中国古代监察制度史话(二十) 按察司与巡按御史：地方监察的“双轨制”

修晓波

在明代，中央的都察院与六科给事中相互独立又互为表里，共同监督百官;在地方，按察司与巡按御史各行其政又相互配合，共同担负监察的重任。

朱元璋在位的時候，对地方的监察主要还是按察司一家。洪武九年（1376），朱元璋废除地方的行省，改设承宣布政使司（管理行政）、都指挥使司（管理军事），与此前已经设立的提刑按察司（管理司法与监察）形成三足鼎立之势，简称“三司”。按察司是地方一级固定的监察机关。按察司设有按察使（正三品）、副使（正四品）、佥事（正五品）。内设的机构及主要官员有：经历司，经历一人（正七品）、知事一人（正八品）;照磨所，照磨一人（正九品）、检校一人（从九品）;司狱司，司狱一人（从九品）。用今天的眼光看，这样的机构是很简单的。按察使在司法与监察两种职权中更侧重于监察，对于一般性的业务问题，按察使可以一个人说了算，但遇到大事，则要与地方的最高行政长官布政使、最高军事长官都指挥使召开联席会议，共同商量，并向巡抚及巡按御史报告。

由于对地方的监察主要依靠按察司，所以按察司的地位很高，往往与都察院相提并论。按察使对州县一级的监察还是很有力度的。当时有一个叫周新的读书人担任浙江按察使，他上任后不久就独自一人到州县去微服私访。这天周新来到某县，正赶上县令坐着大轿出巡。这个县令平日贪赃枉法、欺压百姓惯了，谁都惹不起他。周新故意撞了一下县令的轿子。县令一看，是个白面书生，便厉声问道：“大胆书生，为何冲撞本县？”周新则若无其事地说：“大道朝天，你走得，我也走得，何谓冲撞？”县令一听，气得眉毛都竖起来了，大声喝令手下将书生拿下。县令本想当众痛打书生一顿，可转念一想，还是先押入牢中再说。原来，前几天县令听说有个新上任的按察使叫周新，不畏权贵，人送绰号“冷面寒铁”。要是当众打人的事传到周新的耳朵里，岂不是自找麻烦？先把这个大胆的书生押入大牢，他不花上百十两银子，休想从牢房里出来。周新被关进大牢后，很快从犯人那里掌握了县令平日的罪恶行迹。他叫来狱吏，出示凭证，说明自己是按察使周新。狱吏禀报后，可把县令吓坏了。他怕的就是周新，可自己偏偏把他关进了大牢。县令赶紧将周新从牢中迎出，接到县衙，还拼命磕头，连声说：“请周大人恕罪！”周新回到官署，立即写了弹劾县令的奏章。有人替县令说情，周新反驳说：“腐恶不除，百姓不宁。”贪婪的县令最终得到了应有的惩罚。消息传来，当地百姓拍手称快，称周新是“青天大老爷”。

洪武十五（1382）九月，朱元璋又在地方的府州县一级设立提刑按察分司，以儒士王存中等人为试佥事，每人负责两个县的监察。朱元璋把监察机构延伸到县一级，是想达到有效监督地方官员的目的，可没想到事与愿违，这些监察官并未履行好自己的职责，有些人甚至与地方官同流合污。半年后，朱元璋一怒之下把那些试佥事统统撤回，府州县的按察分司全部撤除。地方的监察机构只保留了省一级的按察司。

在设置地方监察机构的同时，朱元璋还不时派出巡按御史。有人考证说，明朝开国后不久就有了巡按御史，但当时这种做法只是偶尔为之，并没有普遍推行。朱元璋晚年曾流露出这种忧虑，他说：“朕在位已经三十年了，求贤之心若渴，但却很少有不负朕之期望的。监察官没有铁面无私的风格，行政官没有安抚一方的能力。”朱元璋死后，他的第四个儿子朱棣通过“靖难之役”夺取了帝位，是为明成祖。成祖在位时，把父亲朱元璋不定期派遣御史出巡的做法固定下来，形成了一种制度。

巡按御史是从十三道监察御史中选派的。十三道与地方上的十三布政使司不是一个概念。省是个“面”，道是个“点”，而且“道”涉及中央和地方。如河南道监察御史协助监察的部门有：中央的都察院、翰林院、国子监、太常寺、光禄寺等，地方的两淮盐运司，扬州、高邮、仪真、归德各卫，以及通州、汝宁各千户所等。十三道监察御史的工作很杂，分为中央与地方两大部分。中央的工作主要有：通过核实公务文书，检查各衙门的工作;监督仓房、内库，审查国有仓库钱粮的出纳情况;监临乡试及武举，防止考场作弊;举行朝会时，监督礼仪（唐代属于殿院御史的工作）等。地方的工作又分为两块：一是专项检查，主要有：前往两浙、两淮、长芦（治今河北沧州）、河东（黄河以东）等产盐重地，检查食盐税的征收情况;前往陕西等地，督理官茶买卖及与少数民族交易马匹的情况;前往居庸关、山海关等地，监督关税的缴纳;清查京城附近及边境地区的屯田事宜等。这些都是腐败易发的领域及关口。另一块就是综合性的巡视工作。

巡按御史的选派非常慎重。先由都察院在监察御史中拟定两名候选人，在朝会时由都御史将两人领到御前，由皇帝亲自点差其中一人。出巡时，根据责任的轻重、任务的繁简和路途的远近，把工作分成大、中、小三等。御史出巡，必须先易后难，先任小差，然后任中差，最后才能担任大差。

巡按的范围及派遣的人数，《明史·职官志》里有一段记载：“北直隶二人，南直隶三人，宣、大一人，辽东一人，甘肃一人，十三省各一人。”明代称直属于京师的地区为直隶。朱元璋是在应天（今南京）建都的，朱棣时迁都北京。后称直隶北京的地区为北直隶（相当于今北京、天津，以及河北大部和河南、山东的部分地区），直隶南京的地区为南直隶（相当于今江苏、安徽、上海）。当时为防御北方游牧民族的侵扰，明朝在北边设置了九个军事重镇，宣、大（宣府、大同）、辽东和甘肃，分别是九个重镇之一。从这个记载可知，巡按御史去的地方，除十三个布政使司（即省）之外，还有京畿重地和军事重镇，人数为21人，还不到监察御史总人数（110人）的20%。

巡按御史是“代天子巡狩”，职权和责任都很大，可以纠举官吏，推荐人才，审理冤狱，赈济灾荒，督查仓库、税粮及户口，监修农田水利，检查学校教育，慰问孤寡老人等，但最重要的还是考察举劾官吏。巡按御史的权力有多大？《明史·职官志》上记载说“大事奏裁，小事立断”。大与小的标准，以五品为线。巡按御史在访察中发现五品及五品以下的官员有违法乱纪行为，可以立即拿问决断。

当然，朝廷对御史出巡也有严格的制度规定。英宗皇帝颁布了一个《宪纲》，其中提到御史出巡到地方，当地官员不许出本地界来迎接;遇到有人举报官吏不公的事，要亲自调查;每到一地必须深入下去，不能走过场;不能多带随从，饮食住宿应当从俭;处理公务前，不能接见任何闲杂人员;不能打听当地有何特产，不能让当地官员代购货物等。巡查的时间是一年。期满后，表现优秀的巡按御史可以再派出去工作一到两年;表现一般的则回到原部门，像十三道监察御史一样做日常的工作;不称职的，则予以免职。考察的程序很严格，在《明会典》中还保留着明嘉靖十三年（1534）制定的考察表，将巡按御史的工作具体分成三十九项，巡按御史回京后要逐项填写，并接受都察院的考察。

需要指出的是，明朝虽然建立了较为完善的御史巡按制度，但巡按御史并没有取代按察司官员的工作。《明会典》中记载：国初监察御史（指巡按御史）与按察司官员共同巡视所属各府州县，颉颃行事。颉颃是指两只鸟上下飞行的样子，语出《诗经》“燕燕于飞，颉之颃之”，意思是不相上下或可以互相抗衡。由此可知，这一时期巡按御史和按察司官员共同担负着监察地方的任务，实行的是一种双轨的监察体制。至少在明代中期以前，是这样的情况。