我国公共危机管理的问题与对策探讨

关键词 公共危机 管理 机制

作者简介：张仲权，中共封开县委党校教师。

中图分类号：D630.8                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.196

一、引言

随着社会转型，几乎在各地各个领域都发生了不同程度的公共危机事件。从非典到冰灾，从汶川大地震到动车追尾，从西藏动乱到新疆动乱，公共危机不断出现。特别是近期的疫苗事件，社会反响很大。政府作为公共事务管理者，如何及时有效地应对这些危机事件，关系到政府在公民心目中的权威地位和良好形象，直接影响到社会稳定、经济发展与社会主义和谐社会的构建，而且到国家政权的生死存亡。因此，加强公共危机管理意义重大。本文以近期发生的疫苗事件为例，谈谈我国公共危机管理存在的问题，并提出相应对策。

（一） 危机的内涵

英国学者巴顿曾提出：危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不稳定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员﹑产品 ﹑服务﹑资产和声誉造成巨大的损害”。 我国学者对公共危机的界定最具代表意义的则是公共管理学者张成福教授，他认为：公共危机是一种紧急事件或紧急状态，它的发生和后果会严重影响到社会秩序和稳定，对群众的生命财产和自然环境等造成极大的破坏，大大超出了社会和政府日常的管理能力，社会和政府必须采取行之有效的措施把危机化解。

（二）公共危机管理的内涵

公共危机管理是公共管理的一种特殊形式的持续动态的管理过程，要求政府针对已经发生或者有可能发生的危机及危机发展的不同阶段有组织、有计划地采取相应的控制行为，从而达到预防、处理和消除危机的效果 。也有一部分人认为，公共危机管理是政府和其他组织应具备科学的公共管理能力，政府是公共危机管理的首要责任人，通过灾前监测预防、灾中应急处理、灾后评估恢复等一系列措施，有效地防止和降低公共危机带来的灾害。 从本质来看公共危机管理相对政府其他管理更为重要、复杂，只要有一个管理环节处理不当就可能引起“危机中的危机”，因此政府应该对这一管理活动要加以特别重视。

二、公共危机管理存在的问题

（一）公共危机管理意识薄弱

我国很多地方管理中没有把危机管理纳入当地的可持续发展战略之中。在政府各种制定政策、法规、管理等各方面方面，都没有把潜在的危机风险进行评估，往往是危机发生之后才事后诸葛亮评头品足。在危机管理工作上，要么轻描淡写、隐瞒实情;要么夸大其词、故意渲染，从而影响危机管理工作的正确开展。缺乏风险管理战略意识的主要原因是，当地政府长期以来是以GDP和财政收入的增长作为政府绩效主要考核指标，由此造成政府官员往往只抓经济发展，而缺乏危机的管理意识。比如疫苗事件出现之前，长生生物科技企业一直被媒体关注，是长春高新的核心资产，第一盈利大户，经历了国企改制，演变成高俊芳与丈夫张友奎、儿子张洺豪共同掌控的家族企业，高俊芳身兼四职。而高俊芳曾认为是红极一时的商界红人及疫苗女王。

本次疫苗事件充分说明相关单位缺乏风险管理战略意识，疫苗关系人民群众健康，关系公共卫生安全和国家安全。应该有很好的风险管理意识和机制，但恰恰相反，疫苗事件经常发生，社会已经提出质疑，但疫苗生产、销售、监测部门还没意识到风险，没有深刻认识药品安全的敏感性和重要性。

（二） 缺乏独立的危机管理机构

危机影响到社会各个领域，危机处理需要全社会各部门各地区协同，这就需要一个独立的管理机构。纵观世界，危机管理机构规格很高。在美国、俄罗斯等一些西方国家，危机管理的机构主要由总统和国家主要领导人组成。而我国出现危机时，一般都是临时成立危机处理小组，没有独立和常设的危机管理机构，这给危机的处理没有及时性和连续性，对危机发生的分析和善后处理没能提供系统性的经验与教训，更没有达到预警和预防作用。

（三） 危机管理的法律体系不完备

目前，随着依法治国的不断深入，我国就自然灾害先后制定了《传染病防治法》《防震减灾法》和《消防法》等法律法规，使政府在规范公共危机管理有法可依。但是，目前我国公共危机管理应急法律方面还存在很多不足之处，比如说在内容上有职责不清、相互沖突的地方，可操作性差。直到2005年中央政府出台了《国家突发公共事件总体应急预案》为提高政府保障公共安全和处置突发公共危机事件的能力明确了6条工作原则和危机处理过程中各级政府及职能部门权责的划分，但是还有不足之处，例如：没有处理危机的常设机构、没有一套成熟的国家紧急状态法律体系等。

（四）信息沟通和联动不完善

公共危机事件中，政府及时、准确的发布有关信息有利于危机事件的化解、稳定公众情绪、维护政府公信力的重要手段。目前，我国的信息资源都掌握在政府手中，但是，危机事件发生后，一些政府官员由于存在的不健康政绩观及传统官僚作风的影响，往往封锁消息，往往欺上瞒下、谎报虚报，不准媒体采访、报道等，有时候反而助长了事态的扩大。如果政府要迅速﹑透明﹑公开地将相关信息公布于众，并充分利用新闻媒体的作用，有助于危机的化解。

比如说，这次的疫苗事件，从7月21日-7月23日，只有短短48小时时间，中国政府完成了官媒和高层就进行了通报初步情况并且展开全面调查，对涉事人员进行逮捕等动作，在这次危机发生之后的48小时迅速的进行了反应。应该说，这次政府对疫苗公共危机事件的应对，算是比较成功的。政府和官媒本着公开、透明原则直视问题，政府承诺惩治并举，并且对企业采取法律行动，对主要责任人依法追究。

（五） 缺乏高效的危机预防、危机处理、危机后恢复管理机制

由于政府对危机管理的认识不足，国家独立危机管理机构的缺位，危机管理法律体系不完备，信息的不畅通等原因，导致危机的预防、处理和恢复管理机制不尽人意。危机管理首先是预防、预警，这是危机管理的重要环节，应该防患于未然。但我国目前未形成完善的预防、预警机制，往往是危机发生后才中央领导上阵组成领导小组紧急处理。由于没有完善的危机处理机制，处理起来主要靠中央临时决策和号召，地方和部门的协调和快速反应有时难以跟上。危机恢复管理机制也不完善。危机恢复、灾后重建缺乏制度机制，往往是临时安排，领导说了算，缺乏制度保障。

三、加强我国公共危机管理的对策探讨

最有效的管理是形成完善高效的机制。所谓的公共危机管理机制就是指“以担负危机管理职能的国家政治机构为核心，在社会系统其他重，按照相应组织结构运作从而对危机事态进行预警、应对和恢复的组织体系”。龚维斌教授认为，公共危机管理机制就是指在政府危机管理基本原则的指导下，政府所建立的一整套公共危机监测、预防和快速反应的制度与运行机制。

（一）建立公共危机管理法制机制

依法治国，依法行政。公共危机管理首先要从法制建设开始，在我国积极加快依法治国步伐的同时要不断完善公共危机管理的法律保障体系，一方面保证危机事件的有效处理，另一方面不与我国法律相抵触。这就需要法律的制定具有合法性、针对性和可操作性，明确责任人和一般公民的义务与责任，维护广大人民的利益。

（二）建立公共危机管理风险评估机制

党的十八大明确指出，我们要不断建立健全社会稳定风险评估机制。在危机预防管理中，对各种潜在危机风险随时进行科学评估尤为重要。危机发生时，及时收集危机相关的各类信息，通过大数据对信息通过整合处理，进行分析判断，利用科学技术手段，充分掌握危机发生的概率、趋势和后果有关信息，作出科学的预测和判断。同时，针对危机的性质和危害程度，把危机划分等级，并制定出相应的防御措施。

（三）建立公共危机管理预警机制

事实上，许多危机的爆发是可以预知的。政府应建立危机预警常设专业机构，作为临战时的指挥中心。政府要加强日常信息的采集﹑分析、研究体系，能尽早正确预警，建立风险评估体，对应急预案进行编制和预演，增强民众的危機意识和应付危机能力。

（四）建立公共危机管理快速反应机制

速快反应决策机制的客观要求是，危机事件发生后果断采取措施，利用各种社会资源，及时控制事态蔓延，迅速恢复正常秩序。建立快速反应机制则要做好几项工作：（1）成立独立的能指挥各系统各部门的公共危机管理机构，公共危机管理最高机构由国家成立，各地方成立相应机构。（2）建立准确快速的信息沟通联动机制，这是快速决策的基础。（3）建立危机状态下的舆论正确导向和心理救援体系。（4）建立紧急状态下跨行业、跨部门、跨地区的人力资源和物质资源快速联动体系。

（五）建立公共危机健全信息公开机制

信息沟通是危机管理的核心。危机管理中信息至关重要，无是预警、决策、指挥、还是救援，都离不开信息沟通。政府应建立三大信息支持系统：（1）危机预警信息系统，为解决危机提供真实情报。（2）危机处理信息系统，确保政令畅通。（3）危机信息公开系统，确保信息渠道规范﹑标准﹑客观，防止群众以讹传讹，同时满足公众的知情权，稳定民心。坚决杜绝人为的控制媒体或者出现“报喜不报忧”的现象，更不能封锁信息。

（六）完善干部问责纠错机制

干部是危机管理的领导者、组织者，如何发挥干部的作用，让干部敢于负责、敢于担当、尽职尽责，是公共危机管理的重要内容。资料显示，每次危机事件都会查处一批渎职党员干部。一方面说明了我国政府是一个负责任的政府，但另一方面也反映了干部的问责纠错方面机制存在很多问题。干部的“渎职”，有的是失职，有的是怕影响GDP和政绩，有的是责权界定不清导致的失误。如何完善干部问责纠错机制？（1）对官员的职与责给以严格规定，要求勇于担当，避免推卸责任。（2）要完善政绩考核机制，不完全看GDP，让领导干部敢于担当，而不在危机初期隐瞒事实。（3）官员的问责纠错要做到行政责任与行政权力相统一，不要矫枉过正。（4）官员的罢免要符合严格的法定程序和科学的运作机制，做到合法、合理、公开。

（七）加强公共危机知识的普及教育，提高公众危机意识

我国自古虽有提倡居安思危的思想，但普通公众的危机意识相当淡薄，甚至有种事不关己高高挂起的心态。当公共危机到来的时候，人们便会措手不及而造成极大的恐慌。所以要求政府首先应加强日常危机知识的宣传普及，使民众掌握正确的应对危机的措施与方法;其次要举办危机演练，提高民众自救的能力。特别是学校，学生要普及公共危机的相关知识，了解危机发生的原因、规律，掌握解决公共危机的科学方法、技能，用科学战胜危机。

注释：

K·J巴顿.城市经济学理论和政策[M].北京：邮电大学出版社，2008年版.

张成福.从公共卫生安全到全面危机管理[J].中国减灾，2009.

张成福.公共危机管理：全面整合的模型与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003（7）：6-11.

吴兴军.公共危机管理的基本特征与机制构建[J].华东经济管理，2004（3）：53-55.

曾珊珊.完善我国公共危机管理机制的路径探索[J].辽宁行政学院学报，2010（7）：10.