探寻中国公用事业民营化改革的出路

陈一丹

【摘 要】随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，政治与行政体制改革的不断推进，我国公用事业改革的时机已经成熟，并日渐成为全社会普遍关注的一个热点问题。本文通过对中国公用事业民营化改革中出现的问题进行探讨，以及分析政府在民营化改革中的定位，试图探寻民营化改革的出路，进一步推进我国的公用事业民营化。

【关键词】公用事业；民营化

1.改革过程中存在的问题

尽管我国公用事业在民营化改革中确实取得了不小的成绩，但由于公用事业民营化的形式的多样性，以及长期以来政府的市政管理理念等多方面的原因，在现今的民营化改革中， 仍存在许多问题，主要表现在：

1.1公共责任缺失

在我国公用事业民营化改革的实践中，随着政府部分公共服务职能向私营部门的转移，原本应当由政府来承担的公共责任， 在一定程度上遭到了的丧失。然而，由于民营化改革仍处在“摸着石头过河”的阶段， 改革的理论并不完善，所以在此过程中也存在着管理上的漏洞， 导致了私人部门可以逃避对上级的责任。正是由于公共服务民营化过程中的责任关系的不明确， 从而导致政府和私人部门相互推卸公共责任，造成了公民权利、公平等公共责任在政府部门与私人部门的相互推诿中流失。

1.2公用事业民营化的法律制度不健全

我国一直没有一个完整的法律方面的规定为民营化提供制度保障，具体表现在：（1）政出多门。相关规定从多个部门出台，如国家计委、建设部、工商行政管理总局及有些地方都对之做出一些规定。（2）内容陈旧过时。以往建立法规体系已经远远赶不上实践的需要，一些旧有条款已明显不适应甚至背离改革发展的趋势，还有许多新的市场行为亟待法规的调整和规范。

1.3对民营化的监督机制不完善

无论是政府还是民众都无法确切地对民营化进行监督，这是因为对于政府来说，政府是不可能深入到每一个细节对其每一个环节过程都进行有效地监督，导致许多监督流于形式。而对于民众来说往往是想监督却没有途径、缺乏资源与手段。

1.4民营化程序不公开，缺乏公平性

由于目前中国并无一部统一的行政程序法，这使得许多行政机关在行使规制权力时没有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企业的听证权、知情权及参与权。这样的现实使行政机关可以不顾相对人的利益而滥用规制权力，而公民、企业面对随心所欲的政府规制权力无可奈何。

2.政府在民营化过程中的地位与责任

公用事业的民营化并不意味着政府完全退出公用事业领域， 而是政府的角色定位发生了改变，由原先公用事业的直接管理者变为监管者。那么政府应该有怎样的地位与责任呢？

2.1提供制度保障：制定相应的法律和法规

事实上， 我国目前已出台了一些相关法律法规鼓励民营经济在内的各种形式资本的进入， 这在一定程度上给民营化提供了制度保障。因为在加快推进市政公用行业市场化进程， 引入竞争机制， 建立政府特许经营制度， 鼓励社会资金、外国资本等多种形式的创新中都需要法律法规的制度保障。

2.2提供政策导向：创造良好的发展环境

政府在对公共服务民营化进行必要的制度约束的同时， 还应该对其进行激励和引导， 创造良好的发展环境， 将公共服务民营化纳入良性的发展轨道。由于公共服务具有公益性和价格机制不灵活等特点， 所以政府应在价格、税收、信贷等方面给予私营部门优惠和补助， 同时应在公共事业的市场准入方面给予私营部门公平机会以吸引私营部门的广泛竞争和参与。

2.3建立监管体系：维护并保障公共利益

政府应该从维护公共利益出发， 对公共服务民营化进行监督。（1）由于私营部门趋利性和信息不对称现象的存在， 可能会产生漫天要价、服务质量下降、环境污染、垄断等损害公众利益的外部经济问题， 所以政府应按照合同规定的服务质量和数量标准对私营部门进行定期监督。（2）在公共服务民营化的过程中， 政府和私营部门广泛接触， 容易为权力腐败提供机会， 使得寻租行为发生的机会增大， 所以政府应该从完善相应法律法规入手， 对公共服务民营化中的政府行为进行必要的约束和监督， 促使政府依法行政， 实现政府行为的法制化。

3.进一步推进公用事业民营化的对策

为保证我国城市公用事业民营化进程的顺利进行，最终促进我国公用事业的良性发展和公共利益最大限度的实现。综合已有的研究，应采取以下对策，来消除我国城市公用事业民营化进程中的有关障碍。具体有：

3.1建立起完善的防腐败机制，严格规范政府行为

一方面，在民营化过程中需严格依循标准程序操作，减少行政自由裁量权的运用，即随意变更其规则。另一方面，通过信息公开等机制，确保民营化全过程的透明公正。

3.2加快推进公共事业民营化相关法律法规的建设

法律法规是公用事业民营化的重要依据，只有依据法律法规，才能协调各利益主体之间的关系，避免可能发生的争端，使民营化顺利进行。除了加快新法规的订立，还要注重对那些已经不适应市场经济又或者不规范的法律法规进行整合与修改，对监管体制、市场准入、价格监管及质量监管等内容以法律的形式加以明确。

3.3完善政府对公共事业民营化的监督机制

由于公用事业的公共性，在保证民营化高效运作的同时，政府应保证公众的利益不因公共服务提供者的趋利性而受到侵害，具体应做到：

（1）健全市场准入制度。既保持适度竞争，又要维护各个时期各类竞争者的公平权益。

（2）立法规定控制权。通过法律形式规定国家在某些特定的关键性的基础设施领域保持绝对控股地位或相对控股地位以及必要的决策权或否决权。

（3）建立公共服务定价机制。根据各地不同情况和公众可承受能力，通过专家论证、召开价格听证会等形式，吸引利益相关方共同参与对公共服务的合理定价，并进行严格监督执行。

（4）建立和完善公共服务民营化的绩效评估制度。通过设立公共服务质量投诉机构和利用社会中介组织，定期地对民营化所表现的绩效进行科学评估并公布于众，采取奖优罚劣的形式对民营化中出现损害公众利益的行为进行整改。

3.4强调公众积极参与，保障民营化程序公正

行政规制体制必须强调公众参与在民营化过程中，所有程序都应该公开透明，比如通过公开招标制度、价格听证制度、规制谈判制度以及信息公开制度等，让公众广泛地参与到民营化进程中，所有的意见都能得到合理表达，这样才能充分体现竞争及民意。

总之，我国的公用事业改革不能单单着眼于一个方面，而要注重从政府角色定位、制度建设、监管体系、法律法规等方面综合推进，以全面的视角，大力地推进我们公用事业民营化的进程。