行政管理学科价值回归与发展基于现代化视角的研究路径

摘 要 行政学成为一门当代的显学，行政学拓展为公共管理、公共政策、公共服务、公共危机管理等学科群。然而，极速的外延式扩张在一定程度上掩盖了行政学自身存在的问题。因此，本文认为有必要从历史分析和现代化发展的视角，大力推进理论的回溯性研究——回归行政管理学科价值本位，推进行政管理学科创新发展。基于本国国情的行政管理学体系不能走因循守旧、原地踏步、照搬照抄的道路，要突出中国价值、中国气派、中国风格。

关键词 行政管理 学科发展 价值回归

作者简介：夏旭晖，南昌大学，助理研究员，研究方向：公共政策、公共管理。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.339

习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上指出：这是一个需要理论而且一定能够产生理论的时代，这是一个需要思想而且一定能够产生思想的时代。这个言简意赅的论断，深刻的揭示了理论与实践的关系，理论源于时代的诉求，时代的发展推动着理论的创新。

行政管理学作为系统研究政府活动的应用性学科，与现代政府发展和公共事务治理密切相关，与政治学、管理学等学科交叉相融。改革开放以来，随着我国经济社會取得巨大进步，行政管理科学充分发展成为一门当代的显学，行政学拓展为公共管理、公共政策、公共服务、公共危机管理等学科群。然而，极速的外延式扩张在一定程度上掩盖了行政学自身存在的问题。

一、问题：行政管理学科发展困境

行政管理学发端于政治学，受益于管理学，尤其是公共管理学诞生以来，学科外延加速放大。但是，行政学话语和理论体系对当代发展新经验、新模式的吸纳创新相对滞后，行政学在公共管理学术领域出现被“边缘化”“去核心化”现象。越来越多从事相关学术领域的研究人员大量涌入，学术成果良莠不齐，难免有滥竽充数之作。有些学习和研究公共管理的人甚至连基本的行政学知识都不具备。学科交叉领域广泛，学科边界更加模糊，学科定位更为空泛，导致学科发展缺乏灵魂和特色，严重制约了学科专业化发展。

因此，有必要从历史分析和现代化发展的视角，重新审视学科的缘起发脉和理论演变，重新认识行政学学科边界和学术定位，总结行政学发展规律，把握当代国家治理实践，大力推进理论的回溯性研究——回归行政管理学科价值本位，推进行政管理学科创新发展。

二、缘起：行政管理实践的演进

理论思想是社会实践的客观反映，一定的理论学说是一定阶级、阶层或社会集团的根本利益要求的反应，是一定时代精神的抽象反映。“政治哲学也和其它任何种类的哲学一样，只不过是举起了反映当代事务的一面镜子”。 政治思想是人们进行政治实践的理论总结和思想武器，以一定的主张、观点、学说表现出来。政治学学科理论是政府具体的行政实践的抽象总结和本质反映，而行政学学科理论则是随着政治学派生而来。

从一定的意义上说，公共行政学是一门“借用”的学科，在早期关于公共行政的研究大量“借用”了政治思想理论成果，其政治理论倾向是比较明显的。不可否认，早期公共行政学虽然也强调行政执行的特殊意义，但诸多研究问题仍然是与政治学学科相提并论，并没有超越政治学学科范畴。因此，就起源而言，公共行政学脱胎于政治学学科，需要借鉴倚赖政治学开展交叉研究。绕开或脱离政治学纯粹地开展公共行政研究如同无源之水、无本之木，既不现实也无法深入。

综观人类历史的发展，人类政治实践总是和公权力即国家政权相联系，政治活动总是围绕国家政权展开，国家政治问题是政治学研究的核心议题。自国家产生以来，就有了某种形式的行政存在。作为国家政治上层建筑的一部分，公共行政必须依附于国家机器而发挥作用。或许，这就是为什么说“关于国家的观念是行政管理的灵魂”的原因所在。 行政管理学的研究必须服务于国家的发展稳定大局，必须从属于派生于政治学学科。

三、发展：政治与行政的有效区分

“行政机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府，是政府的执行者，是政府的操作者，是政府最显露的方面，当然，它的历程也和政府一样悠久。它是行动中的政府，人们很自然地希望看到政治学的系统思想史在早期即已引起行政部门注意。” 然而，事与愿违，直到上世纪初期行政学才开始形成独具特色的系统知识体系，学者才开始将行政管理作为政治学科政府科学的一个分支系统地进行论述。人们不禁要问，它为什么姗姗来迟？

在很早的时代，政府的职能很简单，社会生活也很简单。“麻烦的事情几乎都出在政府结构方面，因此，结构问题就成为吸引人们思考的焦点。”行政管理方面很少或几乎没有遇到麻烦问题，以致于被行政官员所忽视。“政府靠行政命令行事，驱使着人们，从来没有想到过要征询人们的意见。而现在却有大批的支配者。大多数人以前仅仅听命于政府，现在他们却指导着政府。在有些国家，政府曾经对朝廷唯命是从，而现在却必须遵从全民的意见。并且全民的意见正在稳步地扩展成为一种关于国家职责的新观念。” 显然，调适政府结构、完善政体已经无法解决现实的公共行政问题，政府职责日益变得复杂起来。当早期政治学论著围绕着政府构成方式、政体国体、人民的权力和君主特权分配争论不休而进行激烈的政治斗争时，行政机关已经无暇顾及政党政治引发的矛盾，仍然必须面对“实际工作中的细节问题”以及由谁制定法律、如何有效实施法律。政府部门不得不面对大量琐碎细腻而有难度的公共行政事务，行政职能不断拓展延伸。

“公共行政与政府的概念和文明的兴起同步发展”。 行政科学的“姗姗来迟”与现代民族国家、现代民主政府的发展演变密切相关。不可否认，传统的公共行政模式仍是公共部门中持续时间最长并且最成功的管理理论，然而随着社会现代化变迁和政局变化，政府的行政部门很难保持不变。

13世纪80年代发生了历史上最长的大萧条，西欧农业生产、商业贸易、工业活动上趋于停滞，黑死病在13世纪中期至14世纪严重爆发反复传染，传统的地方政府职能几乎瘫痪无法有效发挥作用。在这个时期，政策制定者和官僚们之间的鸿沟成为一个十分尖锐的问题。无论是政策制定者还是官僚在危机应对时缺乏足够的能力。一方面是因为缺少必要的信息来影响政策制定，另一方面是因为强大的市政传统和机构已经脱离了政策实际。当政府的职能变得更加复杂和日益困难，同时问题在数量上大大增加，如何化解这些结构性的问题提上了议事日程。德国学者冯· 史坦因于1856年出版的《国家学说体系》，提出“宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自于宪政。”随后政治学家J·K·布隆赤里明确提出了政治与行政分开的思想，并指出二者的区别在于“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动”。政治与行政二分法被威尔逊正式提出来。

行政事务领域与政治领域的混乱冲突相距甚远。行政研究的目的就在于把行政事务从政治纷繁中拯救出来。行政管理的问题更多是专业性中立性的问题。因此，有必要就政治与行政领域加以区分，形成独立的行政学科理论，从而更好的服务于国家公共事务管理，更有效的行使政府职能。

四、重塑：行政管理学科的价值回归

在试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向过程中，新公共行政学的出现是20世纪60年代美国社会改革在行政管理学研究上的一种回音和体现，它提出了一系列不同于传统行政管理学的新范式。新公共行政学以公共行政管理过程中的价值观和伦理观作为研究的关键核心问题。70-80年代新公共管理强调基于管理主义的创新性，全面增强政府管理的有效性。新公共管理理论的出现是对以往行政管理学的一次严峻的挑战，它几乎改变了传统行政学的研究范式，成为当代西方公共管理研究领域的主流。新公共管理理论集中反映了上世纪中叶以来政府管理的新成就和当代西方公共行政实践的新趋势，是西方政府改革具有很强指导性和广泛影响力的理论。新公共管理学提倡公共管理以实际问题为核心，拓展了学科研究范围和主题，融合经济学、政策分析、政治学等领域的知识，形成了更为广泛综合的知识框架，构建了新的行政管理模式。

政治经济的全球化，大数据、“互联网+”、人工智能等信息技术的迅速发展，必然导致全球治理变革、行政管理体制改革、政务服务水平进一步深化，并由此引起行政理论、行政理念、行政学方法等方面内涵和外延的重大变化。因此，建设现代化、符合本国特色、基于本国国情的行政管理学体系不能走因循守旧、原地踏步、照搬照抄的道路，要回归行政管理学科的价值本位，要突出中国价值、中国气派、中国风格。

要突出研究的應用性。行政管理学的研究要立足于现代化转型的时代背景，着力探寻市场经济体制转轨与形成过程中行政管理面临的各种重大问题，研究和解决体制改革与社会变迁过程中提出的一系列时代新课题，为行政决策和运作提供咨询，探索构建适应新时代发展、适应全面改革、适应社会体制的行政管理理论，为推进中国特色社会主义现代化事业开展行政管理活动提供理论指导和经验借鉴，以提高政府行政管理水平和行政效能。

要注重研究的本土化。既要把握国外研究的新动向、新趋势，也要注意借鉴现代行政的新思想、新理论，充分吸收有益成分，也要在运用西方行政理论分析我国行政问题时，谨记不能与现实语境脱节，不能忘记学科肩负责任，不能迷失学科价值本位，应从我国国情出发，扎根于中国土壤，解决中国问题，贡献中国方案。

要拓宽研究的视野。既要系统地研究行政管理理论、原理，拓宽广度和深度，也要积极开展跨学科研究，主动吸收借鉴数字经济、生命科学、社会心理、数理统计等学科的基本理论、原理、法则、方法等等，为行政管理学理论注入新的内容。

注释：

伍德罗·威尔逊.行政学研究[M].彭和平，竹立家，译.北京：中共中央党校出版社，1997：1.

张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2009：4.

张国庆.行政管理中的组织、人事与决策[M].北京：北京大学出版社，1990.