协商民主的意义构成

张洪武 张敬芳

[摘  要]协商民主具有重要的政治意义，它不仅能够弥补个人的有限理性、改善决策质量、促进科学决策及决策的合法性，能够改变政府的执政方式，促进政府管理向政府治理的转变，还能够促进共同体力量的形成，形成公共责任，并且培育公民的政治文化，成为公民道德教育的重要手段。协商民主尽管具有重要的政治意义，但是，现实中一系列主客观因素也往往导致协商民主的失灵，尤其是在制度不健全、协商主体本身在资源、能力方面不对称、公共理性缺位的情况下。因此，健全协商民主制度——完善协商程序、建立信息反馈制度，培育协商民主主体，尤其是培育社会弱势群体的协商能力，增加他们的协商机会，增强每个协商主体在协商中的公共理性、避免集体行动困境，是解决协商民主失灵、促进协商民主健康发展的重要路径。

[关键词]协商民主;协商失灵;协商制度

[中图分类号]D60  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）07-0018-06

自1980年美国学者约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》中首次提出“协商民主”（deliberative democracy）概念以来，民主日益走向协商，而协商民主理论也成为当代政治思想的重要发展成果之一。理论家们为什么热衷于协商民主理论研究？除了弥补代议制民主的缺陷以外，这首先要归结为协商民主所具有的政治意义，它不仅能够弥补个人的有限理性、促进科学决策，改变政府的执政方式，形成共同体的力量，增进共识、促进社会和谐，还能培养出具有现代公民文化的现代公民。但是，作为一种治理方式和决策方式，协商民主也会失灵，怎样避免协商民主失效，促进其健康发展，成为协商民主理论研究的重要任务。

一、协商民主的政治意义

1.协商民主弥补个人的有限理性，改善决策质量，是解决社会问题、促进决策合法性的重要方式。在历史上，古希腊政治家伯里克里最先倡导协商对决策的重要性：他认为行动之前的协商不是行动路上的绊脚石，而是任何一种明智举动所必不可少的准备。亚里士多德也重视协商的作用，认为协商就是公民公开讨论、相互证明其规则和法律的过程，就是政府不断听取公众意见并不断转化为政府决策的过程。事实证明：相互辩论、审慎思考做出的决策总比个人独断独行得出的结论效果更佳，引入民主协商，可以导出理性的决定。“讲理而理性的协商过程，是能使普遍性存在于人间的唯一保障，也是能使法律、机构和风俗习惯免于堕落的唯一保护。”[1]个人在记忆力、判断力、想象力、计算能力、掌握信息的能力等等方面总是有限的。所以，一个人的决策通常比不上集体协商后的决策。一个合议庭做出来的判决也许可以比独断独行的法官能够伸张更多的正义。在象棋博弈中，两人一组的博弈尽管可能比单人对单人的博弈花费更多的时间，但通常博弈的质量会更高。在体育竞技比赛中，教练員和运动员的协商，可能比没有协商更能取得更好的成绩。一项新的民主制度效果如何，取决于专家学者的制度设计，更取决于协商后集中了更多人智慧和共识的决策，这样的决策集中了参与协商者的更多信息、智慧和利益诉求，更容易得到人民群众的拥护。说到底，一些地方的协商民主之所以具有旺盛的生命力，一个很重要的原因就是它集中了群众的智慧和愿望，为老百姓解决了实实在在的问题。房价上涨问题、工资福利问题、房屋拆迁问题、环境卫生问题、升学难、就业难等等问题，无一不关涉到群众的切身利益，如果不经过协商，政府出台的一些政策往往与群众的利益和群众的期望值相差悬殊，从而很难满足群众的利益和诉求，政策的合法性和执行效果就会大打折扣，一些社会问题年年有政策出台，但仍然得不到解决，问题就出在长官意志上，如果广泛协商，经过审慎地判断推理过程，改变原来制定者的一些偏见或谬见，得出更加符合实践的科学结论，相信问题会得到很好解决。在与民众的协商中，如果政府决策者进一步拓宽公民参与权力结构决策的渠道，使政府与社会、官与民联系更加紧密了，聚集了群众的智慧，聚集尽可能全面的信息，考虑所有协商人的利益和需求，在审视各种理由的基础上赋予决策以广泛的同意，那么也就相应提高了群众对政府的信任度和认同感，政府在公民认同基础上的社会合法性基础就会更加牢固。如果不经过群众公共协商，决策只体现长官意志，政府决策的合法性就会受到公众的质疑。

2.协商民主不仅促进了政府决策的合法性，体现着民意，也改变着政府的执政方式。政府决策是由少数领导人精英决策，还是由精英阶层和公民集体决策，是政府管理与政府治理的根本区别。在我国，协商民主吸引各民主党派、人民团体、无党派民主人士、NPO、一般公民参与政治协商和政府决策，是政府与社会合作治理、限制政府权力扩张的重要方式，这种治理方式促进着政府办事公平与办事效率的统一。有的作者认为，协商民主增加了决策的时间成本，强调了公平却失去了效率。但实际上不是如此。协商民主对一些重大问题的决策一定会增加时间成本，但由于取得了广泛的共识，增强了决策的科学性和合法性，其执行效率提高了，执行的效果就会更好。如果不经过协商，其决策的时间成本节省了，决策的速度提高了，但由于在执行中往往会遇到阻力，所以，执行效果不一定很好。如果决策错误，那么造成的时间成本和社会成本就会大得多。在世界各国，每年因政府决策失误造成的经济数字往往是天文数字。应该说，公平、效率、效果与协商民主的发展是成正相关的。

公共协商增进共识、促进和谐。代表制民主本身是有缺陷的，它是偏好聚合机制，在这种代议制民主之下，公民往往难以表达自己的利益诉求并参与政府决策，政府与公民之间难以有效沟通，在这种情况下，公民的利益一旦受到损害，通过信访等方式又往往难以有效解决问题，所以集体上访、甚至暴力方式就成为受害群体发泄不满、维护自身利益的重要选择。为不激化社会矛盾，降低行政成本，采取官民协商的方式是不错的选择。通过公共协商，让利益相关者各自表达自己的意见和诉求，在各自表达意见和诉求的同时，通过公共理性尽可能找到一种利益各方都能够接受的解决方案。这样就遏制了群众对政府的敌对情绪，改善了干群关系，减少了上访及其他极端的表达方式。可以说，公共协商的最大作用就在于通过利益群体之间的博弈，使得各方不断修正各自诉求，从而减少与政府的摩擦。

3.协商民主产生共同体的力量和公共责任。每个利益集团的利益诉求都是影响政府决策的重要手段。但作为一个阶层或利益集团来说，单个成员的力量往往是单薄的，在很多情况下是无法影响政府决策的，只有组织起来才能达到目的。这一点对于社会弱势群体显得尤其重要。他们只有组织成为共同体，作为一个团体（工会、商会、学会、维权组织等是组织化的共同体形式）出现才能构成对政府决策的影响力。所以，在协商民主中，形成与强势集团平等博弈的需要，促使弱势集团结成共同体的形式，以共同体的力量影响政府的决策，维护自己的权利。不仅如此，他们在维护自己权利的同时也维护了博弈对方的权利，在强化了自我共同体的同时，也在构建着与博弈对方的共同体形式，通过协商，博弈双方找到了利益的共同点，通过彼此的妥协让步，在互相包容对方中搭建着新的与对方利益相一致共同体形式，促进着社会和谐。这一点在民间协商中也同样存在，在浙江温岭，劳资纠纷一般都是通过组织对组织的方式展开的。一方是职工，一方是企业主，职工代表大会授权给工会组织，企业主代表大会则授权给行业协会，双方对每个工种的每个工序进行反复协商，最终达成双方认可的行业最低工资标准，并把它签入集体劳动合同，既维护了工人的利益，又维护了企业主的利益，这就形成了劳资双方共同缔结的新的共同体，在这个共同体中，劳资双方相安无事、互相依存、互相补充、利益共享，达到了互利双赢的结果，达到了这样的结果，协商者也就承担了公共利益的责任，促进了社会公共利益的实现。

4.协商民主教育、培养公民文化。协商民主是一种美德，它代表着包容、从对方着想、追求自我治理的道德理想。亚里士多德就认为，协商是一种典型的践行政治美德和进行自治的活动。对自己的利益斤斤计较，没有一点妥协退让的精神，不可能参与协商民主，即使参与也不可能达成共识以实现协商民主。协商民主有助于提高协商参与者的民主素质，在协商的过程中，行动者首先要掌握协商所需要了解的知识，而且要学会协商、阐述自己中肯的观点以说服他人的技巧;协商者要求坚持公共理性，不能只站在自己的立场上思考问题，而要站在全体协商者的立场上，站在公共利益的立场上思考问题，要求协商者要具有大局意识和全局眼光，所以，协商过程也是培养公民公共意识的过程，通过不同的甚至相互矛盾的观点之间的交锋，通过公共利益对狭隘的个人利益的超越，使参加协商的个人变成更具有民主知识、公共精神，更加包容、更加关心自身利益与公共利益结合的政治人。在政治协商中，个人能够感觉到与更大的政治共同体之间的关联，看到自己只是更大的政治共同体的一部分，个人的福利依赖于个人承担更大的政治责任，因此，协商的过程既是公民参与政治决策的政治形式，也是公民美德的促进器，在协商民主政治教育实践中，参加者创造着公民感，提高着自己的公德水准、民主知识和社会责任心。

二、协商民主的失灵

协商民主尽管具有重要的政治意义，但在现实中往往是不完美的，一系列主客觀因素又会导致协商民主的失灵。

1.协商制度不健全。党的十八大报告中提出要健全社会主义协商民主制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，并提出把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商的实效性。但当前仍缺乏其他法律法规的配套。这就导致政治协商还没有纳入法定的决策程序，随意性较强。在协商主体上界定不明确，党委、政府、政协在政治协商中各自的职责是什么，民间组织在协商中有什么职责;哪些事可以进行协商，由谁组织、部署协商，同谁进行协商，都缺乏明确详尽的细则规定，还只是在摸索之中。此外，协商的反馈机制不健全，协商的结果、提案办理的情况、落实的情况往往没有下文。

2.协商主体本身在资源、能力方面的不对称。首先是协商主体在资源、权力方面的不对称。市场经济条件下，贫富分化、社会分层导致财富状况的差异，拥有大量财富本身就是一种权力，拥有大量财富的人或组织可以有更多的机会接近媒体并具有更多的发言权，而贫困者就只能接受别人控制的舆论工具的支配，这就使得富者比贫者在协商民主中拥有更多的力量，导致强势集团利用自己的关系和实力扭曲协商对话过程。其次是协商主体在协商能力方面的不对等。有些协商主体受过良好的教育，有演说家的本领和辩才，就同样的协商内容，他可以比他人更具有表达自己利益诉求、说服别人改变自己观点的能力，而教育程度不高的协商主体往往缺乏议政能力，不善于表达自己的观点，缺乏说服别人接受自己观点的能力。个人财富的不平等和协商能力的不平等表现为政治能力的不平等，弱势群体在协商民主中因政治能力弱势表现为利益诉求表达的弱势，表现为政治影响力小，再加上我国的民间组织发育不全，天生弱质，难以代表利益集团参与公共协商，维护弱势群体的利益，甚至都没有参与公共协商的机会，财力和能力的弱势导致的结果就是政治的贫困。所以，弱势群体在政治决策中处在不受重视的边缘化地位，导致自己的利益诉求和主张难以体现在政治决策中，不得不接受权势集团所主导的政治协商的结果，即使这个结果是在公开的、貌似公正的协商民主中每个集团都可以充分自由表达自己利益诉求的情况下做出的。

3.公共理性缺位。协商民主的前提条件是协商主体要承担公共责任，不能仅从一己之私出发。这里往往容易出现集体行动的困境。在多元化的社会，不仅利益是多元的，价值观也是多元的，每个协商主体都要假设其他协商主体负有公共责任，没有私心杂念。但在这样的社会中，利益集团都有各自不同的利益，都希望其他协商主体负担更多的公共责任而自己负担少一些或根本不用负担，每个协商主体如果都做这样利己的打算，公共利益就可能出现缺位，而既照顾各方利益诉求又符合公共利益要求的共识就可能只是空想。而现实的民主协商中出现的情况往往就是：即使是集体协商者，往往是即兴的、情绪性的、非经过深思熟虑的，有些是人云亦云;个别协商者的自私自利性，只强调自己的利益诉求，甚至都不去全面反映所代表的党派和所联系的群众的意见，不愿倾听其他协商者的意见和建议;在一些社会议题的协商中，偏好表达机制和偏好聚合机制一样，都容易被强势集团操纵，它们往往利用自己手中掌握的信息优势操纵协商，把自己的私利伪装成“公共的善”，用各种方式说服其他协商主体改变自己的诉求偏好，接受这种所谓的“公共的善”，结果导致协商走过场，不见实效。

这一切都说明，协商民主作为公民偏好表达的重要方式，仍然需要完善的制度设计、理想的言谈情景和公共平台，没有这些政治生态条件的具备，协商民主势必会成为不可实现的乌托邦。

三、协商民主的路径选择

要完善协商民主，促进科学的决策选择，必须完善协商路径：

1.健全协商制度。要使政治协商不走过场，真正纳入党和政府的决策程序，需要在协商制度化建设方面做出不懈努力。一是要规范协商程序，把民主协商秩序制度化。协商民主本身是程序民主，协商民主本身只有纳入决策程序、对来自各方面的利益诉求和信息审慎讨论，过滤那些即兴的、情绪性的诉求才能真正发挥它在规则合法性方面的作用。因此，党和政府不仅在决策前进行协商，在决策执行过程中、决策执行后也需要进行协商。决策前的协商可以聚集民意，增强决策的科学性、代表性、合法性，在决策执行过程中的协商，可以及时监督决策的执行并及时调整不合适的部分，决策执行后的协商，对于总结决策制定执行的经验教训，促进决策基础上协商的科学化、代表性和合法性具有重要意义。温岭市恳谈民主之所以能够坚持下来，就在于恳谈民主出现之初，市领导就对这种地方新型的民主形式进行了规范化制度化，他们下发了六个文件并将恳谈民主列入了党政领导的业绩考核内容，不仅规定了乡镇政府每年必须进行的恳谈次数，还要重视恳谈质量考核，不达标者都要扣分。一些思想家提出采取配额制等确保弱势群体参与公共协商，表达诉求，有的学者更是主张，“不仅应该有弱势群体的代表，而且还要确保征求其代表的意见，确保他们对影响自身的政策有一票否决权。”[2]我以为，这正是以不平等的权利赋予协商民主以平等，而不像有的作者所说的这是违反协商民主的平等原则。二是要建立信息反馈机制。协商民主的效果如何，关键在于落实情况。政治协商之所以有走过场的嫌疑，关键是在议题的选择、协商的过程以及协商的结果上带有随意性，一些部门把自己已经决定了的事情交给政党组织或公众协商，协商结果如何不能改变原来的决定，协商过程和决策结果没有关联性;协商过的事情落实得如何，也没有下文。这样的民主协商就是典型的形式主义。为了改变这种情况，必须建立协商信息反馈机制。党委领导要重视协商过程，确定协商议题，坚持不协商不做决定，协商不成不做决定的原则，坚持把行之有效的实践经验加以制度化，增强协商与决策的关联性，并把协商结果的落实情况及时向协商者反馈信息，以增强协商的有效性与权威性。

2.培育协商主体。首先是重视协商主体的能力建设。协商主体的能力、机会、资源是影响协商者能否参与协商、有无发言权和影响政府决策的关键因素。社会弱势群体为了避免政治排斥和被动政治纳入，可以组合成集体行动，通过组合，把个人的能力、机会、资源和关系财富等集中起来共同使用，而且可以集中个人偏好，共同影响决策。集体的偏好可以反映个人偏好，并且是个人偏好的聚合，至少是多数人偏好的聚合，这样的集体决策就是多数人意思的表示，是多数人自己治理自己。“在现代国家的条件下，公民参加国家普遍事务的机会是有限度的。但是人作为伦理性的实体，除了他私人目的之外，有必要让其参加普遍活动。这种普遍物不是现代国家所能常提供他的，但他可以在同业公会中找到。”[3]就是说，通过组织起来，集中个人利益相关者的能力、智慧、关系、资源、机会等参与政事、表达利益诉求，不仅在现有的制度形式如人大和政协中可以实现，行业协会和其他自组织形式也是可供选择的途径。消费者权益保护组织、工会、业主维权组织、农民工维权组织、失地农民维权组织就是新形势下组织化的利益集团表达形式，这些团体可以代表所代表的公民的利益与其他组织或政府协商，这样可以有效避免理论家们所谓的政治贫困和被动政治纳入。浙江温岭恳谈民主的经验表明，温州商会、农业专业合作组织在促进民主协商、协调群众与政府的关系、表达所代表成员的民主诉求方面发挥了重要的作用。其次是增强协商主体的责任性。协商者有责任自由表达自己的需求偏好。这种表达是自由的，不受其他因素，尤其是强权、金钱或其他诱惑所左右，任何人都可以充分表达自己的观点并尊重他人表达自己的观点，回应他人的观点。协商者不仅有责任充分表达自己的利益诉求，而且也有责任为这些诉求提供充分的证据。协商者在协商中可以对自己的观点提出充分的论据加以证明，具有说服他人的能力和技巧，在公共理性的基础上，协商者可以改变他人的偏好需求，也可以在他人充分的论据面前改变自己的偏好需求，纠正自己的有限理性，最终达成共识。协商的目的是寻求“说服所有参与者承诺根据协商结果行动的理由”，协商者有责任“提供他们真诚希望说服其他参与者的理由”。[4]这就要求协商主体具有充分的公共理性，需要审慎思考、推理和辩论，“协商者要相信理由的力量，而不是相信权力或金钱的力量。协商过程的实质性特征应该是以理性为基础，理性是保证协商过程能够合理趋向共识并诉诸公共利益的关键条件。”[5]

3.强调公共理性。自由、平等是协商民主必须坚持的一贯原则，但在每个协商主体都不顾公共利益而追求自我利益的情况下，个人的自由、个性就可能超越公共性和公共利益，这会导致三种情况：A是权力和金钱的干扰。权力和金钱也在追求自身的利益，它们利用自己的资源优势、信息优势蒙骗公众，让公众相信的不是话语的力量，而是力量的话语，导致协商过程扭曲变形。B是每个协商主体都追求自己的利益，表达自己的利益诉求，并且不倾听其他协商主体的诉说，唯我独尊，固执己见，对于其他敢于表达利益诉求而不赞成自己主张的协商者实施打击报复（这种情况在我国有现实的案例，比如物业公司组织的协商，对于提反对意见的业主断水断电泼油漆）;C是“自由行动者缺席”，在明知协商难以达成自己所要求的共识的情况下，像对待投票选举一样，采取政治冷淡主义态度;而一些人则可能是因为缺乏协商议价能力，自我公共政治排除。对于A情况，要从根本上改变社会和经济权力分配的不平等状况，首先是寓民主于平等之中，推行共富原则，不能让一些人因财富不平等而导致话语权的不平等;消除权力对话语权的侵害，尽可能给普通公民以协商对话的平等机会，使利益相关者在事实上都有权平等参与公共协商，表达利益诉求;强调理想协商民主程序或德国学者哈贝马斯所谓的“理想言谈情景”的重要性。对于B情况，在协商者谁都难以说服其他协商者而最终难以达成协商共识的情况下，协商发起者需要的是审慎判断，做出既符合长远利益、又符合整体利益的决策，这就是既符合多数原则又限制（非理性的）多数的决策。否则，只能导致协商失灵，而协商失灵也是违背协商民主本质的;而对于用协商以外的其他手段打击报复其他协商者的行为，一方面需要制度规范，协商民主中尤其需要保护弱势群体的话语权、协商对话权;另一方面则需要政府的依法规制，对于采取打击报复措施破坏协商对话的行为予以坚决打击，现实中放纵这样的情况发生，往往是对协商民主制度的公然破坏。C情况比较复杂，可以是一些政治冷淡主义者，他们对政治协商抱无所谓的态度，或者他们在明知达不成对自己有利的协议时，往往选择退出协商对话。但不管出于什么目的，在协商对话中“自由行动者缺席”，往往会被一些利益集团或少数人所操纵，造成的结果往往是与协商民主对话的本质和目的相违背，自我“政治排除”只能导致被动接受“政治性纳入”和自我利益受损，而协商缺席也一样受到强势集团操纵的不公正规则的约束。针对这种情况，理性的做法是强化公民文化教育，促使公民成为真正的公民，这样的公民不僅关心自己的事情，也要关心公共的事情，以便表达利益诉求，影响政府决策。其次，对于缺乏协商议价能力的公民，政府要做的就是提高他们的文化素质，增强他们敏锐感知、关心社会公共问题的能力，使他们愿意协商，也有能力参与协商，把自由与平等结合起来，不能因为能力的不平等而排除在政治协商之外，造成新的政治贫困。再次是促进公民的文化交往、激发他们参与公共领域的交往活动，以提高协商主体的公共理性。如果协商主体提高了自己的道德素养，在保持差异化的基础上达成理性共识，那么协商就是有效的。“如果公民们能在保持他们的核心道德承诺的同时，努力澄清并限制其审议性分歧，那么，民主政府的治理将不仅是有效的，而且在道德上是成功的。”[6]

参考文献：

[1]Weil，Philosophie Politique，p.261.

[2]约翰·S·德雷泽克.协商民主及其超越：自由与批判的视角[M].北京：中央编译出版社，2006：53，56-57.

[3]黑格尔.法哲学原理[M].北京：商务印书馆，1961：251.

[4]毛利西奥.帕瑟林.登特里维斯.作为公共协商的民主：新的视角[M].北京：中央编译出版社，2006：44.

[5]陈家刚.多元主义、公民社会与理性：协商民主要素分析[J].天津行政学院学报，2008，（4）.

[6]谈火生.审议民主[M].南京：江苏人民出版社，2007.

责任编辑  宋桂祝