解决地方政府拖欠民企账款问题的有效途径

史苏

[摘  要]地方政府拖欠民企账款问题关系到民营企业的生存和发展的问题。为此，2018年底国务院决定开展专项行动，把解决地方政府拖欠民企问题上升到政府的重要议事日程。各地方政府也都在试图寻找解决这一问题的有效途径。本文从地方政府拖欠民营企业账款的困境出发，提出了解决地方政府拖欠民营企业账款问题的有效途径，可供地方政府参考。

[关键词]政府拖欠;政府信用;地方政府

[中图分类号]D64;F069.9  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）07-0053-05

改革开放以来，我国民营企业在党的政策指引下，在宪法法律保障下，不断发展壮大起来。截至2017年底，我国民营企业数量超过2700万家。民营经济是推动我国经济社会发展的重要力量，是推进供给侧结构性改革、推动高质量发展、建设现代化经济体系的重要主体，也是我们党长期执政、团结带领全国人民实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重要力量。

然而，在新时代的大背景下，地方政府拖欠民营企业账款，一直以来成为阻碍民营企业发展的一件难事。2018年11月9日召开的国务院常务会议要求“要抓紧开展专项清欠行动，切实解决政府部门和国有大企业拖欠民营企业账款问题。”根据国务院的专项行动要求，国办牵头督办，有关部门各负其责，审计部门介入。凡有此类问题的都要建立台账，对欠款“限时清零”。严重拖欠的要列入失信“黑名单”，严厉惩戒问责。与此同时，加大清欠力度，地方政府新增债券要优先用于偿还拖欠款，地方政府融资平台通过发债或其他金融工具置换存量债务节省的利息支出要全部用于清欠。全国政府部门对目前已确认的多年拖欠款，力争2019年底前清偿一半以上。2019年2月25日，国务院新闻办公室召开的“清理拖欠民营企业中小企业账款阶段性工作吹风会”进一步强调，加大清理拖欠民营企业账款力度、完善長效机制、防止边清边欠。上述一系列部署和举措，释放出党中央和国务院要彻底解决地方政府拖欠民营企业账款问题的决心。

一、解决地方政府拖欠民企账款的重要性

1.有助于推动民营企业的高质量发展

党的十九大报告强调，我国进入高质量发展阶段。实现高质量发展，民营企业也承担着重要责任。而融资难则是民营企业发展的障碍，因此，有效解决政府拖欠民营企业账款问题，不仅是保护民营企业的产权问题，也是帮助民营企业及时拿到拖欠账款、解决资金困难的问题。这有助于民营企业和民营企业家把精力全部投入到生产发展创新上，推动民营企业的高质量发展。

2.有助于推进统一战线工作

民营企业家中的非党人士多，民主党派成员占有一定比重。地方政府拖欠民营企业账款问题，不仅仅是一个经济纠纷问题，也是一个统战问题。统战工作的基本方针就是“团结一切可以团结的力量”。“牢牢把握大团结大联合的主题，坚持一致性和多样性的统一，找到最大公约数，画出最大同心圆。”[1]39-40作为民主党派的民营企业家和职工也是中国共产党统战工作的主要对象。团结、引导非公经济和民营企业高质量发展，鼓励诚信经营，解决民营企业的困难是统战工作部门的重要任务。

3.有助于推动社会信用体系建设

信用是立政之本，也是国家、政府、企业、公民生存之本。妥善解决地方政府拖欠民营企业账款问题有助于“加强社会信用体系建设”[2]。在社会信用体系中，政府信用是先导，企业信用是主导，公民信用是基础。通过有效化解地方政府与民营企业之间的债权债务纠纷，可以促使地方政府起到诚信示范带头作用，使民营企业起到诚信主导作用，通过两者的信用示范带动公民以及整个社会诚信的构建，以此推动社会信用体系建设。

二、地方政府拖欠民企账款的原因剖析

目前，在全球经济不确定性上升，国内经济运行稳中有变、下行压力有所增加的新形势下，民营企业的发展也遇到机遇和挑战，政府拖欠民企账款问题也成为民营企业发展面临的资金困扰的一个重要问题。地方政府拖欠民营企业账款问题，是地方政府和民营企业都头疼的一件烦心事。地方政府拖欠民营企业账款面临的困境主要就是难以偿还。其中的原因也是多方面的。

1.体制机制方面的障碍

党的十八大以来，我们全面深化改革、简政放权以及转变政府职能，使得适应市场经济发展的体制机制逐步完善，但我们不得不承认仍然存在这样的事实：地方政府在偿还民营企业账款时因程序烦琐等体制机制的弊端，使资金难以到位，少数地方政府难以偿还民营企业账款。

2.政策法律法规的规制束缚

政策法律法规是规制政府与民营企业行为和关系的重要规范性文件。由于过去政策与法律法规没有实现有效的衔接，使得政府难以偿还民营企业账款。如东北等地地方政府在土地出让上欠下的债务，不仅标的额过大，且因涉及到土地方面的政策法律规制而难以突破导致无法偿还。

3.“新任不理旧任账”

据笔者的实际调查，地方政府失信的突出表现，过去集中反映在“招商引资不兑现”，现在是集中反映在“新任不理旧任账”。其中的原因，有主观原因，也有客观原因。一是旧任的个别领导拍脑门决策或者搞政绩工程导致地方政府违约而留下的后遗症，后任想理也不好理;二是后任不想担责任。本来就是前任造成的，后任理好了行，理不好要担责，特别是没有容错纠错机制也不敢理;三是后任想理，但苦于无偿还能力或者各方面的规制无法突破而难理。

对于民营企业而言，地方政府的拖欠，可能会阻滞民营企业的生存和发展，甚至会产生新的债务链，进而影响民营企业与其他市场主体的法律关系及市场交易秩序。这一问题解决得好与坏，不仅关系到民营企业的高质量发展，也关系到地方政府与民营企业的信用问题。为此，不管何种原因导致政府拖欠民营企业账款，政府都必须还账。还账就必须有偿还能力，但现在多数地方政府陷于偿还能力不足的境地，按照党中央和国务院的专项行动部署的“限时清零”要求，解决这一问题也是迫在眉睫，地方政府需要想尽一切办法偿还拖欠的账款。

三、解决地方政府拖欠民企账款的有效途径

要化解地方政府拖欠民营企业账款面临的困境，既需要中央和国家层面的顶层制度设计，也需要地方政府寻求现实的解决办法。目前，中央层面应当加大统筹力度，从制度层面解决地方政府在体制机制上难以突破的问题，特别是要制定修改完善相应的政策法律法规等规章制度;地方政府也应想尽办法加大清欠力度。笔者认为，可从以下几个环节着力：

1.加强立法，建立长效机制

“依法平等保护各类市场主体产权和合法权益”[2]。任何市场主体在适用法律上是一律平等的，这是法律保护市场主体合法权益的一项重要原则。如上所述，党中央和国务院强调完善长效机制，正是从顶层制度设计入手，其最根本的目的是加快相关法律法规的立法工作，修订完善法规制度，从账款的支付时限、支付责任、处罚措施等方面做出明确具体规定，严防产生新的拖欠，为民营企业合法权益保护提供强有力的法律制度保障。这是一项复杂的系统工程，在目前的时间紧、任务重的形势下，各级地方政府还要从现有法律规定和现实情况出发，寻找解决问题的有效途径。

2.有效利用解决民商事纠纷的方式解决账款拖欠问题

根据《合同法》等相关法律规定，解决民商事纠纷包括协商、调解、仲裁、诉讼四种方式：协商即“私了”，是当事人双方在平等自愿的基础上，本着友好协商、互谅互让，自行达成和解协议的一种解决纠纷的方式，其好处，既不伤害双方感情，又能够圆满化解纠纷;其缺点易于反悔。调解是由双方当事人以外的第三者包括有关部门参与，在平等、自愿、合法的基础上加以疏导、劝说，帮助当事人双方自愿达成调解协议的一种解决纠纷的方式。具体主要包括人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解、行业调解等。人民调解往往是在居民委员、村民委员会和企事业单位设立人民调解委员会来解决民间纠纷的活动。行政调解属于政府调解，即国家行政机关对在其职权管辖范围内的民事纠纷依法进行调解的活動。行业调解是由行业协会参与的调解。人民调解、行政调解、行业调解达成的调解协议具有法律约束力。而仲裁调解和司法调解需启动仲裁和诉讼程序之后才能适用。经过司法确认的人民调解协议或者仲裁调解书、司法调解书经当事人签收即具有法律效力。一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，另一方当事人有权向法院申请强制执行。当事人对仲裁调解或司法调解无法达成调解协议，仲裁委员会和人民法院可依法做出裁决或判决。仲裁是通过启动仲裁程序，由当事人双方事先约定好或者事后约定好的仲裁委员会进行裁决的解决纠纷的方式。仲裁实行“一裁终局”，对于仲裁裁决，当事人应当自觉履行，如一方不履行，另一方有权申请法院强制执行仲裁裁决。仲裁裁决不当，当事人一方也可申请法院撤销仲裁裁决。诉讼是一方当事人通过向人民法院提起诉讼来寻求解决纠纷的方式。这是当事人寻求公力救济的最后一条途径。当事人对人民法院已经做出的生效判决或裁定应当自觉履行，如不履行，任何一方当事人都可向人民法院申请强制执行。

上述四种方式中，协商和调解的确便捷高效，但容易反悔。诉讼和仲裁虽不易反悔，但不是很便捷高效。对于政府和民营企业的特殊民事纠纷，仲裁和诉讼耗时长，效率低，调解程序复杂，无论人民调解、行政调解还是行业调解都需要民营企业家认可，故协商才是最佳选择。但政府与民营企业的协商与其他民事主体之间的协商不同，因为政府靠财政创收来还债务，政府在性质上不是经济组织而是政治组织，其不能创造价值。

3.以“协商民主”形式为政府与民企达成和解协议提供政治保障

以“协商民主”这种特殊的协商方式达成和解协议，不失为一种权宜之计。党的十八大报告明确提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”[4]党的十八大以来，党中央非常重视协商民主，特别是党的十九大报告又进一步指出“有事好商量，众人的事情众人商量，是人民民主的真谛。统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”[1]37-38充分肯定了协商民主的重要性和广泛性、多层化发展。协商民主虽然是政治上的协商，但其核心是达成共识，凝心聚力。因此，完全有可能将其运用到政府拖欠民营企业账款的偿还上。就政府拖欠民营企业账款而言，形式上看是一个经济纠纷问题，但就政府支持民营企业发展而言，又是一个涉及经济社会发展的重大问题。

协商民主的主体广泛，形式多样，地方政府可以尝试通过召开“政府拖欠民营企业账款专题座谈会”的形式，邀请民营企业家、统战部门、工商联（商会）、行业协会等相关组织参加，就政府拖欠问题与被拖欠的民营企业家达成共识，寻找一个有效的解决办法。之所以邀请统战部门、工商联（商会）、行业协会参加，是因为民营企业家有很多都是民主党派和无党派人士或者非党群众。协商民主作为民主协商的一种重要形式，也是中国共产党统一战线工作的重要形式之一，在协商民主的形式下，双方平等地坐到一起，以平等协商的关系进行沟通交流，坦诚布公的表达各自的诉求，进而寻找一个平衡点。且在协商过程中，因有统战部门、工商联（商会）、行业协会的人员参与、协调、沟通，易于相互之间包容、理解，达成共识，有效的解决问题。这无形中为地方政府与民营企业达成和解协议提供了政治上的保障。此外，也有助于地方政府在民营企业政策扶持与民营企业发展等其他问题上形成很好的共识和建议。

2018年底，全国各地地方政府都采取各种形式落实国务院的专项行动要求。如湖北省召开了全省清理拖欠民营企业中小企业账款工作电视电话会议。内蒙古鄂尔多斯市召开了民营企业座谈会，增强了民营企业家干事创业的信心。辽宁省沈阳市召开了民营企业座谈会，沈阳市委还向民营企业致信：承诺加强诚信政府建设，在两年内解决拖欠民营企业工程款以及招商引资政策未兑现问题，坚决杜绝政府承诺不兑现以及“新任不理旧账”等失信行为。搭建沟通互动平台，更好发挥工商联、行业协会、商会等方面作用，健全民营企业诉求解决机制，千方百计为企业排忧解难。[4]

地方政府等相关部门和社会组织必须认真履行自己的职责。地方政府等相关部门首先要以积极的态度对待拖欠民营企业的账款问题。在思想意识层面，拿出诚意;在行动上，想尽一切办法并采取一切举措解决问题。对于那些难以“限时清零”的账款，要积极与民营企业协商，精心筹划组织召集专题协商会或者座谈会，并与地方党委沟通，联系统战部门，邀请工商联（商会）、行业协会等参加，确保拿出切实可行的方案。统战部门应积极做好沟通协调工作。统战部门和工商联（商会）可发挥“一手托两家”的作用。在统战部门的主要职责中，有调查研究非公有制经济人士的情况，协调关系，提出政策建议，团结、服务、引导、教育非公有制经济人士，开展思想政治工作。[5]5因此，统战部门在充分了解政府还账意图和困境后，应当积极与工商联（商会）协调，让工商联（商会）与行业协会、民营企业家沟通，先了解民营企业的诉求，反馈给地方政府相关部门，工商联（商会）接受任务后，要认真与行业协会、民营企业沟通，让其提出客观可行的诉求。工商联（商会）是中国共产党领导的具有统战性、经济性、民间性的以非公有制企业和非公有制经济人士为主体的人民团体和民间商会，是党和政府联系非公有制经济人士的桥梁和纽带，是政府管理和服务非公有制经济的助手，在引导非公有制经济人士健康成长中具有不可替代的作用。[7]366工商联（商会）有服务会员民营企业和协助政府管理非公经济的作用。对于商会而言，是加强当地政府与民营企业之间相互联系与沟通的重要平台。2018年底，全国工商联经济部发函，要求各地工商联提供政府部门等拖欠民营企业账款情况。全国工商联和各地工商联（商会）已经介入地方政府拖欠民营企业账款的清欠工作中。有了统战部门、工商联（商会）、行业协会的介入，就会使地方政府与企业及工商联（商会）、行业协会形成合力，助推“限时清零”任务的实现。[6]

此外，民营企业家应理性表达其诉求。民营企业家应当认识到这样一个专项行动对自己债权的实现是一件利好的大事，有助于解决融资困境问题和信用问题，必须认真对待。在从民营企业自身发展和困境出发考虑自己诉求的同时，也要考虑政府的偿还能力和困境，更要考虑当地经济发展和国家经济发展的大局，提出一个让双方都能接受的现实可行的建议，以便双方达成共识。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2018年10月18日）[M].北京：人民出版社，2017.

[2]習近平主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议强调完善法治建设规划提高立法工作质量效率为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境[EB/OL]. http：//news.cctv.com/2019/02/25/ARTI8wvFi 32I CSRjM69uwJUy190225.shtml.

[3]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全面代表大会上的报告（2012年11月8日）[M].北京：人民出版社，2012：26.

[4]沈阳市政府致全市民营企业家的一封信有的企业家看哭了[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/282105438_696058.

[5]统一战线知识手册[M].北京：华文出版社，2016.

[6]李雁争，林坚.民企迎“及时雨”各地积极行动清还拖欠民企账款[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/279454859_115124，2018-12-0408：06.

责任编辑  宋桂祝