有农无地与有地无农的困惑

尹良红

[摘 要]随着农村人地矛盾的日益凸显，有农无地与有地无农的困惑引发全民思考。农村土地产权不明确，农民失地，土地闲置、荒废等现象阻碍着三农问题的解决。本文浅析困惑背后的成因，结合实际情况，对解决这些困惑提出了一些建议。

[关键词]有农无地;有地无农;土地合理利用

[中图分类号]F301 [文献标识码]A

1 农民与土地的天然联系

1.1 农民有地才可巩固农业发展

中国是个农业大国，保障十几亿人口的粮食安全、维系舌尖上的中国，必须提高农民对农业生产的积极性。让农民拥有长期的、稳定的基础性生产资料，让农民有地可种、有田可耕及至有钱可赚。而要进一步发展现代农业，必然要将土地流转问题考虑进来，土地流转不仅是增加农民财产性收入的重要手段，也是农业市场化的内在要求。在不改变土地公有制的前提下，适当地让土地参与市场流通是促进农业市场化的有效手段。

1.2 农民有地才能真正安居乐业

农民都具有很强的乡土情结。艾青说我爱这土地，那是处于乱世中对祖国和民族的热爱。今天的农民也爱这土地，这是在和平年代对乡村的热爱，是一种归属和寄托。那片土地哺育了一个农民，那片土地住着一个大家庭，所以无论何时何地农民总有一颗落叶归根的心。

1.3 土地仍是农民最寶贵的财富

千百年来，土地都是农民最宝贵的财富。城镇化发展至今，农村“空巢”现象严重，土地被闲置、荒废。但我们不能基于农村“空巢”现象而怀疑土地对农民的重要性，当留守老人再次肩负起耕田、种地的重担，我们更应该反思如何最大限度地开发利用好农民的土地，给农民带去更多的财产性权益。

2 有农无地与有地无农的困惑

2.1 农民无地可种、无田可耕的困惑

2.1.1 “增人不增地”矛盾突出。土地是有限的自然资源。农村土地家庭联产承包责任制已经实行30多年了。一方面，村里预留的机动地有的分配完毕、有的已承包出去，多数农村已无法靠机动地来满足新增人口的土地需求;另一方面，我国实施的是家庭联产承包责任制，根据相关法律所描述“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年”，党的十九大提出第二轮土地承包到期后再延长三十年，许多农村不会在承包期内做出调整，具体到农户而言人口变多土地就相应地变少。农民非常困惑：为什么逝去的人有地种，新生的人反而没地种。为什么人口数量和土地面积成反比例。

2.1.2 部分农民在城镇化进程中失地。随着城镇化进程的加快，征地运动如火如荼，相关制度的不完善导致失地农民偏多。一是，公共利益没有严格界定，可以少征地的却大肆圈地。二是，实施留地安置得少，多是补偿现金或置换房屋草草了事。三是，城镇化理念执行有偏差，城镇化的本质是农民的市民化而非繁殖农民工。令人感到悲哀的是，在城镇化中失地的农民转变成了农民工，而他们这种农民工的身份将很有可能世袭下去。

2.2 农民有地不种、有田不耕的困惑

2.2.1 土地制度自身的缺陷降低了农民的生产积极性。一是，土地细碎化不利于农作与农业开发。很多农村的人均耕地面积不足1亩，为了“公平分配”，每户土地的位置和质量必须好坏兼具，既不利于大型机械生产，也不利于新技术的实验和推广，在如此分散的土地上再精耕细作，效益也不高。土地细碎化也给转包和规模经营增加难度。二是，土地产权不明确导致矛盾增多。一方面农户家庭内部的土地产权不明确。家庭联产承包责任制是以农户为单位进行的承包经营，并没有细分到某个人。农民对法律的误解会引发一系列家庭内部矛盾。另一方面各村民集体之间的土地产权不明确;有的农村存在乡、村和村民小组等多个集体土地所有权主体，相互之间对某些土地的经营管理权限经常是各执一词。三是，土地流转制度不健全阻碍了土地价值的提升。农村土地价值主要体现在农民增收和土地合理利用两个方面，现阶段农村土地流转制度要着力解决的三大问题是流转权限的明确化、流转程序的规范化、流转收益的公有化。

2.2.2 社会公共资源配置失衡迫使农民放弃农业生产。目前，城市更好的教育资源、医疗资源、公共基础设施等都在牵引着农村劳动力大量涌入。一方面，城市的教育资源及医疗资源对农民的吸引力巨大。另一方面，农村的公共基础设施建设无法和城市相比。以交通为例，俗语言“要想富、先修路”。因道路不畅，有的农村风景宜人，却很难将其开发成为旅游资源;有的农村物产独特，却很难在外地市场打开销路。交通不便利，再好的设想也是寸步难行。

3 优化农民与土地的对应关系

3.1 减少农民的人口数量

3.1.1 放宽农民进城落户的条件。“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的落户政策已经出台，对那些农业转移人口来说是个喜讯。备受关注的是中等城市和大城市会制定哪些具体的落户条件。现在推行出一种“积分落户”制度，细看这些积分设计就会发现，这是一种“抢人才”的落户制度而非“抢人口”的落户制度。没学历、没劳动合同、没住房的大部分进城农民还是拿不到“落户积分”。笔者相信在不久的将来，可能将外来人口进城工作与生活年限作为一个最重要的落户标准，容纳更多的进城农民。

3.1.2 探索城镇化建设的新途径。城镇化建设不是简单的征地、拆迁，而是吸纳更多的进城农民。笔者认为，小城镇可以通过招商引资兴办制造业;还可以利用与农村近的地理优势开发农产品市场，创办自己的特色产业。中等、大城市建设的重点是合理配置社会公共资源，寻求城市群的协同发展，防止人口过度集中。例如，“京津冀”一体化建设当中就尝试将三个地区按不同的功能来建设，同时将一些企业、医院、学校分类转移。如此，才能提高城市容量。

3.2 落实农民的土地权益