保险助力建筑工程建设高质量发展

周延礼

周延礼，全国政协委员，国务院参事室金融中心研究员，原中国保监会原副主席。

改革开放以来，我国建筑行业迅猛发展，根据国家统计局发布的全国房地产开发情况，2018年全国房屋竣工面积超过9.3亿平方米，其中住宅竣工面积6.6亿平方米，为经济发展和社会民生做出重要贡献的同时，建设工程质量与安全问题日益凸显。党的十九大提出建设质量强国的战略要求，建筑行业需要加快迈向高质量发展。利用保险的市场化手段辅助建筑行业管理、提升工程质量，是国际上工程管理的惯例之一，有着非常成熟的管理制度，工程质量保险在法国、西班牙、意大利等国家都列为强制保险普遍推行。目前，在中央的关心和部署下，建设工程质量潜在缺陷保险（Inherent Defect Insurance，IDI保险）已在我国多个地方试点推行，成为助力我国建筑工程建设高质量发展的有力举措，使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

一、IDI保险在我国的发展情况

2017年，国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，在加强工程质量安全管理的具体举措中，明确提出“推动发展工程质量保险”。同年，住房和城乡建设部发布《关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知》，要求“培育工程质量保险市场，逐步建立起符合我国国情的工程质量保险制度，切实保证工程质量，保障工程所有权人权益”，并确定上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、广东、广西、四川等9个省份作为IDI保险试点地区。

在中央的政策部署下，相关省市都在积极推进IDI保险的试点探索，助力建设工程高质量发展，江苏、浙江、广西、河南、安徽等试点地区都已经发文推动试点工作，取得较好的反响。目前，包括北京、深圳等未被列入试点地区的地方也都已经发文启动了IDI保险相关工作。总的来说，IDI保险在全国多个地方试点都得到了广泛认可，但各地的发展情况还是有较大区别，承保模式也还没有统一的标准。可以说，目前各地试点效果最好、影响最大、走在最前面的还是上海，已经先行先试形成了较为成熟的“上海模式”。

一直以来，上海高度重视建设工程质量风险管理工作，不断研究探索建设工程质量管理制度创新。2012年9月，原上海市城乡建设和交通委员会、上海市住房保障房屋管理局、上海市人民政府金融服务办公室、原上海保监局等四部门联合制定《关于推行上海市住宅工程质量潜在缺陷保险的试行意见》，在全国率先推出IDI保险试点。2016年6月，上海总结前期试点经验，由市政府办公厅发布《关于本市推进商品住宅和保障性住宅工程质量潜在缺陷保险的实施意见》，在全国率先推出了IDI保险的地方制度，明确针对全市保障性住宅工程和浦东新区商品住宅工程全面推行IDI保险。2019年3月，上海进一步扩大政策覆盖范围，在全市范围内全面推进IDI保险，即全市所有的商品住宅和保障性住宅工程都需要投保IDI保险。截至2019年一季度，上海市IDI保险共承保442个项目，保费收入13.95亿元，为4352.55万平方米住宅提供风险保障1246亿元。

二、上海IDI保险模式的典型做法及重要意义

（一）典型做法

上海IDI保险模式全面接轨国际标准，具备完善的制度框架，将政府推动、风控机制、保险保障合成了有机整体，全面提升了建设工程质量管理水平。上海IDI保险由住宅工程的建设单位在土地出让环节投保，保险公司按照统一保险条款、统一保险费率、统一理赔服务、统一信息平台的“四个统一”原则，采用共保模式进行承保。保险公司聘请第三方建设工程质量风险管理机构（Technical Inspection Service，TIS机构）对住宅工程从设计、施工到验收竣工全过程进行风险管理，并建立费率浮动机制。保险实际责任期限从承保的住宅工程竣工备案2年后开始起算，最长为10年，由住宅物业业主直接受益。

1.引入商业保险全面替代物业保修金，为住宅工程提供充足的保险保障

一是降低建设单位负担。上海的住宅工程建设单位（开发商）在购买IDI保险后，即可豁免其缴纳物业保修金义务。该保险费率为1.5%左右，低于原物业保修金（费率3%左右）。二是保障范围不变，保障金额大大提高。IDI保险与物业保修金都可以为住宅建设工程提供主体结构10年、房屋渗漏5年的质量保证，但前者保额远高于后者。

2.引入第三方TIS机构，为建设工程提供风险管控服务

《上海市建设工程质量风险管理机构管理办法（试行）》明确推动实力较强的监理机构转型为TIS机构。开发商购买IDI保险后，保险公司通过TIS机构为工程提供风险管理、监控服务，贯穿工程设计、施工、验收等全流程。TIS机构由保险公司聘请、付费，对保险公司负责，不仅解决了监理单位独立性缺失的问题，还弥补了监理单位仅监管施工阶段质量风险的缺陷，为进一步提高建设工程质量奠定了制度基础。

3.引入保险公司社会服务功能，有效化解社会矛盾纠纷

广大业主为IDI保险的受益人，一旦发生房屋质量问题，可以直接向保险公司报案，由保险公司提供资金，并介入后续全部维修处置工作，有效解决了中小业主申请使用物业保修金时存在的链条长、主体多、程序繁、耗时久等诸多服务难题，极大缓解了政府部门直接面对社会矛盾纠纷的局面。上海还专门出台了《保险机构工程质量潜在缺陷保险理赔服务规范》，对保险公司理赔服务的操作流程、服务质量、时限要求等确立了统一的行业标准。

（二）重大意义

以上海为代表的IDI保险模式是一项运用商业保险手段优化建筑工程质量管理的重要制度创新，也是保险业服务政府城市建设治理和百姓民生的重要体现，受到了国家住建部的高度肯定和其他省市的积极关注。

1.实施IDI保险，是发挥保险业社会管理功能、服务我国建筑行业供给侧结构性改革的重要举措

随着我国城镇化快速发展，城市建设日新月异，建设工程质量成为影响城市安全和广大居民生活的重要因素之一。引入商业保险机制，由保险机构参与并提供贯穿住宅工程设计、施工、验收全流程的风险控制服务，与监理单位共同形成住宅工程质量的“双保险”，可以有效推动建筑行业提升工程质量管理水平，有利于改善建筑行业供给能力和供给水平，推动我国建筑行业全球竞争力的提升。

2.IDI保险为政府改善和优化城市建设治理提供了重要工具，是保险业支持城市综合管理和政府职能转变的重要体现

这项制度能够充分发挥保险的防灾减损和经济补偿功能，有效支持政府在城市建设治理方面的职能转变。与传统的物业保修金制度相比，IDI保险的杠杆效应能够提供数十倍于物业保修金的高额保障，使得政府部门不再需要充当工程质量潜在缺陷的“买单人”和巨额物业保修金的“保管员”，有利于政府部门更好地集中资源开展对住宅建设工程质量的事中事后监督管理，更好地利用商业保险机制全面预防重大质量事故的发生。

3.IDI保险可以为广大业主提供优质的房屋维修服务体验，用保险服务帮助老百姓放心置业、安心住家

发生房屋质量问题后，业主可以直接向保险公司报案，由保险公司负责后续维修处置工作，不仅可以有效解决当前物业保修金使用中存在的耗时久、程序烦等难题，更能够避免现实中因为责任牵扯不清、最后只能由业主为建筑质量问题买单的情况，让老百姓得到真正的实惠，有利于减少由此引发的各类纠纷和社会矛盾。

三、我国IDI保险面临的主要问题及建议

近几年IDI保险在我国取得了较快的发展，各地的IDI保险模式呈现出较大的差异性。这里主要以上海模式为例，剖析上海模式在试点中暴露出的问题和困难，并提出相应的政策建议，为完善上海IDI保险模式乃至我国IDI保险发展提供一定的参考。

（一）主要问题

1.IDI保险的重要意义作用还未得到各方充分认识

IDI保险并非是对物业保修金制度的简单替代，不是简单的经济损失补偿，还具有加强工程管理、提高工程质量、提供更加充足保障的重要功能。当前一些方面还未充分认识到IDI保险的功能作用，这一定程度上制约了IDI保险的发展。

2.部分外部条件限制了IDI保险的扩面

例如在TIS机构管理相关制度尚未健全的情况下，境内第三方TIS机构数量不足，且服务水平和竞争力有待进一步培育。此外，现行投资管理体制中需要发改委、财政部门审批的建设项目，预算审核中缺少对保险费用进行列支的对应科目。

3.建设工程质量相关数据资源匮乏

一方面各地住房质量问题数据并未全部公开，另一方面当地监管部门数据仅能表达已投诉的质量问题汇总，存在幸存者偏差，发生质量问题小业主自行处理或者未处理的案件无法确切估计。这直接影响IDI保险在前期推广过程中产品的定价。

在中国银保监会和上海市主要领导的亲自关心下，上海银保监局联合市住房和城乡建设管理委员会、市地方金融监管局全面总结前期试点经验，不断完善政策设计和制度安排，有效提升了IDI保险的发展水平。近期，银保监会主席郭树清同志指出，保险业要“不断改善客户体验，增强社会的满意度，为全面建成小康社会，满足人民群众对美好生活的需要做出新的更大贡献”。IDI保险作为服务建筑工程建设高质量发展、服务百姓民生的有力举措，需要进一步完善配套制度。

（二）政策建议

全面推进IDI保险发展，是建设工程质量管理理念的重大进步，对提高、完善我国建设工程质量控制、风险管理体系具有重要意义。相关方面应当不断总结经验，优化标准，共同推进IDI保险发展。

1.建议在立法层面进一步支持复制推广

强制投保是IDI保险发挥功能作用的核心基础。上海市从土地出让环节入手，要求全市保障性住宅工程和商品住宅工程在土地出让合同中，将投保工程质量潜在缺陷保险列为土地出让条件，为保险制度顺利运行提供了支持。若在全国范围内进行推广实施，还需要对《建筑法》及其配套法规进行修订，明确IDI保险制度的法律地位。

2.建议相关部门进一步加强协作，着力完善TIS机构管理制度和IDI保险相关的财税制度

建议保险业与住建部门加强协作。建立健全TIS机构的行业管理规则、业务操作规范、纠纷处理流程、数据交换方法，构建完备的TIS机构管理制度体系，促进本土TIS机构逐步提升竞争力。同时，建议保险业与财政部门加强协作。制定IDI保险的财务核算规则，明确保费收入确认、TIS机构费用列支、准备金提取、纳税安排等具体事项，完善IDI保险业务的会计制度框架。

3.建议推动打造IDI保险的数据信息“公有云”模式

由政府部门统筹牵头，发挥上海保交所国家金融基础设施的中立第三方优势和信息技术优势，会同保险机构、建设单位、施工单位、监理等相关方面，共建共享建筑工程风险和保险数据库，明确数据库的数据维度、标准规范、录入流程和使用方式，确保数据真实性，为保险公司实施供给侧结构性改革、加强产品和服务开发，以及建筑行业实现基于大数据的市场化监管模式转型奠定基础。

IDI保险是一个多方共赢的模式。对于政府而言，引入商业保险，通过市场行为分担政府社会管理职能，协助政府职能转变，有助于构建起市场化的建筑质量监控体系；对于建设单位而言，为其提供全过程质量风险管理服务，加强建设单位对工程质量的监控力度；对于建筑业而言，通过市场杠杆机制，促进建筑业优胜劣汰、转型升级；对于业主而言，作为保险受益人，充分享受房屋质量安全保障，免除后顾之忧。当然，IDI保险的发展也需要依靠多方力量共同推动，不断完善制度安排，持续加大推广力度，逐渐形成良性循环，推进IDI保险制度完善和推广，进而促进建筑工程建设高质量发展，更好满足人民群众对美好生活的向往。