中外公共政策学科发展情况对比研究

叶玉钢

摘要：本文对中外公共政策学科的发展情况进行了横向的对比研究，分别从学科的理论构建、学科的价值研究和价值取向三个方面比较了中外公共政策学科存在的差异，并在此基础上对我国公共政策学科的建设和发展提出了几点建议，希望对我国公共政策学科的发展有所裨益。

关键词：公共政策；学科发展；中外对比

中国的公共政策学科是20世纪80年代在借鉴西方的公共政策学科建设的经验发展而来的。由于中西方文化与历史差异、国情世情社情不同、社会利益团体作用与价值存在差异、民众在公共政策中的地位各不相同、学者自身修为与学术水平各异、研究政策科学的思维与方法等各有特色等，这些都使得中外对于公共政策学科的理论构建和价值取向呈现出较大的发展差异。

一、中外公共政策学科理论构建对比

不可否认，西方公共政策理论中不乏诸多优秀理论为各国学者借鉴，如较为流行的政策过程理论、制度理性选择理论、政策扩散框架、大数量比较研究方法等，其中政策过程理论又衍生出了三种新模型：多源流分析、倡导联盟框架、以及中断性均衡理论，西方公共政策学科理论构建实际具备一个较为完整的构建范式，如拉斯韦尔的分析型科学理论构建范式、德洛尔“总体政策”型的学科理论构建范式等等，对于公共政策研究假设、检验、证实都有一个明晰的分析框架。

相较于西方，中国公共政策理论更多的着眼于公共政策过程。改革开放后，邓小平同志曾经指出：胆子要大，但步子要稳，走一步看一步，看到不妥的地方要赶紧改。这一思想后来被人们形象地概括为“摸着石子过河”，这是一种适合中国改革开放实际情况的决策模式，另一个带有改革开放时代印记和中国特色的政策推行方式即“试点先行-典型示范-全面推广”，另外还有由央地关系现实问题造成的“上有政策、下有对策”的特有政策执行现象。

从上述分析中不难看出，西方公共政策理论更为多元化、多样化，同时也更加带有理论化、抽象化气息，比较可贵的是一种理论探讨的逻辑和精神，一个持续发展的理论探究过程。而中国的公共政策理论主要源于经验和实践，而且学界焦点随着政府的关注点和领导的讲话、想法转移，立足于实践的确是必要的，然而随着政策环境越加复杂化，理论的升华和创新则显得极为重要。

二、中外公共政策学科价值研究对比

中外公共政策学科的研究焦点存在较大差异。在西方，公共政策学科的价值研究和伦理取向已成为其学科发展的主导性课题之一，并且已经出现了一系列的研究成果；而中国侧重于研究政策过程等实际性问题。

西方在公共政策研究领域中引入价值维度，是公共政策本质属性决定的，正如马克思所言： 人的全部活动都是在追求着某种价值目标，价值目标越大，人们所激发的潜能也就越大。倘若公共政策失去价值导向，它就会立即失去存在的理由而仅仅停留于文本的形式。自十九世纪公共行政学诞生以来，关于价值问题的争论一直是公共行政学和公共政策学研究的主流议题之一。学者曾凡军在其《西方公共政策价值变迁研究》中分析了传统公共行政学时期、新公共行政学时期的公共政策价值论，前者主要倡导价值中立和效率至上等价值观，致使工具理性牢牢把握着行政决策研究领域的话语权，决策价值理性和伦理因素被长久忽视；后期的新公共行政、新公共管理和新公共服务则倡导价值涉入、事实与价值统合、社会公平、政策伦理和价值等价值观。

中国关于公共政策价值问题、伦理问题的研究成果比较匮乏，仅有的一些研究基本上都是围绕公共政策过程这一主轴进行的。中国学者有关公共政策学科的论著，大多围绕政策制定、政策执行、政策评估、政策监督展开，对政策终结的研究也比较少，学者专注于研究政策过程中所使用工具、参与主体、政策面向对象等，相对较少地涉足影响政策参与主体具体行为和利益倾向的价值问题。

三、中外公共政策学科价值取向对比

本文根据现有文献研究总结，良好的价值导向应该满足以下三个标准：一是公共政策价值取向合规律与合目的相统一原则，即主体需求的尺度与客观世界的尺度相契合，而非偏离甚至冲突；二是实现社会统一与个人选择相统一的原则，避免片面追求个体需求价值或公共政策价值，实现价值追求的调适与融合；三是实现兼顾与急需相统一的原则，基于阶层差异贫富差异地区差异等诸多差异，使得公共政策的制定与实施出现轻重缓急，从而确定重点、兼顾一般成为必须。

西方公共政策价值取向历经了以效率为取向向以公平、效率协调统一为取向的演变，而观之新中国成立以来的历史，亦是出现了侧重公平、以经济效益为中心、效率优先兼顾公平、以人为本的价值取向。尤其是科学发展观的重要思想确立以来，公共政策的人本价值取向成为核心。然而，观之中西方的公共政策实践，学术界追求的所谓主流价值并未完全实现，其重要原因之一就是利益作用的机制，西方“铁三角”、“议题网络”概念都意在突出利益集团、政府、国会（议会）等利益团体用其自身建立的利益网络对社会资源进行权威性分配，整体而言是一种精英集团的利益取向。相较之下，中国更加倾向于人民利益取向，但其中不乏个人利益与人民利益的冲突，即人的私欲与人民利益的冲突。

四、对我国公共政策学科建设和发展的建议

中国公共政策学科经过30多年的发展取得了令人瞩目的成就。为使公共政策学更好地服务于党和国家的复兴战略，本文对我国公共政策学的后续发展提出了如下几点建议：

首先，增强学科发展的自觉性、自主性。中国学者应在公共政策学科理论构建上具有担当精神，主动研究中国公共政策面临的新情况新问题，破除对西方公共政策理论与方法的过度迷恋，须知中国公共政策学科发展需要自立自强。

其次，建构突出中国特色的公共政策理论体系。西方公共政策学科理论虽然丰富多样，但未必适合中国的“土壤”。前文提到，中国也在实践中总结出了特色的政策制定和施行模式，如“摸着石子过河”的政策制定模式。实践证明，我们并非“不能”，而是“不为”。在探索建立中国特色公共政策理论体系过程中，要立足本国党情国情世情，不断总结归纳并应用过去的成功经验、吸取政策失败的教训。

最后，坚持以人为本、以民为本的公共政策价值。中国共产党代表着中国最广大人民的根本利益，这就决定了人民利益是党和政府制定和执行公共政策的根本利益取向。但在解决现实问题中，我们还面临着多种利益的取舍与调和，只有合理有效处理矛盾、协调各方利益与冲突，中国公共政策才能在为人民服务的前提下有效施行。（作者单位：四川大学）

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