共同治理理论视角下的大学现代治理结构构建：理论困境与实践导向

2019-09-10邵泽开

高教学刊 2019年23期

邵泽开

摘要：共同治理理论在大学治理范畴内的适用，不仅是对传统管理范式的超越，以其为导向的大学现代治理结构框架也能为当前存在的问题提供破解之道。然而在实际推进中仍然存在许多难题甚至学理悖论有待于破解。文章在分析学理难题的基础上，从大学共同治理理论的视角出发，尝试提出大学现代治理结构的改革与构建需要注意的实践策略导向。

关键词：共同治理;理论困境;实践策略

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：2096-000X（2019）23-0020-03

Abstract： The Theory of Shared Governance applied in university governance has gone beyond the traditional management model， and the governance structure of modern university centered on this theory also provides solutions to some existing problems. Many challenges as well as theoretical paradoxes， however， need to be solved when this theory is carried out in practices. Based on detailed analyses of some theoretical problems， this paper will offer some suggestions and practical strategies worthy of attention in the reform and construction of modern university governance structure from the perspective of Theory of University Shared Governance.

Keywords： shared governance; theoretical paradoxes; practical strategies

伴随着基本角色和职能的转变，大学治理结构也必然有相应的投射和反应，单一的行政管理走向共同治理是大学治理不可逆转的时代潮流，开启大学现代治理结构的改革进程已经迫在眉睫，建构以国家功能为取向、以社会责任为核心、以共同治理为导向、兼具“国际视野、中国特色“的现代结构模式是大学良性运转和健康发展的历史选择。

当前，随着治理理论的深入研究和在办学实践中的适用性推进，我国大学现代治理结构已经呈现共同治理基本格局的前奏和端倪。作为一种新型的治理范式，大学现代治理结构强调治理权的共享、治理参与面的拓宽、以平等对话的形式沟通协商、消弭矛盾，以确保相关治理主体普遍利益的实现，在大学管理实践中具有超越传统管理范式的意义[1]。

一、大学现代治理结构建构的理论困境

在文化多元、情势多变的背景下，以共同治理理论为基础的这一治理结构模式，在理论上仍然存在许多难题甚至学理悖论有待于破解。仅就目前的发展情况看，我国大学构建真正的现代治理结构还有很长的路要走，在理论上也有一些难题需要面对和突破。

（一）分权与责任

大学现代治理结构改革的过程伴随着对现有职能部门格局的重新设置和不同治理主体权力定位、角色分工的再度配置。当下，大学治理主体的多元化趋势使得大学的事业发展和各项事务依托其治理主体的独特资源权重比例而分配和平衡。在这种分权治理的机制下，各个大学治理主体之间形成了既合作又竞争的互动关系，大学在他们之间的权益协调和博弈中实现有序发展，从而使得各治理主体之间的权力边界和责任范围变得模糊不清。

仅就大学的行政管理责任而言，政府、社会和市场与大学之间的权责边界实际上存在一定程度的模糊度[2]。在现代治理结构模式下，政府不再是大学的唯一主体，在政府把原来的巨大复杂的大学治理权逐步让渡的过程中，由于实际上不可能实现相应权力的等量移交[3]，将必然导致大学其他相关治理主体之间权责边界的模糊性，更为严重的，由于分权机制的不完善，也可能随之产生政府在高等教育领域中权力的缺位和公共责任的弱化。因此，如何处理好分权机制下大学各治理主体的权责边界，是构建现代治理结构不得不面对的难题。

（二）民主与效率

按照政治学的观点，当今的民主形式主要是代议制民主，以解决规模宏大带来的治理限制。然而，民主进程中精英主义、技术统治等倾向的出现，代议制民主日益出现效率低下、政策失灵等弊端，需要尽快寻求新的解决方式。共同治理理论可能对突破民主两难境地做出一定程度的尝试，体现在现代治理结构模式中，突出了多元治理主体治道变革的格局，其实质在于重新复归大学的自治和独立，拥有更大的办学自主权。

现代治理结构模式下的法人治理结构，最突出的亮点就是社会治理主体的广泛参与，并且在大学治理权上享有较大的比重，此外，大学市场治理机制的引入[4]，强调大学在市场化条件各相关治理主体和竞争对手的互动博弈，所有这些，一方面提高了大學发展民主参与的程度，另一方面也为大学自治的落实找到了落脚点。

然而，不得不关注的问题是，共同治理旨在增强和扩大民主性，但实际情况并非如此简单，对于大学发展来说，多元治理主体的民主参与和现代治理结构的制度效率之间，仍然处于两难的尴尬境地，需要进一步深入理论探讨，寻找解决之道。

（三）官僚制与后官僚制

官僚制是传统政治制度和行政体制被理论界和实务界所广泛批评的诟病之一，摒弃官僚制成为理论界声势浩大的呼吁[5]。共同治理的自治、市场化、网络化等管理方式和基本价值，都是对官僚科层制的解制。然而，现代治理结构模式下，并不意味着官僚制度的终结。

按照后现代主义的观点，传统一体化集中管理为根本特征的官僚制虽然无法高效回应现代社会复杂、多元和分散的治理要求，但事实上，官僚制本身并不完全排斥民主，现代治理同样需要官僚制的存在，即便是追求高效率、利益最大化的商业组织也要构建具有官僚制性質的管理组织。在现代治理结构模式下，关涉大学发展的办学资源由不同治理主体掌握，在实际运转中不得不面对分工与合作，协调和控制等组织问题。

可见，共同治理理论框架下，不仅并非完全排斥官僚制，反而依然对其有一定的依赖性，只是对官僚制运转范围的控制，而并非彻底取代。与后现代主义相适应的后官僚制度正在构建途中，如何实现和现代治理结构的契合与运用，还需要进一步的学理支撑。

（四）合作与竞争

现代治理结构模式当然强调合作性，然而，过度注重合作，可能导致集体创新性的衰减和制度安排适应性的弱化。当前，大学治理主体的多元化必然使得大学的治理和发展要充分体现不同主体的切身利益，因此，各治理主体之间是偏重合作还是倾向竞争，便是一个难以回避的理论难题。

对此，根据学界的现有研究成果，有两种不同的解决主张：一是基于多元主义民主的观点，对抗性的竞争是解决问题的有效途径[6]。各治理主体以社会参与的形式，通过市场化的博弈来实现其在大学发展中的利益平衡。另一个主张是合作主义[7]，认为不同大学治理主体应以合作协商的方式来实现权益的平衡分配。

现代治理结构模式则倾向于协商竞争的解决方式[8]，即既强调通过协商来化解矛盾冲突，也凸显一定形式的竞争性因素存在。协商竞争是合作和竞争的有机结合，而不是简单相加。协商突出大学治理主体的共识凝聚，为了实现大学在党委领导下一体多元共存，为了实现大学整体协调性发展。同时，也重视竞争性因素的增加，确保在有序竞争条件下，增强大学实现和谐发展的动力和活力。

综上所述，我国当前大学治理结构存在着结构性、制度性的弊端，面对大学日益勃兴的创新、竞争、自由、发展等基本需求，已经显出捉襟见肘、问题百出的困境，表现出了功能错位、治理低效、压抑创新等制度性障碍。大学开启现代治理结构改革进程，有效化解上述问题与困境，更加显得迫在眉睫。

二、大学现代治理结构的实践策略导向

大学现代治理结构的实质是一整套治理大学的制度规范体系和组织框架设计。笔者认为，从大学共同治理理论的视角出发，现代大学治理结构的构建应在治理主体结构、权力配置结构和权力制衡机制等方面突出以下基本策略和建构导向：

（一）治理主体结构方面突出多元共治导向

大学现代治理结构下的治理主体呈现多元化特点，不同治理主体依据其自身权益分享不同程度的大学治理权。由于多元治理主体协同参加，未来的大学治理结构将日益呈现衍射状的运行生态特征。在“去中心化”成为大学现代治理结构的主要要求之外，还必须强调在多元治理主体中要确定和突出某一治理主体的主导作用。不同治理主体只是享有大学治理权机会均等的权利，而不是治理权力的平均化。教师是一个大学最重要的发展资源和核心竞争力所在，大学行政教辅人员和后勤保障人员都是为教师群体主体性活动提供条件支撑和保障服务的，处于辅助性地位。因此，确定教师群体在大学治理主体中的主导地位，这是无需证明的基本逻辑。

需要区别的是，这里强调的“教师主导”不等同于“教授权力”。作为大学治理过程中的一个主要利益相关者，教师群体的治理权处于基础且宽泛的权力范畴，而“教授权力”则强调的是教师在学术权力上的治理导向。事实上，在实际工作中，普通教师的治理权力往往被教授权力所淹没甚至取代。尤其表现在职称晋升方面，按照绝大多数大学的现行评聘规则和制度，教授群体对普通教师享有较大的制约和影响。

（二）权力配置结构突出精英主导导向

大学现代治理的权力配置结构中，应该强调精英主导。具体来说，一方面，要赋予大学校长充分全面的治理权，突出大学校长在治理过程的中枢作用;另一方面，也要重视以教授群体为代表的知识精英的参治作用。

“一个大学，谁为掌舵者，直接决定了其能否成功发展”[9]，“校长乃一校之魂，校长乃评断一校之先”[10]，中外两位著名的教育学家阿什比和陶行知先后做出这样的论断。古今中外，任何大学的兴盛总是会同几位著名校长的贡献密切相关。作为一所大学的掌舵人，大学现代治理结构中的校长是大学广泛获取资源、彰显良好形象、维护学校稳定发展的灵魂。高度重视大学校长角色的中枢作用，不仅是现代治理结构中的有机组成部分，更是推动我国大学高效发展的重要推手。

教授治学是大学现代治理结构的本体客观要求，关乎大学治理结构的稳定、优化和良性运行[11]。构建科学、合理的大学治理结构，有效配置各利益主体的权力，不仅依赖于政治与行政管理权力相得益彰，还要依仗教授学术主导作用在教育教学、科学研究、学科建设等领域的发挥。教授治学的落实，是贯彻党委的“统一领导”，实施校长“全面负责”的基本根基和有力依托，是确保大学进行基本的教育教学、科学研究、学科建设、社会服务正确方向的重要基础。在强调教师群体是现代治理结构中主导治理主体的同时，更不能忽视教授群体的主体性作用。诚如前述，教授是整个教师群体中的核心构成和上层结构，也在事实上几乎享有绝大部分的教师权力。因此，构建现代治理结构，必须坚持“教授为本”原则，重视和凸显教授治学的主体性地位，充分尊重教授的学术权威，全面彰示教授的学术引导作用。

需要注意的一个倾向是，教授治学并不等同于教授治校。在高度凸显教授在学术权力方面的权威性和独立自由的同时，不能盲目地在内涵和外延上赋予教授治校的悉数权力和职能。大学现代治理比“治学”更为庞杂琐碎，它是一个更为宽泛和系统的管理过程和系统，需要专业化的技术支撑和精细化的服务意识。教授群体能较好地完成其治学的使命，却未必能称职地完成基本的行政管理活动。因此，在保证大学有效运转的前提下，其治理主体各司其职，教授不能代替党委行使对大学的政治领导权力，也不能代替校长行使对大学的行政管理权力。教授治学权力应在党委的政治领导和校长的行政管理的指导下行使，并在这一制度和体制背景下发挥积极的主体作用。

（三）权力制衡机制方面突出分散化制衡导向

成熟的权力制衡机制亦是大学现代治理结构的重要组成部分，更是大学治理结构良性运行的基本保障。大学现代治理结构要为保证最大的公眾参与度和为所有精英群体的参与提供制度性设计和规制，这就需要其制衡机制主动适应大学分散化管理的理念和要求[12]。现代大学权力类型的多样化和分散化、治理主体的多元化和复杂化、组织结构本身的松散性，决定了大学难以按照某一种权力方式来进行治理，也在客观上决定了其制衡机制的分散化特征。

根据大学共同治理理论的构建思路，大学既需要把大学经费的主要投资人——国家（政府）的教育利益作为其办学的首要追求目标和参考标准，也需要考虑到大学其他治理主体的利益诉求[13]。为回应不同的利益诉求，大学现代治理结构相应地就需要做出多元治理主体合力参与、合力决策、合力反馈、合力创新等机制[14]。据此，大学现代治理结构的以分散化为特征的科学合理、系统高效、动态运转的制衡机制，更加注重执行制度的系统性、整体性、协同性。具体来说，以学术权力的彰显、复归为指导，探索教授治学的有效形式，处理好学术权力与行政权力的关系;进一步明确党委权力的定位和边界，完善党委领导下的校长负责制，重视发挥学生群体在决策发展中的重要作用，赋予学生原本的治理权力和实际权益，推进高校科学民主决策，构筑多方参与、权力制衡的新型治理结构。

需要特别指出的是，中国共产党对社会主义事业核心领导地位是宪法赋予的权力，那种否定党委领导的观点是不恰当的，现阶段需要做的是进一步改善党政权力在高校权力系统中的运行方式、权力边界，并接受其他权力相关者的批评与监督，建立“权力约束权力”的权力体系，确保党委领导在现代治理结构中得以更优质的实现。

在现代治理阶段，行政科层方法是最经典的核心管理方式[15]，大学现代治理结构依然是以职能部门为运行主干和职责载体的科层式组织，只是建立在现代管理价值和法理基础之上，并且依旧推崇精英导向，注重校长的专业化管理与组织运转的高效与规范。此外，大学现代治理结构的改革要凸显竞争机制、专业管理和治理中心下移等方面。一是要将竞争机制作为整个大学治理体系的基本机制，既要发挥竞争机制在校内的资源配置中的主导作用，又要鼓励和引导大学内部各治理主体积极参与外部的竞争。二是要强化大学的专业化管理。专业化是高效的前提。现代治理在强调教育教学活动和教师群体高度专业化的同时，还要注重行政管理人员、后勤服务人员的专业化建设。三是要加大院系的管理自主权，焕发学校基层治理活力，大学功能发挥和使命履行最终都要落脚到院系。激发和提升院系的治理能力是大学现代治理结构良性运行的基础和关键。

参考文献：

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