我国社区矫正的内卷化倾向及其治理

梁宇栋

[摘  要]回顾近十几年来社区矫正制度的立法实践，呈现内卷化的倾向。社区矫正小组的准行政化、社区矫正过程的复杂化、社区矫正效果的碎片化是这种倾向的具体表现。而社区矫正机构在治理能力与治理负荷方面存在的内在张力和社会组织发展相对滞后两种因素交互影响共同推动了这种倾向的形成，其内在逻辑是面对这些因素无实质性变化的境遇，国家权力通过矫正小组实现国家对基层社会影响力的再强化。为了避免这种倾向所导致的制度本身的僵化，应在社会组织自身及其参与社区矫正等层面予以制度性支持。

[关键词]社区矫正;内卷化;治理;社会组织

[中图分类号]C30  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）05-0067-06

一、立法回顾与问题

社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织、社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动，是与监禁矫正相对应的一种经济、有效、人道的刑罚执行方式。[1]它是我国刑事法律适应“行刑社会化、刑罚轻缓化、监禁人道化、成本经济化的国际趋势”[2]的重要步骤。从2003年开始试点推行社区矫正制度以来，在各个方面取得了丰硕成果。大量的相关政策、法案的密集出台是这一时期的重要特点。2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两高两部”）联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定北京、上海等省市作为全国首批社区矫正试点省市开展社区矫正试点工作。2004年5月，司法部发布了《司法行政机关社区矫正暂行办法》，该办法分为六个部分，分别规定了社区矫正工作的原则、社区矫正工作的机构人员及其职责、社区服刑人员的接收、社区矫正措施、社区矫正的终止等内容，为试点地区的司法行政机关开展社区矫正工作提供了基本政策性依据。随后在2005年，将社区矫正工作试点扩展至18个省区市。最终，在2009年社区矫正工作在全国范围内全面铺开。2011年2月，十一届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国刑法修正案（八）》，明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，这意味着我国社区矫正制度与刑法无缝对接，为《社区矫正法》出台做出重要铺垫。2012年，“两高两部”联合出台《社区矫正实施办法》，社区矫正制度进一步体系化。2014年江苏省出台了我国第一部关于社区矫正工作的地方性法规——《社区矫正工作条例》，它的颁行标志着社区矫正制度向法律化迈出更为坚实的一步。全国其他各地方结合自身实际情况，不断总结经验教训，相应地制定了社区矫正实施细则。2016年底，国务院法制办公布《社区矫正法》（征求意见稿）（以下简称“意见稿”）正式公开向社会公众征求意见，《社区矫正法》的出台亦已可期。

我们可以看出“两高两部”采取先行先试、逐步推广、不断总结、渐进推进的审慎方式稳妥推动社区矫正的立法工作。整个过程大致可分为两个阶段：第一阶段从2003年到2012年是社区矫正工作在全国范围内逐步展开的过程，包括立法政策的制定，配套制度的完善、各级社区矫正机构的设立和运作等。第二阶段从2012年开始到2016年发布“意见稿”，其中关键环节是2012年《社区矫正实施办法》的出台，它是立法者总结从2003年以来全国各地在社区矫正实践过程中的经验教训，并在此基础上进行制度性的反思、提炼与完善的结果。自此以后，以该办法的制度框架和內容为基准，全国各省市地方在对其予以细化和具体化的基础上出台相应的法规和实施细则。可以说，这个立法实践过程基本呈现了源于欧美国家的社区矫正制度力图实现本土化所做的各种摸索、尝试与努力的真实轨迹。那么从学理的角度讲，我们应该如何描述并展现此过程？在现实的外在环境约束与内在制度局限彼此交互作用与影响下社区矫正立法又是如何回应和调整的？对这些问题的思考对于当前社区矫正立法有一定的借鉴意义。

社区矫正作为一种刑罚执行方式，对社区服刑人员的监管仍然是其重要特征。它是对服刑人员实施各种矫正措施的前提和基础。但是，社区矫正监管方式具有社会化、开放性等特点，无疑也增加了这种监管的难度。从2003年推行社区矫正制度以来，服刑人员的脱管、漏管的现象普遍存在。[3]这也是社区矫正立法机构在制度的设计与具体安排方面必须考虑与回应的重要问题。2012年后出台的一系列立法文件、法规正是这些回应的集中体现。根据“内卷化”的相关理论，我们将这个回应过程及结果称之为社区矫正的内卷化倾向，具体是指在外在条件的约束下，通过制度的确立、修改和补充使得制度本身不断地精细化和复杂化，而其结果并不完全与设计初衷相吻合，且有进一步自我维续、自我强化的趋势。

二、社区矫正内卷化倾向的表征

（一）社区矫正小组的准行政化

在2012年“两部两高”联合出台《社区矫正实施办法》中首次规定了社区矫正小组的组成与职能，将原来由社区矫正机构主持、社区委员会辅助、社会组织积极参与的基本架构进行了补充并进一步细化。随后江苏省出台的《社区矫正工作条例》和各地方制定的实施细则对矫正小组的职能做了更为细致的规定。其中社区矫正小组的设置是其亮点之一。它在人员组成、职责和隶属关系等方面体现出准行政化的倾向。

在社区矫正小组成员的聘用方面，《四川省社区矫正实施细则》对社区矫正社会工作者就做出明确规定，面向社会公开招聘，由具有社工资质或者相当专业知识的人员担任，承担联系沟通社区服刑人员、开展谈话教育、心理矫正、社会适应性帮扶等专业化工作。

在社区矫正小组的职能方面，江苏省的《社区矫正工作条例》第七条规定，社区矫正机构负责执行社区矫正，具有包括：开展适用社区矫正的调查评估、办理接收和解除社区矫正手续、组织和实施对社区服刑人员的监督管理、组织和协调对社区服刑人员的教育矫正、社会适应性帮扶等职责。司法所承担社区矫正日常工作。而该条例第十五条第三款规定，矫正小组成员按照社区矫正责任书履行下列义务：（1）督促社区服刑人员按照规定向司法所报告有关情况、参加教育学习和社区服务、遵守有关监督管理规定;（2）定期向司法所反映社区服刑人员遵纪守法、日常生活、工作学习等情况;（3）发现社区服刑人员有违法犯罪或者违反监督管理规定的行为，及时向司法所报告;（4）协助司法所开展教育帮扶工作等。通过比照，我们可以看出，社区矫正小组承担了司法所的部分职责，主要表现为辅助社区矫正机构组织、协调、实施对社区服刑人员的管理和帮扶。

在社区矫正小组与司法所之间的关系上，江苏省《社区矫正工作条例》第十五条规定，司法所应当为社区服刑人员确定矫正小组，并与矫正小组签订社区矫正责任书，根据小组成员所在单位和身份，明确各自的责任和义务。矫正小组组长由社区矫正执法工作者担任，成员包括社区民警、社区矫正社会工作者、志愿者、村民委员会或者居民委员会代表、社区服刑人员所在单位或者就读学校代表、家庭成员或者监护人、保证人。社区服刑人员为女性的，矫正小组应当有女性成员。四川省社区矫正实施细则除此之外，还具体规定了第五十一条，司法所应当在社区矫正日常工作中定期与矫正小组成员沟通联系，指导、督促矫正小组成员按照矫正责任书的内容，协助司法所落实对社区服刑人员的监督管理和教育帮助措施。发现矫正小组成员不认真履行义务、不能正常发挥作用的，应当及时给予调整。同时，在司法所接受社区服刑人员后，在根据法定的条件对其进行调查评估后拟定矫正方案，最终报司法所负责人批准。可见，社区矫正小组是直接向司法所负责，并按照司法所的要求和指示开展工作。

可见，社区矫正小组通过对社区矫正机构职能的部分复制完成社区矫正机构的职能下沉与吸附，并在人员组成、定位、职能性质等方面具有明显的的准行政化倾向。

（二）社区矫正过程的复杂化

学界已经普遍认识到，社区矫正预期目的实现很大程度上取决于社会力量的参与程度。因此，在社区矫正的过程中，充分调动服刑人员的家属、志愿者、社会团体、学校、企业单位等社会力量，利用其优势和资源参与社区矫正具有重要意义。社区矫正小组的设置是对这一要求的制度性回应。以社区矫正小组为平台，将各种社会力量动员和组织起来，形成合力，推动社区矫正工作的开展。然而，我们应该看到，在社区矫正工作中，参与主体的多样性使得彼此之间的关系趋于繁杂。各个主体在各自的范围内展开社区矫正工作，基于彼此职能性质、目的、方式、具体措施以及对社区矫正工作的认同感等因素的差异决定了彼此沟通、协调、衔接和监督变得越发必要和繁复。

（三）社区矫正效果的碎片化

根据2012年《社区矫正实施办法》中刑罚执行个别化原则的规定，在社区矫正过程中，社区矫正机构根据社区服刑人员的人身危险性和社会生活境遇的个别性成立矫正小组，制定和实施矫正方案，对服刑人员进行监管和帮扶教育。然而，社区服刑人员在自身性格、文化水平、主观恶性、家庭背景、社会关系、人身危险性、改造态度、情感倾向、行为方式等各方面的差别较大。各个参与主体比如学校、企业、社会团体、志愿者等基于自身的性质、目的、对社区矫正的认知与认同、矫正手段、方式等方面的情况也不相同，这些因素可能导致在社区矫正工作中，对社区服刑人员实施矫正的效果缺乏连贯性和一致性，出现彼此相互重叠，甚至冲突的情况，对社区服刑人员的矫正效果出现碎片化的倾向。

（四）社会组织参与度不足

社会组织作为重要的社会力量，在组织服刑人员参加思想、法治、社会公德教育活动和公益劳动，对其展开心理健康教育与矫正、就业培训、社会帮扶等方面能够发挥积极作用。从2003年试行社区矫正工作以来，社会组织在社区矫正工作的角色定位经历了从政策性鼓励、法规明确定位，到明细社会组织参与社区矫正具体途径的过程。这也是对社会组织在社区矫正工作中的意义的认识逐步深化的过程。然而，社会组织参与社区矫正力度不足则是学界的普遍共识。当前，根据2016年“征求意见稿”第三十二条的规定，社区矫正机构可以公开择优购买社区矫正社会工作服务，为社区矫正人员在思想教育、心理矫治、职业技能等方面提供必要的帮扶。由此可见，国家将通过项目制的方式吸纳社会组织参与社区矫正工作。然而，在社会组织购买社会公共服务时，政府通过购买指南进行意向性选择会减少社会组织参与社区矫正的机会。[4]而意见稿中对社会公共服务内容的规定则进一步限制了社会组织参与社区矫正的深度和广度。因此，社会组织参与度不足进一步强化了自上而下相对封闭的垂直式治理的格局，而向开放式、多元化横向共治的格局转变的可能性则在逐步降低。

三、社区矫正内卷化倾向的生成逻辑

（一）社区矫正内卷化的内在动因

1.社区矫正的治理能力与负荷之间存在内在张力。著名社会学家、美国斯坦福大学周雪光教授认为，在构建现代化国家治理体系的过程中，政府自身的治理能力与治理负荷之间存在内在张力。任何制度设计与安排都必须考虑到治理机构的执行能力与管理对象之间的关系是否匹配，一旦管理对象的规模（如人口、地域范围）、治理内容与形式超出治理机构的能力限度，治理能力的削弱乃至空转的情况就会出现，运动式治理成为缓解这种张力的现实选择。当达到一定的极限时，治理机构的自身膨胀成为必然要求。[5]社区矫正机构在开展社区矫正工作中同样面临这一张力。根据《关于加强司法所规范化建设的意见》中的規定，司法所作为司法行政机构的基层组织除了承担社区矫正日常工作，组织开展对非监禁服刑人员的管理、教育和帮助之外，还要承担社区调解、法律援助、法治宣传、维护社会稳定等工作。而相应地在人员、经费以及技术等资源投入却相对有限。在社区矫正工作中，经费不足、专业编制不够、各种信息技术设备及其手段滞后等问题普遍存在。司法所自身社区矫正治理能力与社区服刑人员的数量，社区范围等治理规模之间不匹配凸显。随着社区人口规模以及社区矫正人员数量的增加，这一矛盾也随之加剧，对社区服刑人员监管的力度和范围将受到限制和削弱。显然，从2003年试行的以司法所主导、社区委员会辅助、鼓励社会组织参与的管理模式不能适应社区矫正工作的要求。社区矫正机构的扩张是其内在张力的必然要求。社区矫正小组正是体现此要求，是缓解社区矫正模式自身能力与治理负荷内在紧张的制度性选择。

2.社会组织自身发展相对滞后。2016年《社会团体登记管理条例》修订以前，社会组织整体上都面临着合法性困境。双重管理体制直接导致社会组织注册难，合法身份缺失。由于合法性的困扰，自身社会公信力不强，资金的募集、管理和使用无法得到透明和规范地监督和评估，人员的招募和培训与管理混乱等情况是社会组织处境的基本写照。在2013年3月，民政部对于行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类组织实行民政部门直接登记的政策，[6]放松了双重管理体制的刚性对社会组织发展的束缚。但是，社会组织自身在治理机构、运作机制、规章制度和行为准则以及公信力等方面还有很长的路要走。社会组织发展无法适应社区矫正工作对其自身的要求，这直接影响到了自身在社区治理以及社区矫正中作用的发挥，这无疑也对社区矫正制度的选择与设计产生影响。

（二）社区矫正内卷化的生成逻辑

正是基于对上述因素的综合考量，围绕社区矫正中存在矫正人员监管的问题，立法部门需要作出相应的回应。在保持原有基本社区矫正管理模式结构不变的前提下，2012年《社区矫正实施办法》对社区矫正小组作出具体规定。根据这些规定，社区矫正机构一方面通过规定自身与矫正小组之间的隶属关系的方式将其自身的部分职责下沉至矫正小组，实现矫正小组的准行政化，以弥补自身治理能力有限的不足;另一方面社区矫正机构以社区矫正小组为平台将社区服刑人员的家庭成员、监护人、保证人所在单位、学校、企事业单位、社会组织及志愿者等社会力量吸纳进既有的“司法所+社区委员会”的管理体制之中，从而充分调动和利用各种力量和资源加强对社区矫正人员的管理和监督。显然，立法部门通过准行政化的矫正小组将政府权力进一步深入到人们的日常生活中，并以此为平台，将家庭、学校、企事业单位、社会团体、基层组织、社会工作者和志愿者有力地组织起来参与社区矫正工作，从而实现政府科层控制与社会整合的双重目标。社区矫正小组正是实现纵横交错的控制网络的交汇点。

在社区矫正过程中体制性吸纳和权力沉降，会导致社区矫正工作人员公职化、社区矫正工作方式机关化及项目政绩化、从而进一步限制社会组织发展的空间。随着社区矫正工作范围的不断扩大和内容的纵深化以及内在复杂性的增加，社区矫正机构自身再膨胀的扩容冲动将不可避免，从而陷于自我维续、自我强化的循环之中，进而逐渐趋于僵化。从本质上讲，社区矫正小组制度是对国家自身同基层社会原有控制关系的持续再强化的产物，具有强烈的现实观照。这就是社区矫正内卷化倾向的真正逻辑所在。

（三）社区矫正内卷化倾向的效果追问

根据美国普林斯顿高等科学研究所社会科学教授格尔茨的观点，这种通过对既有制度的再改造从而进一步实现该制度的精致化和复杂化并趋于僵化时，可能相应的出现一系列的后果：固化、提升或者退化，至于哪一种可能性视情况而定。[7]而印度历史学家杜赞奇则提出在国家治理从传统向现代转型的背景下，国家权力在向乡村基层社会延伸时自身机构官僚化不彻底所造成的行政有效、治理无效的状态仅仅是国家政权内卷化[8]后果的一种可能性而已。实际上，在社区矫正过程中，这些参与主体除了受到上述因素的影响外，社区的空间格局、人口组成及规模、社区治理能力、社会团体、志愿者的专业化程度与职业操守、司法所、社区委员会对社区矫正的控制力等也是影响社区矫正效果的因素。在不同时空背景下这些因素进行不同组合会导致这些参与主体做出不同行为选择，从而最终影响社区矫正的效果。但是我们也必须清醒的认识到，社区矫正小组的设置并没有完全解决治理规模与治理能力之间的内在紧张，而只是在一定程度上缓解和转化的结果。在矫正过程中，社区矫正机构不仅需要组织各个参与主体参与社区矫正工作，厘清各主体的职责、理顺彼此之间的关系，拟定、执行矫正方案，收集、整理各个主体反馈的信息，适时调整、改进矫正方案，从而推动社区矫正工作的顺利开展。同时还要监督各个主体在社区矫正活动中的各种违法失职等行为，以便及时纠正这些行为，使其回归社区矫正的正常轨道。最终形成各个主体在社区矫正工作中分工负责、相互配合的基本态势。可见，社区矫正小组的出现，在适当地分担社区矫正机构的部分职责以缓解外在压力的同时，相应地也强化了社区矫正机构在整个社区矫正工作中的组织、动员、协调、推动、反馈与监督的角色，以防止各个参与主体在社区矫正工作中出现失职问题。当各种动态因素的交互影响持续加大时，社区矫正机構对各个参与主体的管理与监督也越发紧迫和频繁。自身治理能力的有限性无法满足这一要求时，内部机构隐性失控的局面将会出现，再次面临“权力空转”的困局。从这个角度讲，社区矫正内卷化的结果不是静态的呈现，一般而言可能是一个动态的过程，即提升——固化——退化。这个过程与社区矫正机构和小组适应外在环境的能力相对应。

四、社区矫正内卷化倾向的治理路径

从上文的论述中我们可知，社区矫正内卷化的根源在于社区矫正机构自身能力与外在负荷之间存在的内在张力。这种张力并没有随着机构及其职能的增设而得以根本性的解决，而只是一定程度上的缓解与转化。这一结果也成为进一步维续和强化内卷化的动力。因此，要彻底解决社区矫正制度的内卷化问题，就必须从内向型管控式向外向型多元共治模式转变，而社会组织的参与是关键。因此，治理社区矫正制度内卷化举措就是扶持、帮助社会组织参与社会治理和社区矫正。具体包括以下几个方面：

（一）进一步完善社会组织相关法律法规，降低社会组织准入门槛

根据2016年国务院修订的《社会团体登记管理条例》第九条的规定，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请登记。可见，我国的社会团体管理实行双重管理体制，即：每一个社会组织都需要一个“登记管理机关”和一个“业务主管单位”。这种制度安排虽然有利于政府管理，降低社会风险，但并不利于民间社会组织的健康培育和持续发展。针对这一局限，在2013年国务院民政部开始实行部分门类的社会组织直接登记的政策，并在全国逐步推行。这在很大程度上逐步解决了双重管理制度的刚性所引起的民间社会组织的合法性困扰。然而对社会组织的主体资格的要求依然过高。根据2016年国务院修订的《社会团体登记管理条例》的规定，关于社会团体的主体资格需要符合以下几个条件：（1）申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请登记。（2）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个。（3）有规范的名称和相应的组织机构。（4）有固定的住所和与其业务活动相适应的专职工作人员。（5）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金等。其中除了业务主管单位的审批之外，对于会员人数以及资金等方面的要求，对于规模较小且数量众多的社会组织，尤其是社区组织而言无法真正达到，从而不仅限制了社会组织的多样性和专业化程度，而且也制约了社会组织，尤其是社区组织参与社区治理和社区矫正的深度与范围。

（二）引导社会组织加强自身建设

公信力是社会组织的生命线，必须加强社会组织自身的建设。政府应当引导社会组织建立法人治理机构，建立决策科学、执行有力、监督到位的运作机制;确立完善的规章制度和行为准则，从而使组织在规范化、制度化的轨道上运行;完善信息公开、文档管理、人员培训与任免、信用评估和奖惩机制等制度，从而有效地接受社会监督，提升自身的公信力。另外，建立和加强党组织对社会组织在思想、组织等方面的有力领导，为社会组织发挥积极作用提供强有力的政治保障。

（三）加大对社会组织参与社区矫正的政策扶持力度

2016年《社会团体登记管理条例》关于社会团体必须是法人的规定进一步明确了社会组织不是党政机关的附属机构，而是通过在资金、人事、组织、职能、管理模式等方面與行政机关的脱离，实现自身的自主性和自治性。这表明，一方面政府积极推进政社分开，减少政府对社会组织具体活动的干预;另一方面通过规定社会组织组织自主、独立运作的平等法律地位以促进社会组织间的良性竞争，从而最大限度地激发社会组织参与社会活动和事务的积极性、主动性。然而，政社分开并不意味着脱离政府的监管与支持。相反，由于社会组织的非营利性，除了政府通过政府购买的形式支持社会组织开展社会活动外，还需要政府出台一系列配套政策给予社会组织在资金、人员、税收等方面的扶持和优惠，尤其在参与基层社区治理与矫正方面应当加大对专项项目、资金、场地等的支持力度。

参考文献：

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[7]周大鸣，郭永平.谱系追溯与方法反思——以“内卷化”为考察对象[J].世界民族研究，2014，（2）：9-11.

[8][美]杜赞奇.文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村[M].王福明译. 南京：江苏人民出版社，2003：50-51.

责任编辑  杜福洲