对策。本刊择其主要成果予以集中刊发，以飨读者。

摘要：黄河下游滩区既是行洪、滞洪和沉沙的重要区域，也是滩区189.5万群众赖以生存的家园，滩区经济社会发展与治河的矛盾已成为相关部门和鲁豫两省关注的焦点之一。系统总结了滩区在洪水泥沙处理中的作用、滩区滞洪沉沙功能变化、滩区分区运用调整可行性、滩区产业发展以及人口搬迁等方面的研究成果，指出当前研究面临的三大难题：一是未来黄河泥沙情势和滩区沉沙功能战略定位认识存在较大争议;二是大规模群众搬迁与可持续发展的关系异常复杂，单靠行政手段推动滩区群众全部搬迁以解决其可持续发展问题的必要性和可行性论证不足;三是滩区生态文明建设与下游防洪治理协同推进模式缺乏研究。提出了急需研究的重点内容，包括从战略层面加强滩区治理方向研究、从方案层面加强滩区不同治理方案影响研究、从技术层面加强下游水沙输移及河道演变关键技术和加强不同滩区发展优势与潜力研究等。

关键词：功能变化;产业发展;人口搬迁;蓄滞洪区;滩区治理;黄河下游

中图分类号：TV853;TV882.1

文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000- 1379.2019.02.004

黄河下游滩区（简称“滩区”）面积约3 154 km，其中大部分位于陶城铺以上河段，面积约2 625 km，占滩区总面积的83%：陶城铺以下除长平滩（面积369km2）是连片大滩外，其余滩区面积较小。滩区既是黄河行洪、滞洪和沉沙的重要区域，也是189.5万群众赖以生存的家园。

滩区社会经济现状有其复杂的历史和自然原因。历史上黄河下游不断决口改道，新河道不可避免地侵占部分原有居民区。新中国建立后，根据黄河洪水泥沙特点、河道以及堤防工程状况，提出了“宽河固堤”的方针，河流两岸部分人口被动“居住”在大堤内的滩区。由于黄河洪水灾害频发，因此滩区百万群众为确保黄河大堤保护区防洪安全大局付出了巨大代价。统计表明，1949年以来下游共发生漫滩洪水30余次，滩区累计受灾人口900多万人次。以洪水灾害最为严重的1996年为例，洪水淹没滩区村庄1 374个，人口118.8万，耕地16.51万hm2，倒塌房屋26.54万间，损坏房屋40.96万间，紧急转移安置群众56万人，按当年价格估算，直接经济损失64.6亿元。

党的十八大提出全面建成小康社会的宏伟目标。滩区受洪水淹没威胁等因素影响，基础设施较为薄弱，经济社会发展相对落后，已成为鲁豫两省集中连片的贫困带，离全面建成小康社会有较大差距，滩区治理已成为困扰国家和社会各界的重大难题。滩区格局的形成与黄河下游堤防、河道整治工程和生产堤的发展历程息息相关，滩区治理的研究也伴随着下游不同时期的治理而展开，实现“黄河防洪安全与滩区经济发展的双赢”是各界孜孜追求的研究目标，但始终没有得到有效解决。为此，本文总结了滩区在黄河下游防洪安全中的地位和作用、滩区功能演化与调整、滩区治理与可持续发展等方面的主要研究成果，针对现有研究的不足，提出了滩区治理研究需要重点解决的关键科学技术问题，以期为推动滩区难题的研究和解决提供参考。

1 滩区在黄河下游防洪安全中的地位和作用

自公元前602年以来，黄河决口多达1 590次，较大的改道26次，经历了5次大的迁徙，具有显著的“善淤、善决、善徙”特点，特别是河南孟津白鹤镇至山东东明高村的游荡型河段更是险情多发。泥沙不断淤积是造成下游河道“地上悬河”不利格局与复杂难治的关键因素[1]。黄河决口洪灾波及黄淮海平原25万km2范围，给两岸群众带来了无比巨大的灾难。因此，确保黄河下游堤防不决口是治黄的首要目标，事关国家政治安定和经济发展。

1.1 滩区对防御洪水冲决黄河大堤的作用

钱宁[2]依据河床演变基本规律研究指出，堤防决口有漫决、溃决和冲决3种类型，对游荡型河段而言，主流迁徙不定，发生冲决的概率更大，而宽阔的滩地是大堤的前沿阵地，因此守堤必先守滩。古人云：“滩地固则堤不圮，退而守险，不如进而守滩。”赵业安也认为黄河下游槽、滩、堤是辩证统一的关系，存在着“槽稳滩存、滩存堤固”的自然规律，守堤不如守滩[3]。黄河下游堤防是在历代民埝的基础上经多次加高培修而成，填筑质量不一，堤身多为沙质土，抗冲能力弱，因此滩区是防御洪水冲决大堤的重要缓冲带。

1.2 滩区在洪水泥沙处理中的作用

滩区发挥着行洪、滞洪和沉沙3个主要作用[4-6]：①行洪作用，大水期滩区与河槽共同宣泄洪水，发挥一定的排洪作用;②滞洪作用，花园口、高村、孙口、艾山4站的设防流量分别为22 000、20 000、17 500、11 000m3/s，下游排洪能力具有上段高下段低的显著特点，对超出艾山以下河段安全泄流能力的大洪水，需要其上段河道（含滩区）发挥滞洪削峰作用来缓解防洪压力;③沉沙作用，实测资料表明，黄河下游1950年6月至1999年10月共淤积泥沙93亿t，其中滩地淤积63.70亿t，占总淤积量的70%，洪水期泥沙在宽河道滩地落淤，有利于减缓河槽淤积抬高的速度，使河槽维持一定的行洪能力。

1.3 宽河道滩区功能变化与运用调整

（1）宽河道行洪宽度。实测资料分析表明，1958年、1976年、1982年大洪水黄河下游花园口、夹河滩、高村3个水文站断面的主河槽是行洪的主体，主河槽过流量一般占全断面流量的80%以上，河槽宽度为800—1 200 m，对大多10 km左右的宽河道而言，行洪需要的宽度实际占比较小。李文学等[7]提出，若能按照现有控导工程连线的位置，在滩区宽度较大的河段修建一定标准的二级堤防，则可有效减小滩区受洪水淹没的概率。韦直林[8]也指出，黄河下游河道的宽度不是自然河道的宽度，而是历史形成的两道堤定下来的，认为即使特大洪峰，有效的过流宽度也只是堤距的一部分，对宽河道来说是很小的一部分，下游河道大部分是滞洪区而不是行洪区。赵勇[9]认为黄河下游通常所说的河道宽度并非过洪宽度。而是在一定时期内水流摆动的宽度。笔者根据近几十年洪水主流线套汇情况进行的分析，说明洪水摆动基本都被控制在两岸河道整治工程之间，整治工程两侧的滩地虽然也有大量水流，但實际上主要起到滞洪作用。

（2）宽河道格局调整可行性。水沙条件是影响宽河道治理格局的关键因素。何予川等[10]认为，2030年黄河天然径流量将减小到5 15亿m，人黄泥沙仍有9.0亿～10.0亿t.基于这一水沙条件，提出把宽河方略作为黄河下游河道治理的推荐方略，同时，作者指出，未来应根据来水来沙条件变化等情况，研究下游河道调整宽河格局的可行性。胡春宏[11]认为，随着黄河上中游水土保持和生态建设的持续开展，预计未来50～100 a潼关站年平均水量和输沙量将逐步稳定在210亿m左右和3亿t左右，提出了新的水沙条件下黄河下游河道治理的总体思路，即改造河道、解放滩区，具体措施包括稳定主槽、缩窄河道、完建堤防、治理悬河、滩区分类。潘贤娣等[12]研究指出，近期黄河流域水沙和河道等基本条件发生了巨大变化，泥沙大量减少，防洪形势有所缓解，同时下游滩区社会经济也提出了更高的发展需求，建议建设高村以上主槽宽度不小于1 000 m、河槽宽4—5 km的防护堤，以排泄流量级在10 000 m/s以下的洪水，保障中常洪水不漫滩，同时保留现有大堤以抵御更大洪水。

适应黄河下游水沙条件变化和防洪能力提高的新形势，改变笼统把大堤之间广阔的区域定为行洪河道和蓄滞洪区的管理方式，按照以人为本的治河理念对滩区实行功能分区、分类施策，已成为许多学者研究滩区治理的重要突破口。

2 滩区社会经济可持续发展

2.1 滩区产业发展

长期以来，受特殊地理环境等因素的制约，滩区以种植业为主，产业结构单一，经济发展水平低。调整滩区产业结构，发展畜牧业、林业、特色农业、旅游业等以增加滩区群众收入，是近年滩区研究的重点。

李明等[13-14]分析了黄河滩区自然条件的特点和畜牧业发展中存在的问题，提出建立以发展“三元”农业生产结构、发展绿色草业工程、发展绿色畜禽产品小区以及加强生物多样性保护为核心的绿色综合建设措施。任继周等[15]指出，草地农业比耕地农业的粮食产量和收益都高出1倍以上，黄河滩区耕地若按总面积的20%左右种植粮食等作物、80%左右种植牧草，则可以有效提高滩区居民经济收入。郑春雷等[16]分析表明，河南省黄河滩区经过多年发展，逐渐成为河南乃至全国奶业发展速度最快、活力最强的区域之一，但也存在群众生产生活条件较差、现代奶业发展不充分，奶牛养殖标准化、规模化、生态化水平不高，种养加销一体化衔接不紧密等问题。

黄河滩区大部分土地含沙量大，每逢冬春刮风季节，沙尘弥漫。白缤丽[17]通过对范县滩区的调查研究指出，范县人民抓住滩区土质疏松、有利于根生植物生长的特点，大力发展林业特别是速生杨的栽培，为当地百姓探索出了一条致富之路。全县速生丰产林面积达到1.27万hm，有林地面积1.73万hm.活立木蓄积量140万m。通过近几年的发展，不仅有效治理了沙害，而且依托林木优势大力发展木材加工业、林下经济，拉大了林业产业链条，使百姓走上了致富之路。范县滩区发展特色农业种植，辛庄乡姜堤口村种植的20多hm小拱棚白沙蜜小甜瓜，使种植户人均收入增加1000多元。

滩区旅游资源丰富[18]，除了现在已经建成且小有名气的小浪底风景区外，还有黄河湿地、悬河景观、珍稀动植物等自然旅游资源。通过对焦作市黄河滩区的调查和滩区土地资源特点的分析，李明秋等[19]认为滩区土地资源可持续利用的正确道路是以粮食生产为主，同时要因地制宜，促进农、园、林、牧、渔业协调发展。

2.2 滩区人口安全与迁建

除了调整滩区产业结构，许多研究者认为[6，15，20]，黄河滩区人口压力过大，不能让189.5万人靠滩地的农业活命，而要结合城镇化把部分农民转移出去，进入新的产业领域。

杨建设等[21]认为，村庄外迁解决了滩区居民生命财产的安全问题，但是由于对政府修建房屋的质量和房台高度心存疑虑，因此影响了滩区居民的外迁。徐娟等[22]统计了滩区试点搬迁前后居民人均住房面积变化情况，有34.18%的人回答搬迁后面积增大了，有20.92%的人回答面积不变，还有44.90%的人认为搬迁后住房面积减小了。由于搬迁居民新的宅基地面积都有统一标准，原有住房宽敞的居民无疑会认为搬迁后面积减小。左萍等[23]也认为外迁安置是保障滩区居民生命财产安全的最好措施，但外迁安置是否成功取决于政府的投资力度（移民及安置区都满意）和资金的使用方向、地方政府的重视程度、房屋的建设形式与拨款进度控制以及滩区老房子的拆除情况。中国科学院学部[24]研究认为，从较长时期看，黄河滩区居民大量外迁的可能性低，滩区大部分群众仍需就地居住和发展生产。能否得到更好的居住环境和发展机会，是滩区居民搬迁与否的核心问题，“成本一收益”对滩区居民的搬迁意愿影响很大[25]。

3 国内外滞洪区建设与管理

美国由于土地资源较丰富，因此在行蓄洪区设置时采取了一次性赔偿措施，其行蓄洪区基本无人居住。日本由于土地相对稀缺，因此蓄滞洪区利用需求较大，除了蓄洪功能外，还适度开发了娱乐和生态等多种功能[26]。

我国设有国家级蓄滞洪区97处，区内居住着从事生产活动的大量人口（约1 600万），人口资源和经济状况决定了我国人水共处的现实选择[26-27]。随着社会经济的发展，蓄滞洪区内人与洪水的矛盾越发突出。因此，依据防洪情势变化及蓄滞洪区社会经济、地理条件的特点，对不同蓄滞洪区的作用和使用频率进行科学评估，从而实现精准识别和分类管理，是缓解人水矛盾压力的一项重大工作。

向立云等[26]认为湿地修复型、规模经营型和转化为一般防洪区将是蓄滞洪区未来管理的几种模式。刘树坤等[27]提出了行蓄洪区可持续发展的基本模式。汪新宇等[28]根据三峡工程等大型水利枢纽建成后长江中下游防洪形势的变化，提出对长江流域现有蓄滞洪区进行恰当定位、分类建設。刘晓群等[29]以1954年型洪水为目标进行了研究，认为在三峡工程运用后，安化、南顶、安昌和集成安合等4垸不再作为蓄滞洪区是可行的。随着防洪情势的变化，淮河行蓄洪区也作了相应调整，淮河干流现有的17处行洪区中，6处行洪区调整为保护区.6处行洪区仍作为行洪区，2处行洪区调整为蓄洪区，2处行洪区还河，还有1处行洪区纳入洪泽湖周边滞洪区[30]。

4 滩区治理研究存在的主要问题

黄河下游滩区治理既是防洪和生态环境治理问题，也是区域社会经济可持续发展问题，需要考虑自然生态系统与社会经济系统协同治理。已有研究成果关于滩区在洪水泥沙处理中的作用、滩区滞洪沉沙功能变化、滩区分区运用调整可行性、滩区产业发展以及人口搬迁等方面取得了不少认识，但是由于还存在3个方面的研究难点，因此现有研究系统性、战略性以及方案具体可行性方面都还不足，难以支撑滩区治理决策。研究难点如下。

（1）未来黄河泥沙多年均值主要有3亿t和6亿t两种不同认识，滩区沉沙功能战略定位亟待厘清。黄河水少沙多、水沙不协调的特点使得滩区在历史上发挥了巨大沉沙作用，决定了滩区在黄河泥沙处理战略中有着重要地位，但正如李国英[31]研究指出，若预测将来来水含沙量会显著下降，则没有必要强调滩槽水沙交换，也不用担忧窄河段的淤积问题，从而也不用强调滩区的沉沙功能，可见水沙条件是滩区治理的核心依据。从战略研究角度看，一方面要进一步分析黄河水沙自然变化规律和趋势，另一方面也要加强流域系统治理状态下维持下游河道冲淤平衡的战略保障能力研究，通过研究在自然演变和人工治理共同作用下下游河道维持冲淤平衡的时间，为滩区治理战略决策提供关键支撑。

（2）大规模群众搬迁与可持续发展的关系异常复杂，单靠行政手段推动滩区189万群众全部搬迁以解决其可持续发展问题的必要性和可行性论证急需加强。在各方面共同努力下，滩区产业得到了一定程度的发展，但滩区基础设施与相邻区域相比严重滞后，极大地制约了经济社会发展。正如王树栋等[32]调查表明，新乡市黄河滩区有近4万hm2耕地没有进行过治理，占当地耕地面积的85%;而己经治理的农田，由于骨干工程以下没有配套，年久失修，因此也很难正常使用。白缤丽[17]研究认为，防洪问题是黄河滩区必须首先考虑的问题，一些项目由于投资者担心投资收不回来，因此不愿意到滩区投资。2017年，水利部科技委联合民盟中央的调研报告也指出，滩区至今没有一个明确的防洪安全标准，是制约滩区经济社会发展的根本原因[33]。

随着农村大量青壮年劳力外出务工，农村常住人口逐年减少，一些观点认为城镇化能彻底解决滩区问题，但是要注意一个重要现象，即许多进城务工者的收入都用来在老宅基地上修建新住宅[34]。黄河下游滩区移民搬迁具有特殊性、复杂性和艰巨性等鲜明特点，同时也面临建设用地指标难以解决、迁建资金难以落实、基础设施建设难以配套、搬迁补偿标准难以提高等诸多问题[35]。工程移民致贫的例子比比皆是，作为非自愿移民，工程移民往往伴随着失地和失业等一系列社会风险[36]。目前，滩区外迁移民的最大障碍在于外迁群众的文化素质难以适应城镇生活和工商业的要求。应该认识到，滩区群众成功移出滩区是一个长期任务，其关键是从文化教育上缩小城乡差距，并让搬迁群众在综合能力上与城镇居民基本持平。滩区人口流动有其特殊的复杂性，应尽可能避免行政手段硬性大规模外迁[37]。

城镇化不是农村发展的万能钥匙，特别是不遵循人口就业能力的政策性城镇化。以城镇化程度较高的巴西为例，其城市人口比例达到82%.2002年人均GDP突破了3 000美元，但在其1.7亿的总人口中，却有约33%的居民生活在国际公认的贫困线以下[38]。欧洲和日本在工业化、城市化早期发展过程中，对农村、农业发展不够重视，导致农业人口过快涌人城市，既造成城市人口过于饱和而出现“城市病”，又导致农村地区人口稀疏、农业衰退问题，进一步拉大了城乡差距，社会发展失衡问题严重。之后，这些国家开始重视城市化和农村现代化并行推进，其主要做法是增加农业发展和农村基础设施的投入，以减小城乡差距[39]。

（3）滩区生态文明建设与下游防洪治理协同推进模式研究迫切需要深入开展。当前我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中生态产品需求是人们最普惠的民生需求。河流是人类文明的起源，她不仅孕育了人类文明，而且滋润着人类文明不断成长。作为人类文明中心的城市，更是傍水而生，依水而建，延水而展。城市滨水区是城市最富变化的区域，既是城市居民主要的活动空间，又是吸引外来游客开展观光活动的理想场所，众多学者围绕城市滨水景观建设以促进城市形象提升和城市品质飞跃进行了大量探讨[40-43]。但是，在黄河下游复杂的防洪环境下，如何解决中原城市群、济南都市圈黄河滨水区以及郊野活动旅游区黄河防洪与亲水的矛盾，尚未看到相关的系统研究成果。随着我国全面建成小康社会和生态文明建设战略的纵深推进，黄河作为中华民族的母亲河，其优美生态环境建设必然成为各界关注的焦点之一。

5 展望

黄河下游滩区是下游防洪体系的重要组成部分，也是下游相关地区宝贵的生态空间，同时还是189.5万群众生存和发展的根基。滩区治理既涉及防洪和生态环境问题，也涉及区域社会经济可持续发展问题，需要统筹考虑自然生态系统与社会经济系统两个方面。已有研究成果关于滩区在洪水泥沙处理中的作用、滩区滞洪沉沙功能变化、滩区分区运用调整可行性、滩区产业发展以及人口搬迁等方面取得了不少认识，但是由于对未来黄河泥沙情势和滩区沉沙功能战略定位认识存在较大争议，对制约滩区产业发展的防洪约束和滩区人口流动规律等难题未有效解决，对滩区生态文明建设与下游防洪治理协同推进模式也缺乏研究，因此现阶段滩区治理步态蹒跚，与临近区域社会经济快速发展形成鲜明反差，下游防洪安全与滩区经济社会发展矛盾越发尖锐。为建设安全、生态、发展、美丽的滩区，建议加强以下几方面研究。

（1）战略层面，加强滩区治理方向研究。研究黄河来水来沙及防洪工程体系的变化，不同时期滩区的行洪和滞沙作用及变化趋势，科学研判滩区治理的自然变化和工程保障条件：依据流域环境和气候变化的周期性规律，宏观分析滩区治理的前提和可行条件;利用数学模型等辅助分析工具，计算不同工程治理措施对下游防洪、泥沙处理以及经济社会发展的影响：针对人民防洪安全、生态环境建设、经济社会发展的治河需求，结合滩区治理条件，综合提出滩区治理方向，解决滩区治理的基本原则、空间功能定位和格局划分等关键问题，为促进流域生态环境持续改善和下游人水和谐提供基础支撑。

（2）方案层面，加强滩区不同治理方案影响研究。首先，进行典型洪水风险计算，重点分析不同河槽边界条件下不同滩区的洪水淹没情况，针对性掌握不同滩区洪水风险的差异;然后，进行长系列方案计算，合理选择方案计算的水沙条件，特别是重点选择当前比较具有代表性的研究成果，充分吸收已有相关研究，设置废除生产堤、局部建设防护堤、全河段建设防护堤以及分区运用等方案，计算不同方案对下游防洪、泥沙处理以及社会经济发展的影响，为研究者和决策者提供更加全面的信息。

（3）技术层面，加强重点关键技术研究。黄河下游水沙输移及河道演变非常复杂，为进一步支撑方案计算成果的科学合理性，需要继续加强主槽边界条件变化对输沙特性的影响、下游高含沙洪水高效输送的可能性与制约因素、中游水库群联合调控塑造高效输沙洪水的技术、黄河下游高效输沙模式及临界输送条件、持续清水条件下河道横断面形态变化特点及枯水河道整治、持续清水条件下游荡型河段河势演变趋势及治理对策等关键技术研究。同时，从社会经济技术层面，加强不同河段滩区发展优势与潜力研究。

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