全球毒情的新趋向与毒品治理的新转向

张勇安

（上海大学，上海 200000）

20 世纪初以来，毒品问题作为全球性问题已然引起国际社会的高度关注，1909年上海“万国禁烟会”（International Opium Commission）的召开更是启动了全球禁毒合作。然而，国际社会经过一个多世纪的努力，毒品问题不但未能得到有效遏制，反而愈演愈烈，日趋严峻，并对国家安全、地区稳定、世界和平与发展构成重大挑战。2018年世界毒品问题更是呈现出诸多新的趋向，传统的毒品治理理念和模式日益受到挑战。这些新趋向和新问题倒逼国际社会必须把毒品问题置于国家安全、全球政治中加以理解，共商共建国际禁毒合作，以减缓甚至化解毒品危机。

一、全球显性和隐性的吸毒者数量持续增多

全球吸毒者数量持续增多，不仅对个人身心健康和家庭幸福构成威胁，而且已经成为严重的公共卫生安全问题。不断增加的需求，加之越来越多元的供应，令吸毒问题正从小众变为大众行为，全球15-64岁人口中在过去一年中曾经吸食过毒品的人数逐年攀升，2016 年吸毒者占全球人口的比例已经高达5.6%。联合国毒品和犯罪问题办公室(UNODC)最新发布的统计数据显示，吸毒者的数量从2006年的2.08亿增至2016年的2.75亿，以年均600万人的速度增加。不仅如此，吸食毒品正在对吸食者构成健康甚至生命的威胁，数据显示，在2016年的2.75亿吸毒者中，有3050万是较为严重的毒品成瘾者和依赖者(详见图1)。

加之世界各国政府多把禁毒工作重心放在了打击毒品供应方面，而在减少毒品需求、给吸毒成瘾者提供治疗方面的投入明显不足，导致了一系列的因吸毒而引起的公共卫生问题。2018年《世界毒品问题报告》显示，全球1063 万人通过注射滥用毒品，其中126 万人因注射毒品感染了艾滋病毒，其比例高达11.85%(详见表1)。另有610 万人感染丙型肝炎病毒，550万人既感染丙型肝炎病毒又感染艾滋病毒。

图1 2006-2016年全球15-64岁吸毒者数量

表1 2016年全球注射使用毒品及注射毒品感染艾滋病毒的人数及所占比例

正因如此，全球因吸毒而导致死亡的人数一直居高不下。据世界卫生组织报告，2015年大约有45 万人因吸毒死亡，其中主要因过量吸毒致死的人数就高达167750例，因吸食鸦片类毒品致死人数占比76%。因而这一数字在2000年仅为105000例。全球疾病负担研究(The Global Burden of Disease Study)的调查数据也注意到，2017 年鸦片类成瘾者增长数量史无前例，新增400万例，死亡人数达11万例。

全球疾病负担研究最新公布的数据显示，因吸毒致死的人数2017 年增加至585000 人（在535000-635000人之间），10年增加了27.6%，研究注意到，因吸食鸦片类毒品致死人数达11万例，仅次于丙型肝炎引起的肝硬化和其他慢性肝病(175000例)和丙型肝炎引起的肝癌(127000 例)，而成为位列第三的死亡原因。而且特别值得关注的是，因吸毒致死者的平均年龄为37岁，其峰值是30-34岁，而作为最主要杀手的丙肝患者的死亡年龄在55-59岁。

毒品需求的大幅增加使吸毒人数激增，而现有的医疗卫生设施和条件又无法满足成瘾者治疗的需求，必然带来诸多公共卫生防控的漏洞，公共卫生安全必然面临诸多的不确定性。

二、吸毒者对于毒品的选择和使用日趋同质化

通常意义上，人们对毒品的选择是有一定偏好的，每个地区吸食哪类毒品是有选择的。比如美洲国家的吸毒者更加喜欢吸食大麻、可卡因，欧洲国家的吸毒者更加追求时髦，各类新出现的毒品更受欢迎，亚洲国家的吸毒着则更倾向于使用鸦片类毒品。不过，现在这种选择偏好已经被打破，好奇心使得吸毒者吸食的毒品种类呈现多样化。鸦片类毒品也不再是亚洲毒品，欧洲、美洲、大洋洲等地区的形势同样非常严重。

联合国全球毒品消费地理信息系统(CIS)的观测数据显示，全球吸食量最多的毒品仍旧是大麻，几乎所有的大洲都有大麻的身影，而且这一数字逐年攀升，2006-2016年十年间增加了约16%，2016 年一年里有1.92 亿人至少使用过一次大麻。虽然我国这方面的数据在联合国的统计系统中缺失，但因大麻种植相对比较方便以及大麻较容易获取，且存在把大麻视为“软毒品”的认识误区，吸食人数在不断增加，虽然隐性吸毒人员的数量和分布的信息无法获取，但就我国近年来破获的大麻吸食案件来看，未来大麻对我国的挑战不容小视。

安非他明类合成毒品近年来增长迅速，它因原料易于获取、制作工艺和设备简单、自然环境要求不高、易于携带、价格便宜而受到全球各阶层青年的青睐。如果说地区分布范围和密集程度有所差别的话，亚洲地区远高于其他地区。1998-2014年全球查获的毒品中，安非他明类新型毒品的增长数量是最惊人的。我国最新的统计数据也显示了类似的趋势，登记在册的吸毒者中，冰毒等新型毒品吸食者的比例已经超过了海洛因等传统毒品。

而就可卡因吸食者的全球分布来看，可卡因毒品吸食者不再只集中在美洲地区，欧亚地区的吸食人数、贩运数量也越来越多。而且，我们还注意到越来越多的可卡因正在通过海上通道走私到亚洲地区，需要引起亚洲各国包括我国政府高度关注。2018 年世界毒品问题报告的数据就显示，2016 年，可卡因的产量达到历史新高，年产量1410吨。其中哥伦比亚最多达866吨。可卡因缉获量增长幅度最大的是亚洲和非洲，反映了可卡因贩运和消费正在向新兴市场蔓延。虽然起始水平远低于北美洲，但亚洲缉获的可卡因数量在2015-2016年间增加了三倍，南亚地区增加了十倍。2016年，非洲缉获的可卡因数量翻了一倍，其中北非国家增加了六倍，占该区域2016年可卡因获总量的69%。这与前些年往往主要是在西部和中部非洲缉获可卡因的情况大为不同。

与大麻、安非他明、可卡因不同，欧洲的摇头丸问题最为严重。当然通过比较各类毒品的地理分布，我们也发现，所有毒品，欧洲都是重灾区，这与其社会文化、经济发展情况关系密切。各类毒品的无边界、无中心的扩散，必然导致吸毒问题的进一步恶化，加速毒品的种植、生产、制造、贩运和消费的全球性重组。

三、新精神活性物质隐隐有取代传统毒品之势

新精神括性物质(New Povehoactiye Subtance)又称“策划药”或“实验室毒品”，是继传统毒品(如鸦片、大麻和古柯及其衍生物)、新型合成毒品(如冰毒、摇头丸、麻古等)之后，21世纪以来流行全球的“第三代毒品”。联合国毒品和犯罪问题办公室发现，自2009 年开始监测以来，新精神活性物质正以约每周产生一种新品种的平均速度出现，目前世界各区域都已报告发现新精神活性物质。2009-2017年间总共报告了803种新精神性物质。其数量之多、更新之快，是其他毒品无法比拟的(详见图2)。

图2 2009-2017年报告的新精神活性物质数量统计

近年来，新精神活性物质已经有越来越多的拥趸，尤其在年轻人中非常流行。在欧洲和北美的夜店，酒吧里，这些新兴的毒品大有取代传统毒品的趋势。它们会产生和传统毒品相同的快感，同时种类非常多，因此，受到了吸毒者的广泛欢迎，越来越多的毒贩和卖家也将他们经营的重点放到了新精神活性物质上面。

在这些不断增多的新精神活性物质当中，芬太尼近年来尤其受到关注。实际上，它是一种被批准作为止痛药和麻醉剂合法使用的药物，其效力约是海洛因的50 倍、吗啡的100 倍。20 世纪70 年代芬太尼作为静脉麻醉剂用于临床，20世纪90年代初期，芬太尼被批准用于治疗重度疼痛，通常适用于晚期癌症患者，并且从那时起，芬太尼成了常见的处方止痛药。

因为芬太尼的药效更强而价格又相对低廉，这使得芬太尼的非法滥用在美国越来越普遍，西欧和中欧国家也有发现，被吸毒者有意无意地与海洛因或可卡因混合使用。美国司法部缉毒署(DEA)发布的《国家毒品威胁评估报告2018》指出：“非法芬太尼和其他合成类鸦片现在是在美国使用的最致命的鸦片类物质。贩运者越来越多地以假处方药的形式销售芬太尼。芬太尼供应商不断试验新的芬太尼类物质以规避监管。”

2016 年1 月，美国疾病控制和预防中心的一份报告显示，2014年美国共发生5544例因过量使用非法制造的合成阿片剂而死亡的病例，同比增长79%，2015 年又同比增长了72.2%，2016 年，死亡人数达19413 例，比2015 年增长110%。更值得关注的是，这一年，滥用合成阿片类药物的死亡人数首次超过天然和半合成阿片类药物的死亡人数，芬太尼滥用问题的严重程度可见一斑。美国疾控中心和缉毒署甚至指出，2015 年和2016 年，美国的人口预期寿命半个世纪以来首次连续两年下降。一个关键原因是意外伤害增加，其中包括药物过量使用致死，而芬太尼和芬太尼类似物等阿片类毒品相关的死亡率上升更是对此产生了直接影响。

图3 2005～2006年美国因过量吸毒致死人数统计

四、“暗网”成为新的毒品版运与交易的重要平台

自互联网建立之初，在线买卖非法毒品就相伴面生。联合国毒品和犯罪问题办公室在2014年《世界毒品问题报告》中写道：地下毒品市场在线交易在未来几年中，有“成为流行事物的可能”。不幸的是，这一预言正在日渐得到验证，互联网的出现引起了非法毒品市场的快速变化，提供了高效的全球市场和销售集道。传统的执法策略和治安技术反而促使了“暗网”

(dark web/net)上毒品交易平台在技术，特别是加密技术领域的不断创新，毒品交易和贩运日益去“中心化”。

2002年洋葱路由的上线加速了暗网上黑市的疯狂扩张。它由美国海军及与其有伙伴关系的非营利性部门共同开发，目标在于阻止政府及商业机构追踪用户的位置或了解他们的浏览偏好。只要利用洋葱路由的“集合点”，其他用户便可连接到这些秘密服务，这使得鉴别信息来源和定位用户变得极为困难。上线于2014 年的“鹰嘴豆”(Crams)搜素引擎，反映了暗网网络技术的快速发展，能够帮助用户搜索到洋葱路由上秘密网络市场的网址，使得非法市场更加触手可及。

2009 年，第一家洋葱路由网站上的毒品非法交易平台“药店”(TheDrugstore)上线，其后，“公开供应商数据库计划”(OVDB)与“丝路1.0”(Silk Roadl.0)2011 年相继上线。研究者注意到，“公开供应商数据库计划”中财务往来的形式是一种集中式数字货币的服务，用户只能用一个名字、出生日期、邮箱地址开设账户和转账。“丝路1.0”则使用一种加密的电子货币—比特币进行支付。该网站的另一种重要的安全特征是洋葱路由匿名邮件的使用，方便保护网站用户间的隐私、支持匿名通信。“丝路1.0”因更加方便和安全，而令其比“公开供应商数据库计划”更受欢迎。

同时“丝路1.0”优于它的竞争者的主要优点是网站使用了比特币。比特币是“一种电子货币，不是由任何政府、银行或组织发行的，它依靠密码协协议和用户分布型网络，来创造、储藏和转移货币”。加密货币使得无监督的匿名交易成为可能。

这种技术上的优势和创新，让非法毒品交易变得更为安全，受此刺激交易规模增长迅速。欧洲当局估计，2011 年11 月22 日至2015 年2 月16 日期间，暗网上的毒品销售额每年大约有4400万美元。然而，后来的一项研究估计，2016年初，暗网上的毒品销售额为每月1400万～2500万美元，相当于每年1.7亿-3亿美元。

暗网上的非法毒品交易市场的兴起“对执法构成了独特挑战”。正如国际刑警组织在2014年9月对网络犯罪组织的评估中所概述的那样，地下市场中买卖双方的关系是纯粹的交易关系。与传统犯罪中通常有犯罪现场不同，“网络空间中的犯罪不需要与犯罪现场亲密接触，他们甚至从未到过毒品生产国”，他们可进行跨国活动，隐藏身份，用最小的努力和风险进行犯罪。面对新的威胁，国际社会包括美国政府采取了严厉的打击措施，其中最为重要的行动是2013 年10 月美国联邦调査局査封了“丝路1.0”，然而它的关闭和它在暗网非法毒品交易市场近乎垄断地位的终结，造成的结果却是非法市场交易量持续高水平增长，更为严重的问题则是，涌现出来的大量新平台刺激了商业模式中新的竞争、创新以及“丝路2.0”的产生。而2014 年11 月“丝路2.0”被封后，同样没能阻止暗网汹涌的发展势头。

可以说，尽管国际社会已经注意到暗网非法毒品交易平台的威胁，同时采取了一系列的管控和打击措施，然而，“效果尚不明朗”。欧洲毒品和毒瘾监测中心(EMCDDA)与欧洲刑警组织(Europol)的研究表明，2011～2017 年，全球共有103家暗网交易平台，其平均活跃期为8个月。这些交易平台销售清单显示，62%的产品是毒品或药物相关的物质，而其中非法毒品则占77%。兰德公司欧洲的研究发现2013年10月至2017年1月，通过暗同进行的月交易额增长了2.6倍，欧洲毒品和毒瘾监测中心的调查研究发现单通过Alphabay这一平台的月交易，2017 年初即比2016 年初增加了3倍。全球毒品调查(The Global Drug Survey)的调查数据也发现，通过暗网购买其毒品的人员比例已经从2014 年的4.7%增至2017 年的9.3%。2017年7 月，多国警察部队合作取缔了暗网上两家最大的毒品交易平台Alphabay 和Hansa。这两个平台加上“俄罗斯置名市场”(RAMP)，三个平台的交易量占了整个暗网交易总量的87%。Alphabay 在被关闭之前有250000 多份非法毒品和化学品清单，它在开办期间，有超过200000用户和40000个售卖商。

“丝路2.0”被封5 年之后，2018 年暗网的毒品销售远超此前，目前世界最大的暗网交易平台“梦想市场”(Dream Market)，拥有72000 份毒品清单，而第二大的暗网平台则是升级上线的“丝路3.1”，拥有30000 份毒品清单，新精神活性物质诸如芬太尼等毒品正通过这些暗网快销到世界各地。

美国参议院的听证会报告也注意到，“暗网”已经成为新精神活性物质进行产供销用一条龙服务的主战场。

五、“麻醉品恐怖主义”正在对国家安全、地区稳定与国际和平构成重大威胁

1982 年，秘鲁前总统费尔南多·贝兰德·特里(Fernando BelaindeTemy)在描述恐怖分子袭击其国家的缉毒警察时，发明了“麻醉品恐怖主义”(nareolerronsrn)这一术语，意指毒贩企图通过暴力和恐吓影响政府或社会的政策，并通过系统性威胁或使用此类暴力来阻碍禁毒执法。此后，该术语越来越多地用于指称通过从事毒品种植，生产，制造以及参与贩运毒品活动来获利，进而资助其招募新兵扩充力量、购置武器装备。从事非法暴力活动的恐怖组织。

尽管如此，“毒品战”和“反恐战争”常常相互割裂开来，各自行动且此前对麻品恐饰主义的认知也多限于拉美地区，诸如“哥伦比亚革命武装力量”(FARC)，及秘鲁“光辉之路”(the Peruvian Shining Path)等。

晚至2011年“9·11恐怖袭击事件”的发生，国际社会才真正意识到麻醉品恐怖主义这一现象不只局限于拉美地区，而且正在向西非、中亚、东商亚、中东地区，特别是向“金新月”地区扩散。研究者指出，塔利班(taliban)、基地组织(al-oarda)，甚至近年来的“伊斯兰国”(ISIS)等恐怖组织都不同程度地卷入了毒品犯罪活动。2003年，美国缉毒署报告称美国指定为外国恐怖组织的36 个组织中有14 个(39%)“在某种程度上”涉及非法毒品活动。2010 财政年度，美国司法部(DOJ)报告称，在综合优先组织目标(CPOT)名单中确定的前63 个国际贩毒集团中有29个与恐怖分子有关。

就我国而言，枪毒合流、以枪护毒的涉毒涉枪案件日渐增多，严重影响社会安全稳定和人民安康幸福。据统计，2012 年，全国各地破获涉枪案件351起。缴获枪支617支，仿真枪93支，子弹14431发，查处违法犯罪嫌疑947名，而国际贩毒组织更是日益武装化。2011 年10 月5 日，“华平号”和“玉兴8 号”两艘中国货船在湄公河“金三角”地区水域遭到武装人员劫持，13 名中国籍船员被残忍杀害，并被抛尸水中。该案正是特大武装贩毒集团“糯康集团”所为。2013年8月，浙江警方破获公安部特大武装贩毒案件，50名涉枪涉毒分子落网，缴获各类枪支43 把、弹药3566 发、冰毒2.9 公斤、麻古300 余颗。2016 年，全国破获涉枪贩毒案件446起，涉及全国29个省区市，广东、四川、贵州、云南涉枪贩毒活动高发。这些新的趋向都需要各级政府早关注早防范。

六、毒品问题对中美两国均构成越来越多元的威胁

近年来，芬太尼及其类似物的滥用确实对美国的公共卫生构成重大威胁，美国则将日益严重的毒品滥用问题更多地归因于外部的供应，既忽略了毒品制造技术更新换代的实际，诸如芬太尼类似物的化学结构可以以无穷多的组合进行演化，以产生化学性质相似但又不同的物质，致使国际社会只能一一将化学品列管，而制造商可以通过不断制造新的不受管制的物质以躲避监管，这些物质可以合法地制造和出口，又没有注意到现代毒品走私和贩卖技术的网络化和隐蔽性。而且，更严重的问题是，美国政府试图借助芬太尼问题来转移美国民众对整个毒品问题关注的视线，打击供应而忽略了毒品治理更为重要的一面一一限制需求。

打击阿片类药物滥用是唐纳德·特朗普竞选时的主要承诺之一，特朗普总统上任不久即成立了特别工作组，研究芬太尼问题并提供政策建议。2017年7月，工作组发布中期报告，建议特普总统把芬太足同题宣布为“公共卫生紧急事态”，以加快联邦政府的应对效率，并提出打击芬太尼应成为对中国外交的首要问题之一。10 月26 日，特朗普总统采信了工作组的建议，宣布此危机为“公共卫生紧急事件”。

尽管美国的指责多为罔顾事实之言，但是为了能够帮助美国，推进同美国的合作，来防控新精神活性物质类毒品，特别是芬太尼类毒品及其类似物。2017 年国家禁毒办主动向美方通报寻购芬太尼等毒品线索400 余条、美国客户购买新精神活性物质情报500 余条。中方与美国等国开展案件合作，成功破获“河北王风至案”等一批有国际影响的案件。这是中美执法部门成功合作破获芬太尼案件的第一起。该案件线索由美国相关部门提供，公安部禁毒局对此高度重视，成功破全案，共抓获犯罪嫌疑人21人，携段芬太尼制毒工厂1 个，销售网点2 个，对中国境内的毒品生产、运输、販卖和走私犯罪予以推毁。

中美之间的联合禁毒行动为下一步的工作莫定了基础。2017年11月8日下午，应习近平主席道请，特朗普总统抵达北京，开始对中国进行国事访问。特朗普总统与习近平主席会晤之时，就进一步深化双边禁毒合作进行了探讨，双方达成共识，强调针对新精神活性物质加强合作。2018年，两国在禁毒执法领域更是采取一系列的行动来加强合作，并取得了诸多实质性的成果。8 月29 日，中国政府向多国驻华执法及警务联络官通报中国政府在新精神活性物质管制方面的情况。中国新完成4-氯乙卡西等32 种新精神活性物质的列管法律程序，9月1日开始生效。至此，中国列管的新精神活性物质已达170 种，国际社会关注的芬太尼类物质中国公已列管25 种，超过联合国列管的21种，D 美国组毒署对中国合作伙作的工作颇为满意，称是中国官员给予了“非常有力的对话和参与”(very robustdialogue and engagement),2 12 月1日，中美首脑在二十国集团阿根廷峰会举行了会谈，双方同意采取积极行动加强执法、禁毒等合作，包括对芬太尼类物质的管控。中国政府决定对芬太尼类物质进行整类列管，并启动有关法规的调整工作。之后白宫发布声明称费“习主席做出了不起的人道主义姿态，同意把芬太尼列为管控物质”。可以发现，毒品问题是中美两国必须共同面对的问题，两国的合作正在为全球毒品问题的解决做出积极的贡献。

结语

这些新的趋向和新的问题对国际社会构成越来越大的威胁和挑战，为了能够应对这些问题，无论在理念上还是模式上都必须重新理解毒品于全球政治中的意义，把毒品问题纳入国家安全战略给予综合而全面的考虑。

第一，面对复合高风险社会的来临，必须突破非传统安全与传统安全的二元悖论，把禁毒工作纳入国家安全战略。长期以来，毒品问题一直被视为非传统安全问题，或被称为“低政治”问题，而没有进入国家安全战略的考虑序列，毒品的预防教育、打击处罚、治疗康复工作处于政府工作的边缘而非中心。更为严重的是，毒品问题一旦与传统安全或“高政治”问题遭遇，它常常会成为国家更大战略的牺牲品。因此，要突破禁毒工作的困境不能单纯地着眼于毒品问题，而是应该着眼于全局，放眼于长远，把毒品问题置于高政治的议程给予综合而全面的考虑。历史和现实也一再证明，毒品问题不仅关涉公众健康、家庭幸福、社会稳定，还是影响国家政治经济安全甚至地区检定的重要变量。

第二，打破供方战略主导禁毒工作的向，寻求供方与需方并重的降合平的毒品管制战略。国际社会越来越关注毒品回是题的治理，话多国家法至“对毒品宣战”，这种以”司法治钟向”的毒品治理模式倡异以司法能治为手段打击国内毒品使用者和卖者，支持加大对吸毒者的处力度，以军事力量来截国外的毒品供成，甚至不情把至队派住国外铲除毒源国毒品的种植和生产，企图以严厉的司法想治方式来一劳水逸地解决国内毒品同题。在这种模式的主导之下，国际社会治理毒品问题的主要着力点放在了供方战略，把同题归为他国，而对限制国内需求关注不够，对于通过医疗生、社会援助等方法来诊治吸毒者，并通过一些轴助性的措施来解决和减少由吸毒引起的诸如艾滋病、肝炎等成胁人类健康的疾病，没有给予足够的资源配置，必然不利于间题的解决。

第三，涉毒犯罪的信息化与去中心化，要求国际社会必须更加注重运用新技术、新方法推进毒品问题的治理。更为简便的制毒方法、无处不在的先进的通信和互联网技术，全新的、更为复杂的贩运模式，让毒品犯罪分子能够通过将毒品生产者、贩毒者、毒品本身和毒资相分离，从面实现风险最小化。研究者指出，在非法毒品市场中，通过网络产生的收益占总收益的三分之二。信息化和去中心化让毒品生产、制造和交易变得更加难以追和查组，加速了毒品犯罪的全球流动，任何区域和国家都可能成为新的毒源地，国际社会必须携手联合建立针对制贩毒信息传播的全球互联网监测系统，以更加先进的技术和方法来提前预判，推进跨领域的响应机制，让具有多样化专业知识的研究人员共同参与，为不渉及计算机犯罪的官员提供额外的能力建设和培训，通过这些机制性和制度性的建立，真正建立起毒品问题的全球共治”方可阻過问题的进一步恶化。