巨灾保险保障深度贫困地区人口住房安全——以四川省城乡居民住宅地震巨灾保险为例

陈巍巍 四川银保监局

当前，脱贫攻坚工作进入决胜阶段，商业保险作为金融扶贫的主力军，在坚持保障性扶贫方面具有天然优势。建立商业保险参与的巨灾保险机制，运用市场手段化解巨灾风险，发挥金融优势帮助灾后重建，是赋予中国保险业的一项历史使命。本文阐述了保险业参与深度贫困地区脱贫攻坚工作的政策背景，详细介绍了现阶段城乡居民住宅地震巨灾保险取得的成效，指出了巨灾保险发展存在的不足和下一步努力方向。

一、大力发展城乡居民住宅地震巨灾保险的背景简介

全面建成小康社会，一个也不能少；共同富裕之路，一个也不能掉队。习总书记强调，2020年全面建成小康社会，任何一个地区、任何一个民族都不能落下。2018年8月，国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，提出打赢脱贫攻坚战必须做到“7个坚持”，其中之一为坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹。指导意见明确提出，未来三年要聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，着力改善贫困地区的发展条件，着力解决深度贫困地区群众的特殊困难，重点加强财政、金融、土地、人才和科技等各个方面的支撑保障。

2016年，央行等七部门联合印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，提出精准对接脱贫攻坚多元化融资需求、大力推进贫困地区普惠金融发展、完善精准扶贫金融支持保障措施。同年，原保监会联合国务院扶贫办发布《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》，要求保险业精准对接脱贫攻坚多元化的保险需求，努力实现贫困地区保险服务到村到户到人，对贫困人口“愿保尽保”。2018年，人民银行等四部门印发《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，要求保险业创新保险产品，提高深度贫困地区保险密度和深度。

多年来，四川保险业按照中国银保监会和四川省委、省政府的各项决策部署，在商业保险助力精准脱贫工作方面持续发力，大力发展城乡居民住宅地震巨灾保险，有效防止“因灾返贫、因病返贫”现象发生，进一步解决了自然灾害和意外事故带给贫困人口的二次负担。按照当前脱贫攻坚工作“两不愁三保障”标准，城乡居民住宅地震巨灾保险较好贴合深度贫困地区“住房安全有保障”的基础性脱贫需求，顺利保障和实现了贫困人口“居者有其屋”的政策目标。

二、巨灾保险保障深度贫困地区的基本情况

2017年，政府工作报告提出力争农村贫困人口再减少1000万的宏伟目标。目前，四川省尚有45个深度贫困县，3993个贫困村，73.9万户建档立卡贫困户，绝大多数分布在国务院确定的甘孜、阿坝、凉山三个深度贫困地区。此类人群抗风险能力较差、可支配收入较低、购买力较为薄弱，帮助该类人群顺利脱贫成为党和政府脱贫攻坚工作的重点，也成为金融助推脱贫工作的主攻方向。

“金融扶贫，保险先行”，扶危济困是保险业的“立业之本”，也是商业保险具备的天然优势，为甘孜、阿坝和凉山的贫困人口提供商业保险保障，成为四川保险业响应脱贫攻坚号召、助力深度贫困地区脱贫的重要目标。2015年以来，四川省开始推行城乡居民住宅地震巨灾保险工作，实现贫困人群住房安全保障成为巨灾保险的首要任务，也是当务之急。经过不懈努力，由四川省、市、县三级财政出资为农村散居五保户、城乡低保对象、贫困残疾人三类人群提供住房安全基础保障，从而彻底改变以往贫困人群因为经济原因无法参加商业保险，因为无法得到灾后补偿而导致灾后返贫的恶性循环。

四川省巨灾保险项目以深度贫困地区人口的住房安全为突破口，实现了政府扶贫资金和金融服务实体经济的有机融合，成为新时期运用金融手段防范化解重大自然灾害风险的重要体现，也成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。2016年、2017年和2018年，四川巨灾保险项目分别为三州（甘孜、阿坝、凉山）深度贫困地区47784户、53173户、53780户贫困户提供住房安全保障，省、市、县三级财政累计出资1668万元支持深度贫困地区居民参保。

三、贫困地区开展巨灾保险的主要成效

一是彻底解决贫困人口住房安全的后顾之忧。通过不懈努力，四川巨灾保险在基层农村成功帮助贫困人群实现脱贫、减贫、增收，特别是在消除老百姓的因灾返贫顾虑方面，巨灾保险为贫困群众的住房安全提供保障，彻底改变以往贫困人群通过增加储蓄以抵抗自然灾害和疾病意外导致的返贫问题。巨灾保险不仅解决了深度贫困地区居民住房安全问题，而且彻底消除了贫困户因为担心家庭财产损失而不敢投资、不敢创业、不敢外出的顾虑，从而有效激发贫困地区群众的干事创业热情，有效提升贫困人口各项财产性和劳动力收入。

二是帮助地方政府有效提升基层治理效率。巨灾保险有效保障了贫困人群“居者有其屋”，有力改善了贫困人口的安居状态和生活条件，为稳定地方社会治安、化解基层矛盾纠纷起到了重要作用。承办机构通过先天具有的防灾减损职能积极开展住房安全风险排查，通过农村危房改造和潜在危房加固降低了贫困人群面临的房屋倒塌危险。总体来看，巨灾保险已经连同其他商业保险项目，成为地方政府提升基层地区治理体系和治理能力的有效抓手，成为支撑乡村振兴战略稳步有效实施的重要途径。

三是合理优化贫困人口的精准脱贫工作流程。巨灾保险积极对接精准脱贫工作机制，在贫困户筛选、参保人群定位、贫困信息采集、经济收支普查等方面取得一定进展。通过基层机构对贫困人群的定期梳理、排查和投保，帮助地方政府实时了解每户贫困家庭的收支情况，从而实现贫困人群精准定位、精准施策、精准扶贫。依托遍布城乡的保险服务网络为贫困人群提供政策宣讲和灾情预防，进一步帮助政府精准识别贫困人群。承办机构的专业定损设备和查勘团队能够配合政府部门第一时间开展贫困人群房屋灾害损失评估鉴定，进一步提升灾后恢复重建效率。

四、巨灾保险落实中的主要不足

一是巨灾保险共保体机制有待进一步完善。目前地震巨灾保险采取34家财产险公司共保模式，份额划分过度分散导致共保体成员展业积极性不足，根据上海保交所数据，2018年共保体成员仅有不到三分之一的成员实现出单，其中排名前三的成员合计出单数量超过99%，剩余成员单位展业积极性不足。二是巨灾保险需要进一步融入政策体系。巨灾保险作为一项长期系统工程，需要将巨灾保险纳入地方政府整体规划，唯有通过融入地方政府的政策体系才能帮助巨灾保险更好发挥风险保障和稳定社会的作用。三是巨灾保险产品设计有待进一步丰富。目前行业示范性条款设定的保障额度为农村居民每户房屋保额2万元，与深度贫困地区居民灾后恢复生产生活需要的资金投入尚存较大差距，人民群众日益增长的保险需求有待进一步得到满足。

五、政策建议

一是持续丰富巨灾保险的保障机制和保障内容。地震灾害高发地区往往分布于深度贫困地区，贫困人口收入水平有限，保险购买力较弱，巨灾保险供需矛盾突出。巨灾保险应当作为服务国家防灾减灾建设和现代化社会治理的重要手段，不断降低产品定价，积极引入社会资金，持续丰富产品体系，扩充产品保障内容，迎合高层次消费需求，满足差异化市场需要。

二是积极主动融入国家整体防灾减灾体系。巨灾保险工作充分承接政府职能转变的宏观需求，将救灾资金压力转嫁给商业机构，是市场化运作机制在完善灾害治理能力现代化和防灾减灾体系的重要体现。巨灾保险要不断融入经济社会发展全局，积极争取政府支持，通过强制保险、税收优惠、风险兜底和保费补贴等手段鼓励供应、刺激消费、提高资源效率，实现巨灾保险与防灾减灾体系的有机融合，为减轻地方政府的防灾减灾压力承担应有责任。

三是广泛开展各类社会宣传，营造有利环境。改变“输血式扶贫”和“造血式扶贫”的相互地位，从根本上解决贫困人口的脱贫顾虑，从机制上激发贫困人口的脱贫动力，需要政府部门精准施策、多项施策、有效施策。放眼全国，四川巨灾保险工作取得的成效离不开高效而广泛的社会宣传，下一步应借助公众宣传、官方推动、市场发力等手段大力宣传巨灾保险在国民经济中的重要作用，坚持金融扶贫在前、政府保障在后，通过商业保险的杠杆作用彻底化解制约贫困地区发展的顽疾。