医疗纠纷人民调解制度的问题与完善

2019-09-09黄巧莲

法制与社会 2019年24期

摘要人民调解制度因其自愿、平等协商和非对抗性的特点，越来越成为化解医疗纠纷的主要方式。然而，在现实医疗纠纷的解决实践中，人民调解仍然存在调解能力和保障水平不高、监督指导缺失、立法支撑和宣传推广不足等问题。本文认为要充分发挥人民调解在医疗纠纷化解中的“主渠道”作用，需要从制度机制的规范化、职能服务的集约化、人员队伍的专业化等方面加以完善。

关键词医疗纠纷人民调解完善路径

作者简介：黄巧莲，厦门医学院马克思主义学院讲师，研究方向：马克思主义理论、法学。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.252

医疗纠纷，是指医患双方因诊疗活动引发的争议。近年来，“醫闹”“伤医”甚至更极端的事件屡屡发生，不断触碰道德底线和法治红线，成为一个尖锐的社会问题。人民调解制度作为我国有效化解社会矛盾纠纷的“东方经验”，日益成为医疗纠纷处理的重要方式。然而，考察我国当前现实的纠纷解决实践，我们不难发现，人民调解在医疗纠纷解决中仍然存在不少问题，这也成为制约其作用发挥的重要因素。笔者将对我国部分地区医疗纠纷人民调解的现实情况进行梳理，对医疗纠纷人民调解制度存在的不足及进一步完善进行探讨，以期对医疗纠纷人民调解实践能有所裨益。

一、医疗纠纷人民调解制度现状

2002年9月1日起施行的《医疗事故处理条例》与2018年10月1日起施行的《医疗纠纷预防和处理条例》同为处理医疗纠纷的基础性法律依据。《医疗事故处理条例》第四十六条规定：“发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决;不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。” 《医疗纠纷预防和处理条例》在此基础上进一步做了深化和发展，将申请人民调解作为解决医疗纠纷的一种重要渠道，并对人民调解的申请和受理、医疗调解委员会的设立、调解员、收费与经费保障问题、医疗鉴定问题作出规定，使人民调解成为处理医疗纠纷的“主渠道”。

（一）在社会治理现代化的进程中，医疗纠纷人民调解的重要性日益凸显

“社会治理”正式进入执政话语体系是在党的十八届三中全会，自此，我国从传统社会管理迈向现代社会治理。习近平总书记在党的十九大报告中提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。” 从医疗纠纷的处理问题上来看，赋能和建强人民调解机制，正是对社会治理体制具体要求的一种落实。相比于原先的司法行政调解或者诉讼解决，人民调解无疑具有更强的社会化属性和中立性，体现了“社会的矛盾由社会解决、基层的纠纷在基层解决”的理念，减少了国家行政权力或者司法权力的介入，提升了社会自治的层次和水平。

要使社会同时保持活力、和谐、有序，就必须对社会矛盾、纠纷、风险进行管控，不能使小矛盾发展成大矛盾、不能使小危险发展成大风险。医疗纠纷看似一起起个案，但背后却潜伏着医患关系普遍紧张这个大问题，全国各地的“医闹”“伤医”等极端事件时有发生，反应出矛盾的尖锐程度已不容忽视，已经是一个必须着力解决的问题，否则就将成为社会不稳定因素，损害人民群众的获得感、幸福感、安全感。在医疗纠纷化解领域对人民调解制度的引入，减少了医疗纠纷化解的对抗性、强制性，使纠纷化解更加平等、信息交流更加充分，契合了社会治理现代化的理念。

（二）在矛盾纠纷多元化解实践中，医疗纠纷人民调解的社会接受度不断提升

一个国家的法律制度必须适合于该国的法律文化和社会实践土壤，正因上述情况，我国也始终高度重视矛盾纠纷的多元化解，尤其是调解在化解矛盾纠纷中的重要作用。在我国传统法治文化中，调解一直具有重要的地位，在以“追求至中，崇尚和睦、喜调厌讼”的传统文化氛围中，人们在选择纠纷解决机制时习惯采用官方调解、民间调解或者宗族调解等比较中庸的方式。许多群众对于“打官司”从感情上来讲是比较排斥的，认为打官司不仅费事费力，撕破脸皮还有伤和气。从医院方的角度来看，相比于诉讼，医务人员也更倾向于采用非诉讼的方式来解决纠纷，这主要是因为医院的工作本已劳累，打官司只会给他们的工作徒增负担，另外民事诉讼中关于举证责任的规定对医院方也更为严格。从医患双方来看，人民调解制度都契合了双方的心理需求，成为双方均倾向于采用的一种解决问题的方式。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就要求：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。”

从一些城市的实例来看，人民调解在医疗纠纷处理中所占的比例正在得到提高，医患双方对于以人民调解处理医疗纠纷的接受度正在不断提高。以厦门市为例，该市医疗纠纷调解委员会在2010年挂牌成立时，仅调解案件19件，次年即翻倍达到39件，2018年已经达到110件。在包头市进行的一项研究显示，该市6家公立医院2015年至2017年的498起医疗纠纷中，由医调委解决了254起、诉讼解决了149起、协商解决了94起、行政调解1起，在这个样本中，人民调解已经成了医疗纠纷处理的“主渠道”。

（三）在坚持和传承“枫桥经验”的探索中，医疗纠纷人民调解的制度机制得到完善

“枫桥经验”总结于上世纪60年代，是党领导人民创造的一套行之有效的社会治理方案，其精髓在于群众的事情群众自己决定，做到民事民议、民事民办、民事民管。2003年，习近平同志明确要求要将这一宝贵经验充分珍惜、大力推广并且不断创新，使之成为新时代政法战线必须坚持、发扬的“金字招牌”，医疗纠纷人民调解正是“枫桥经验”在医疗纠纷这一问题敏感、矛盾尖锐领域的一次生动实践。医疗调解委员会作为一种群众性组织，不同于卫生主管部门或者司法机关具有公权色彩，在群众自治的语境下解决问题，让医患双方都回归群众这一属性，让群众的矛盾在群众的组织中得到化解。

在“枫桥经验”日益成为基层治理、社会纠纷化解的重要方式的背景下，我国各地在创新发展医疗纠纷人民调解领域也不断进行新的探索。在上海，2006年4月普陀区成立了上海首家医患纠纷人民调解委员会，2011年，上海市政府发布了《关于开展医患纠纷人民调解工作的若干意见》，紧接着2014年，又发布了《上海市医患纠纷预防与调解办法》，形成了一系列富有特色的制度：明确由市、区、县对医疗调解的经费给予保障;明确医调委的人民调解员从非在职医务人员、退休法律工作者、经验丰富的人民调解员、社会志愿人员中选任;建立涵盖医学、法学等领域的专家咨询库。在北京，2005年，由北京卫生法研究会医疗纠纷调解中心和北京医学教育协会医疗纠纷中心共同组成的医学和法學专家调解团队联合对医疗纠纷案件进行调解;2011年5月，北京“医调委”正式挂牌成立，医调委是不受任何组织和个人干涉的独立的第三方，调解所需资金完全由财政拨款，当事人双方不需要支付任何费用;在宁波，2008年5家保险公司组成宁波政策性医疗责任保险共保体，携手医疗纠纷调解处，共同处理医疗纠纷，共保体下设医疗纠纷理赔处理中心，专门负责医疗理赔事宜，同时我国首部关于医疗纠纷的地方立法也于2012年在宁波诞生。在扬州，2007年开始实施医疗纠纷人民调解机制，充分发挥人民调解优势，线上线下共同发力，市县、部门之间协调联动，通过医患纠纷矛盾调处服务中心实体化“一站式”服务平台和网络平台进行调处工作，精心打造扬州“医调”特色工程。国家卫生健康委员会的有关官员在接受采访时谈到，目前全国医疗纠纷人民调解组织已经达到6400余个，基本实现县级区域全覆盖，近五年来，在全国诊疗服务量保持持续增长的情况下，医疗纠纷数量和涉医违法犯罪案件数量双双下降。

二、医疗纠纷人民调解制度存在的不足

在医疗纠纷处理领域引入人民调解制度，为构建和谐医患关系、维护社会稳定，提供了新的有力武器。一方面，各地在推进医疗纠纷人民调解过程中进行了积极的探索，另一方面，也要看到当前该制度中的一些不足和问题。

（一）医疗纠纷人民调解的调解能力和保障水平不高

《医疗纠纷预防和处理条例》规定，医调委调解医疗纠纷，不得收取费用，所需经费按照国务院财政、司法行政部门的有关规定执行。该条规定明确了医调委的经费保障应当由政府财政来负责。由于中央层级的立法仅是原则性规定，各地医调委的资金保障力度取决于地方政府重视程度、地方财力、医疗纠纷形势等各方面复杂因素，因此，各地医调委所得到的支持力度便因地而异。仅从办公地点来看，便有依托于医院、司法行政部门、卫生主管部门甚至保险公司等多种做法。从人员来看，各地医调委调解员队伍主要由具有医学、法学方面的专业人士构成，受限于各方面条件，调解员队伍调解能力和调解水平也存在差异。有研究指出，部分城市的医疗纠纷人民调解队伍存在调解员数量不足（尤其是专职调解员欠缺）、年轻力量不足、人员构成单一等问题。

（二）对医疗纠纷人民调解的监督指导缺失

医调委属于人民调解委员会的一种，人民调解委员会在本质上属于基层群众自治性组织，群众依法自治是人民调解委员会最重要的特点之一。但是，要使医调委充分发挥其定纷止争的职能，离不开政府部门的指导。从《中华人民共和国人民调解法》的规定来看，应当由县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域内的人民调解工作，由基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。同时，从医疗调解业务本身的专业性特点来看，医调委的工作也离不开卫生主管部门的支持。对医调委工作的指导支持，需要司法行政部门、基层人民法院、卫生主管部门充分协同，才能发挥其作用。而目前，相关的指导大多停留于纸面规定，实践中这些部门对医调委的业务指导仍然较少。此外，医调委虽然是群众性组织，但其作为“中立第三方”“居中裁判者”，其履行职责的行为也涉及到社会公益和个人利益，不可不对其进行有效的监督，要对政府所投入的资源是否得到有效利用、调解员是否尽心尽责履行调解义务、医患纠纷中是否涉及违法犯罪行为等问题进行监督。目前，这种监督的必要性尚未得到合理的重视。

（三）医疗纠纷人民调解的立法支撑仍需加强

立法资源是一种稀缺性资源，受限于此，现有解决医疗纠纷问题的法律并不多。归根到底，医疗纠纷人民调解只是诸多人民调解中的一种，很难要求国家以法律或者行政法规这种高层级的法律来专门予以规定。

目前，除了《中华人民共和国人民调解法》《医疗纠纷预防和处理条例》等中央层级的法律法规以外，各地主要依靠地方性立法来加以规制，囿于地方立法的层级和水平，尚难以满足医疗纠纷人民调解工作的实际需要，导致实践中许多问题尚无相关法律依据。

（四）医疗纠纷人民调解的宣传推广不足

医调委作为纠纷处理机构，其调解程序的启动来源于当事人双方的申请，某种程度上也具有“不告不理”的属性。《医疗纠纷预防和处理条例》规定，申请医疗纠纷人民调解的，由医患双方共同向医疗纠纷人民调解委员会提出申请;一方申请调解的，医疗纠纷人民调解委员会在征得另一方同意后进行调解。可见，当事人的申请，是医调委参与并发挥作用的前提。而让当事人充分知晓并真正接受人民调解，则是让更多当事人选择调解手段的前提。

目前，公众对医调委的知晓和接受程度仍然不高。以包头市为例，在该市进行的一次问卷调查中，对医调委非常了解的患者仅占3.36%，听说过、不是很了解的患者占52.94%，从没听说过的患者占43.7%。

三、医疗纠纷人民调解制度的完善路径

医疗纠纷人民调解制度在制度机制的规范化、职能服务的集约化、人员队伍的专业化等方面仍然需要进一步完善。

（一）推進制度机制的规范化

在工作机制上，要建立起严密的制度流程，确保医患双方当事人的知情权，保护好调解过程中掌握的病例等个人隐私事项。在考评机制上，要建立起调解负责制，加强对调解员履行调解职责的监督和考评，消极调解、随意调解或者调解成效长期较差的调解员，及时进行问询谈话，发现有不合适继续从事调解工作的情况的，进行劝退或者清退，要坚决防止调解员资格随意发放。在薪酬机制上，要建立科学、合理、可持续的薪酬给付机制，探索实行“基本工资+计件收费”的工资形式，鼓励调解员多劳多得、多调多得。在鉴定机制上，要进一步厘清调解过程中提起鉴定的程序，加快鉴定材料的流转，同时要明确调解中的鉴定结论在后续诉讼过程中的效力问题，避免重复鉴定。在保险机制上，推广医疗责任保险制度，提高医疗机构及其医疗人员的投保率、完善医疗事故责任认定标准、加大政府的财政和政策支持，通过引入保险来降低双方的对立程度。

（二）实现职能服务的集约化

“一站式服务”“一个窗口对外”，应该成为当前政府或者其他社会组织提供公共产品、公共服务的一种趋势。“一站式服务”的理念要求将关联的服务和职能进行整合，消除人为的职能割裂，使群众不必再为办理同一项事务在多个部门之间来回奔走，从而提高服务的人性化水平和便利化程度。医疗纠纷人民调解委员会作为提供公共服务的基层组织，也应按照此趋势发展完善，这就是要进一步整合医调委、医疗鉴定、赔偿给付、司法确认、审判与执行等各种社会服务，优化群众在纠纷化解中体验。例如，可以探索建立一站式的医疗纠纷调处中心，医疗纠纷人民调解委员会、人民法院的医疗审判团队、保险公司医疗保险经营部门等集中起来，在调处中心联合办公。双方当事人一旦达成调解协议，即可就地申请司法确认，达不成调解协议的，通过诉调对接程序转入司法程序。通过调解或诉讼确定赔偿数额后，直接转到后端保险公司理赔部门，通过医疗责任险及时给付。

（三）加强人员队伍的专业化

医疗纠纷人民调解最终能不能有效化解纠纷，最关键的要素是人，尤其是调解员的素质、能力和态度。建设一支专业素养高、服务态度好的调解员队伍至关重要。首先，推行医疗纠纷人民调解，要讲究投入与产出的可比性，这就决定了大部分调解员可能是兼职的，专职调解员只能是少数，也正因如此，专职调解员的作用非常重要，其应当是这支队伍的核心和骨干力量，要起到带动、帮助、支持兼职调解员的作用;其次，调解员队伍必须设定一定的门槛，这包括知识背景上的要求、工作经验上的要求、道德品行方面的要求等等;此外，应不断加强对调解员队伍的培训，由司法行政部门、卫生主管部门、法院共同开展对调解员的专业培训，提高调解员的专业素养; 最后，医调委还应充分用好专家咨询机制，探索建立由医学、法学、心理学、社会工作等方面的专家所组成的专家库，为调解工作提供有力的智力支持，以队伍的专业化来强公信、促解纷。

注释：

医疗纠纷预防和处理条例、医疗事故处理条例[M].北京：法律出版社，2018（9）.

习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017（11）.

李博.我国医疗纠纷调解制度实证分析及完善[J].医学与哲学，2018（2）：38-41.

中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：中国法制出版社，2014（11）.

牛春燕.包头市医疗纠纷第三方调解机制实效研究[J].中国卫生法制，2019（5）：42-45.

朱宏传，管丽娟，李幸祥，张延新.医患纠纷人民调解法律问题研究[J].政府法制研究，2014（10）：1-38.

倪佳纯，席健.论医疗纠纷人民调解制度的不足及完善[J].法制与社会，2018（2）：43-44.

【2018】中华人民共和国人民调解法（实用版）[M].北京：中国法制出版社，2018（8）.

邹盛，马青连.关于完善我国医疗纠纷第三方调解机制的思考[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2018（6）：21-23.

牛春燕.包头市医疗纠纷第三方调解机制实效研究[J].中国卫生法制，2019（5）：42-45.

喻静.解决医患纠纷的非讼机制创新研究[J].法制与社会，2018，5（中）：203-206.