基层工作中形式主义成因及对策

2019-09-06富新梅

党政干部学刊 2019年7期

富新梅

[摘要]当前在基层工作中出现重视形式而不关注工作实效问题，严重背离我党求真务实优良传统作风。本文分析基层工作形式主义表现及危害，从基层干部自身以及机制层面深究其原因，提出解决形式主义问题之策。

[关键词]基层工作;形式主义;机制

[中图分类号]D267 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2019）07-0036-06

近年来，基层工作存在严重的重‘痕不重‘绩，留‘迹不留‘心的现象。“痕迹主义”是源于对“痕迹管理”的歪曲解读，科学适度的痕迹管理，可以检验过程真伪、提高工作质量，但当前显然背离了初衷被歪曲解读成为“痕迹主义”，这种新形态的形式主义严重增加基层工作负担，影响基层工作实效。[1]近几年，在全国基层工作中浮现出较多过度“痕迹管理”现象，走马观花式的调研，翻阅文件式的督查考核，部分地区甚至出现问责“凑数”，以有无“痕迹”决定是否有“成绩”，诸多现象又产生了不健康的工作导向，影响恶劣。导致基层干部长期处在文山会海、迎检送检等准备材料、制作材料、接应检查的工作之中，占用大量工作时间。“痕迹主义”现象在基层泛滥，形式主义、官僚主义等“四风”屡禁不止，严重阻碍基层工作健康持續发展，影响中央精神在基层在人民群众中落地生根。

2018年5月中央印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》明确要树立重实干重实绩的用人导向。2019年3月印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》制定五项工作要求切实为基层干部减形式主义之负，让基层干部能把更多的精力投入到深入群众、了解群众困难，为群众解决困难的实干工作之中。当前我国正处在爬坡过坎的改革关键时期，国家经济全面转型升级的同时为全面建成小康社会的脱贫攻坚战也进入最后时刻，锻造一支有信仰、重实干的干部队伍尤为重要，在全党严厉整治“四风”进程中，深刻挖掘唯“痕迹”论等形式主义的内在原因，对症下药，健全制度，以务实精神锻造干部队伍，在全国上下形成一支团结一心、能干实事的高效率的干部队伍，加速推进全面建成小康社会进程，为实现中华民族伟大复兴的中国梦注入源源不断的推动力。

一、基层工作形式主义表现及危害

（一）“高频走场式”督查检查，占用基层干部大量工作时间

“上面千条线，下面一根针”，基层干部是深入贯彻落实中央精神的“最后一公里”。基层干部只有真正做到“从群众中来，到群众中去”，熟悉民情，了解民意，才能做好人民群众的发言人。基层干部深入基层，接触群众才能深入了解民意社情、解决群众困难、贯彻落实好政府的各项政策。科学适度的督查检查可以及时了解掌握干部的工作情况，群众的需求反馈，及时根据群众需求科学调整工作。但是高密度低实务“走秀式调研”的督查检查，表面看似体察民情、检查工作，但方式方法“套路化”无新意，占据了基层干部的大量时间和精力，严重拖累基层工作的进程与质量。

1.基层干部忙于接应高频检查，工作时间被挤压。深入群众一线的基层干部大事小事忙于为民奔波，艰苦的环境、琐碎的公务都没有让他们对工作有丝毫的懈怠，反而是为应对“走过场”式的各种形式的督查检查而筋疲力尽。[2]基层干部曾反映迎检工作都已常态化，各层级各类型检查队伍高频来查，且检查考核形成“教育成效看笔记、活动开展看影像、执行规定看台账、工作质效看材料”的重要标准和固定流程。“上有所好，下必甚焉”，以至于出现“干得好不如汇报好，汇报好不如PPT做的好”的可怕论调。基层单位为接待应对检查，需要准备堆积如山的资料，为了能让检查材料呈现出的工作细致全面，基层干部就书面完善细化工作材料，导致现实工作出现要么千方百计去留痕，要么想方设法来补痕，无形中陷入了事务性的资料堆叠工作，[3]严重挤压了基层干部用于走村串户了解民情、为群众解决问题的时间和精力，降低了工作效率，影响工作质量。

2.“走场式”“套路化”督查，重检查轻反馈。各层级检查组大致分两类，一类为承担本职工作的同时肩负检查工作任务，此类检查组因工作内容多、任务重而影响检查工作的时间与实效;另一类为固定时间段内专门负责固定检查任务，此类检查组一般组员人数有限，检查时间限定，检查区域面积大、点多，现实中也影响了检查的实效。同时检查组的检查工作也需接受上级领导的检查，最后使工作开展沦为为应接完成检查为目的的循环，“走场式”检查的出现自然不足为奇，检查组“走场式”检查偏爱对材料翻阅式的检查，对实地参观式的视察，对检查意见空泛式的反馈。检查意见的反馈报告中常见如：“通过对xx检查，发现对于xx重视度不足，仍有欠缺，需要完善”此类空泛而含糊的行文，并未提出任何实践性问题，给出可操作性的建议，如此的“套路化”的督查反馈根本没有意义。[4]

（二）扭曲问责制度的泛化问责，导致人人自危

有权必有责，失责必追究的问责机制一直是我国约束权力的一种重要手段，《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等都对问责的适用标准、适用方式等做出了明确的规范要求。如何问责？在工作中应把握两点，第一严格执行党纪国法，做到有权必有责、有责要担当、失责必追究;第二依据事实，严格把握政策和程序要求。[5]因此，科学合理的适用问责不但能及时纠正工作中存在或出现的错误，提高工作质量，同时也能通过给各级干部施加一定的责任压力，促进他们认真做好工作，提高工作质量。科学的问责对工作有正向促进的作用。然而必须明确不能把问责数量作为衡量整治力度或整治效果的标准。如果违背了问责制度的初衷，把问责数量作为考察整治效果的标准或政绩评判依据，基层部门就会为了拼凑数量而挖空心思找寻问责由头，出现“泛化问责”，最终出现或为“拼凑政绩”，或为“息事宁人”，或为“敷衍塞责”，甚至“软柿子”都会成为被问责的理由。为拼凑问责数量开始小题大做、吹毛求疵、突击检查、钓鱼执法，甚至交易问责数量。[6]问责机制演变成了为问责而问责、顶着高帽子、大名头的小题大做，吹毛求疵。基层干部怕被问责开始寻找各种应对之策，最终问责与不被问责都弥漫着形式主义色彩。

1.为了问责而问责，以“数量”彰显“积极作为”。当问责数量成为考核政绩标准时，问责数量的重要性就远高于问责本身，一些部门为追求最终的问责数量，问责工作中自然就会出现小题大做、上纲上线，吹毛求疵式的问责，没有大问题就想方设法找寻各种小问题然后上纲上线的追加处分，出尽各种名目向基层干部追加责任，如此拼凑问责数量的做法使问责机制成为彰显形式主义、官僚主义的新方式。

2.简单化的拔高上线，基层干部无力辩解。简单化的拔高上线式问责让许多基层干部无力辩解、无法反驳，如不能及时接听上级的电话而被斥责“严重阻碍脱贫攻坚进程”，扶贫手册中写错两个标点符号，被全县通报。如此问责引发诸多基层干部的反感。现实中出现民意民情不能及时上报，上级层层加码下达政策任务，压力聚集基层干部，基层干部无奈只能形式应对的现象。有些干部领导甚至成为“指尖”二把手，就知道开会施号发令，在责任面前却互相推诿。最后产生一种误导，使工作进入了汇报材料比所汇报的工作内容重要，文件书面传达比文件精神落实更重要，形式比内容更重要的误区，最终也会导致形式主义风气日趋盛行。

（三）“文山会海”坐而论道，文件学习重于文件落实[8]

形式主义在工作中不断呈现出新形式新样态，使其变得更具复杂性和隐蔽性，在不同的发展阶段、不同的部门其表现形式不同，在基层工作中的形式主义作风挤压了基层干部的工作时间和工作精力，基层干部工作开展的实效打了折扣，直接影响了人民群众的利益，也不利于人民群众对基层干部工作的认可。

1.“文山会海”占用大量工作时间。2019年3月，中央印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》专门提出着力解决文山会海问题，可见文山会海所产生的不良影响的严重性。因为当前各个部门已经习惯进门看材料、调研听汇报、总结用大会，现实中中央精神传达靠文件、政策贯彻落实靠文件、指示反馈靠文件，因此形成众多内容雷同重复印发的文件材料。而文件传达靠会议、文件学习靠会议、落实汇报靠会议，于是全体大会、中心组会、视频会、专题会等各种层级多种名目会议。有报道称一乡镇曾一天收文40多件，某基层干部一个月参加各类会议、活动、培训87次。[9]各种文件传达会议、工作安排会，各级别文件精神学习、专题汇报学习等都大量占用了基层干部的工作时间，甚至出现上班时间开会，下班时间工作的情况。基层干部坦言耗费大量的时间用来开会、学习和写材料，那基层干部用来深入群众，解决群众困难的时间就被严重挤压，直接影响了基层工作实效。

2.“文山会海”导致学习、工作流于形式。文山会海在一定程度上促使了会议、学习在内容上流于形式，导致在基层工作中对会议要求制定工作指南，安排学习、汇报等工作重视度不高，形式化明显。如工作指南千篇一律;学习汇报名义为借鉴、实为抄袭拼凑;考核标准不对实际情况做全面的分析考虑而简单化使用“一刀切”;借鉴经验不考虑具体情况照搬照套等。导致会议、学习占用了时间却无实效，如此工作无创新性事小，脱离实际事大，严重挫伤了基层干部的工作积极性。

二、基层工作形式主义的原因分析

（一）对中央精神、国家政策理解不透

从根本上说，过度重视“痕迹管理”是一些地方单位和部门对中央精神、国家政策没能充分吃透、理解。如，精准扶贫脱贫攻坚战是我国全面建成小康社会的重要途径，党中央全面动员各级干部深入贯彻落实中央精神，集中主要精力做好脱贫攻坚工作。然而一些地方单位和部门对此未能完全透彻理解，单纯口号式机械传达，形式主义执行任务，导致行动少、落实差，向上以完美的“痕迹”虚报功绩，向下则常用运动式行政施压基层干部，从而催生基层“表格工程”“手册工程”等。具体来说，形式主义由源头至下“传染”：基层干部职务小、任务重，责任大，政策層层传达到基层就是真枪实干，但长期面对“时间紧、任务重”的运动式行政，动不动被限定多少天之内完成的工作，对于基层干部而言，一边是上级任务考核的压力，一边是具有“一票否决”权利的基层群众维稳等常规性重点工作，双重压力紧逼之下，运动式行政打乱工作的节奏，上级的部署只能填表交差，从而逐渐被形式主义同化。

（二）部分干部党性修养缺乏

形式主义盛行，体现了部分干部的世界观、价值观、人生观出现偏差，党性修养严重缺乏。[10]一是政治立场不坚定，没有坚定地站在人民群众的立场上，私心重，总是想自己如何升官发财，把为人民服务看作是实现个人目的的手段。工作中只关心数字政绩，无视群众的生活的切实需求;只关心自己升官加薪，忽视国家政策的切实落实;只关心树立自身权威，而无视基层的民主呼声。二是文化修养不足，缺乏工作所需的专业知识及马克思主义哲学素养。领导干部缺乏专业知识积淀，指导工作中易跑偏走错，会选择通过形式主义花架子来掩饰自己知识的短板。缺乏必要的马克思主义哲学素养，在工作中容易出现重点不分，主次不清，难以做到实事求是的现象。三是缺乏实践经验，导致面对工作手足无措，又无经验可以借鉴，只好“想”怎么做，就怎么做，这就为形式主义打开了方便之门。而“痕迹管理”的泛滥，也是一部分干部政治立场不坚定，责任感缺失的直接后果，从中凸显其作为人民干部政治立场不坚定，不具备正确的社会主义价值观，责任感薄弱、官僚主义之根深将严重危害组织的健康持续发展，极大影响民生工程发展，阻碍现代化和谐社会的建设与发展。

（三）制度建设不完善

一些地方单位和部门浮现的“四风”不良风气，其治党不严、管党不力等风气问题不是简单的历史遗留问题。在全面从严治党的大背景下，形式主义的风气在某些单位和部门仍没有明显改善，深层次来说是单位和部门的机制存在问题。一是当前的选人用人机制以及对工作人员的考核机制存在漏洞，让形式主义者不但并未受到任何问责惩戒，也未影响其升迁，现实中甚至存在因形式主义做的好反而得以升迁的现象，如此做法会让在工作中坚守求真务实的人付出比形式主义者更大的成本却少有或没有回报，甚至更容易被问责。现实中便出现了“制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”情况。[11]二是部分制度性规范存在脱离实际情况，影响具体操作，导致其在具体适用时因缺乏标准，适用难度大，最终沦为形式主义做派。三是制度建设只唯上。在制度建设上我们要相信人民群众、依靠人民群众，人民群众才是鉴定形式主义者的专家权威。[12]但现实中只唯上，脱离群众的现象普遍存在，对某些干部来说，制度仅仅是白纸黑字的规章条例，而不是其工作行为的指导和约束。当制度形同虚设，反省意识缺失，工作执行效果可想而知，政策的贯彻落实很可能在“中间一公里”断层，走不到“最后一公里”。

三、破除基层工作形式主义的对策

《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》将2019年确定为“基层减负年”，着力解决困扰基层的形式主义问题，为基层干部减负，并提出五项工作要求。让中央的减负精神切实在基层落地生根，让对形式主义的整改不要沦为“形式整改”导致“整改形式化”的“闹剧”再出现。

（一）内化中央精神，正确区分“形式”与“形式主义”

减负通知印发后也被多省传达或细化，如云南省提出7大方面28条举措，湖南推出12条“人大特色”切实推进减负工作。我们在落实文件精神上需要动真心、下狠劲，严格按照文件精神安排布置工作，杜绝形式主义。

在解决形式主义问题的同时，应准确界定何为“形式主义”，准确鉴定工作中的“形式主义现象”，不能盲目把“形式主义”泛化。要明确“形式”不等于“形式主义”，不能把讲政治、讲学习认为是在搞“形式主义”。任何事物本质上都是形式和内容的统一，任何事物所具有的实实在在的内容、目标必须要通过一定的形式、方式来呈现、实现。[13]可以这么说，形式有时就是程序，实质要靠程序来实现，认真完成好每个程序后实质的意义自然破茧而出。作为党员干部，要为人民服务，要将中央精神、国家法规政策贯彻落实到基层的“最后一公里”，不去加强学习理论，不去深刻领悟思想，这与人民干部的身份不符。

当前基层单位干部工作点多、线长、面广、任务重，容易产生懈怠情绪，但仍然要明确，细致深入地做好人的思想政治工作绝不是“形式主义”问题，要教育引导党员干部提高党性修养，坚定政治立场，树立正确政绩观，从思想和行动上坚决根除形式主义，把更多时间和精力聚焦在干事创业上，真正为民着想，忧民之所忧，解民之所难。

（二）弘扬求真务实的优良传统，营造良好的实干环境

千计万策不如实干一招，千言万语不如实绩一句。中央精神贯彻落实到“最后一公里”应该重在“落实”，通过实干到底让中央精神落地生根。做好上层部署、中层细化、基层行动，只有层层真正实干起来才能出实绩。自上而下、自内而外，将实干渗透到每一层，才能实干到底。

1.领导干部带头求真务实。“领导干部一定要求真务实，工作要做到讲实情、出实招、办实事、求实效，领导干部要讲真话，听真话。[14]在工作中越是级别高的领导干部越应带头听别人讲真话、实话，在制定工作方针时要让工作方针具有一定的前瞻性和指导性，但更关键的是能脚踏实地密切联系实际情况，能让工作具体落实。工作以追求实效为目标，不能好大喜功、更不能弄虚作假做表面文章。领导带头抓实干的务实求实的作风会带动同事、下属及整个单位的工作人员，形成一种自上而下的良好实干氛围。

2.党员干部作为“中坚力量”积极落实。党员干部在党风建设中起着决定性的作用，因此应该在验证形式主义作风、解决形式主义问题的过程中发挥模范带头作用，在践行“实干精神”营造“求真务实”工作环境时，抓住党员干部这个“关键力量”，督促其发挥主观能动性，改善领导队伍作风，以身示范的自我革命带动“大多数”基层干部脱虚向实，务实工作，从而形成“头雁效应”。

3.树立基层典范，强化实干精神。“典范本身就是一种政治力量”，大力宣传实干务实精神的同时，通过干部回乡日记、干部述职报告、调研考察等多方面深入发掘基层干部实干事迹，树立基层实干典范，强化榜样的引导效力。[15]传播基层工作宝贵经验，扩大正向积极影响，营造以实干为荣的浓厚气氛，让实干深入人心、付诸于行。

（三）科学合理的检查监督，让实干落到实处

1.转变督查工作思路，督查重点在于帮助。科学合理的督导检查不再是只为检查基层干部是否完成工作，重点在于寻找工作受阻的原因，发现基层干部工作之难，为基层干部提供指导，帮基层干部寻找解决困难之策。让基层干部卸下“重担”，集中主要精力攻克主要任务，真正深入到群众当中去解决问题。

2.建立尽职免责机制，做到科学精准问责。建立尽职免责机制，把问责和容错结合，爱护实干干部。[16]对于出现问题的干部应通过实地走访基层、走到一线、走进群众中间，全面扩大视野、广泛听取意见、整合搜集意见，以见闻与材料相结合实现对基层干部工作情况的全面了解。对于已经勤勉干工作的干部，发现问题不能完全问责个人，更要回溯政策本身是否存在漏洞之处，从而实现优化以促进工作的开展。

3.强化基层群众监督，打通上下全面监督。基层干部的工作是为人民服务，基层工作成果的直接受益者就是人民群众，所以基层工作开展的好坏人民群众最清楚。如精准扶贫工作重在“最后一公里”的落实上面，人民群众是直接的受体，工作好坏直接影响他们切身利益，让人民群众来当形式主义者的鉴别者和监督者，是整治“四风”，破除形式主义的有效途径。民主是最好的防腐剂，我们要相信人民群众、依靠人民群众，人民群众是鉴定形式主义者的专家权威，民主监督是反对形式主义最好的方法。有了广大群众的监督与支持，切实强化群众的监督权利，实现上下制约、相互监督的良好机制，就能彻底消灭形式主义作风，让求真务实传统、实干兴邦思想指导人民公仆为民服务。

注释：

①《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》提出：鲜明树立重实干重实绩的用人导向。坚持好干部标准，突出信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬，大力选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部。坚持从对党忠诚的高度看待干部是否担当作为，注重从精神状态、作风状况考察政治素质，既看日常工作中的担当，又看大事要事难事中的表现。坚持有为才有位，突出实践实干实效，让那些想干事、能干事、干成事的干部有机会有舞台。

②《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》提出：第一，以黨的政治建设为统领加强思想教育，着力解决党性不纯、政绩观错位的问题。第二，严格控制层层发文、层层开会，着力解决文山会海反弹回潮的问题。第三，加强计划管理和监督实施，着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题。第四，完善问责制度和激励关怀机制，着力解决干部不敢担当作为的问题。第五，加强组织领导，为解决困扰基层的形式主义问题提供坚强保障。

③云南省委办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，通知共包含七大方面：1.政治建设方面。2.精简文件方面。3.压缩会议方面。4.规范督查检查考核方面。5.完善问责追责机制方面。6.完善激励关怀机制方面。7.加强组织领导方面。

④“人大特色”即湖南省人大常委会集中整治形式主义官僚主义的12条具体措施：1.严格执行重大事项请示报告制度。2.认真落实民主集中制。3.实行会议、文件年度计划和审批制度。4.各类文字材料要简明扼要。5.各类会议要务实有效。6.精简内刊简报。7.深化“真调研”工作。8.改进执法检查方式方法。9.立法工作坚持务实管用。10.加强代表意见和建议的督办工作。11.加强与省直相关部门的沟通衔接，和市州人大常委会的联系指导。12.改进党风廉政建设责任制考核。

参考文献：

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[11]杨春贵.我与马克思主义哲学[M].北京：社会科学文献出版社，2018：113.