“多规融合”的城市国土空间规划编制探索

黄远华

摘 要：在国家转型发展态势下，为了实现现代化治理体系和治理能力，需要建設空间规划体系。某城市基于“多规融合”的建立国土空间规划编制，并且探索适宜发展的技术路线，将城市内部划分为不同空间和控制线，采用横向与纵向控制固化指标，以此控制和管理国土空间。

关键词：“多规融合”；国土空间规划；编制

我国在发展过程中提出要对不同空间规划进行统筹，并且实现“多规融合”发展，在编制试点方案时需要具备底线思维和顶层规划，以此促进该项方案的推广和宣传。现阶段，我国空间规划体系持续成熟发展，在城市社会发展中也出现了不同类规划。但是在实际实施期间，不同部门空间规划在管理体制，技术方法等多方面存在差异性，对空间治理效果造成极大影响，还会阻碍社会发展。鉴于此，需要按照“多规融合”理念编制城市国土规划，并且将其作为城市发展目标，全面处理和解决部门空间规划存在的问题，从根本上提升编制质量。

1 国土空间规划

国土空间规划主要是整合和保护城市空间资源，能够有效评估城市空间资源，实现综合效益最优化。大部分西方国家在规划国土空间时都制定了适宜自身发展的体制，例如发达国家所指定的国土空间规划主要是对土地利用变化进行控制，确保其实现可持续发展战略目标。政府层面会向地方提供规划思路，由地方按照自身实际情况合理选择空间规划方案和方法。

通过分析我国国土空间规划研究能够看出，其主要关注“多规融合”理念，生态本质和城市空间等，但是缺乏系统性理论研究和技术路线。部分人员认为，国土空间规划应当遵循合理性和协调性原则，形成互动性空间形态，对已经损坏的生态进行修复完善，注重人与自然和谐共处。

2 基于“多规融合”的城市国土空间规划编制探索

2.1 城市概况

某城市下属两个县级市和六个行政区。总面积为8705km2，平原占地面积为41%，丘陵山地占地面积为49%。该地区所存在的问题主要表现在以下方面

第一，城市规划编制缺乏顶层设计：不同部门按照自身职能范围编制规划，管理和控制国土空间，属于单一化管理控制。不仅需要注重指标约束规划，还需要注重总体规划和环境功能分区。不同规划间职能与内容交叉，分割规划编制内容，不同规划存在不同的技术指标和规划指标，这样就导致管理控制逻辑存在问题，没有统领不同规划内容。

第二，缺乏统一化标准：现阶段，该城市“多规融合”已经积累了较多经验，然而由于不同部分的规划目标和对象不同，再加上规划地位失衡问题，会极大影响“多规融合”的发展。由于“多规融合”的目的在于对不同规划的技术标准，运作机制以及空间范畴进行协调。然而由于该城市主要由规划部门统一主导“多规融合”，导致与其他部分无直接交集，没有创新和改进现有体制和空间管理逻辑，无法有效提升空间治理效果。然而不同部门所存在的交叉管理的空间管理控制思维，会导致相同空间范围内治理效果不佳，导致管理措施不具备约束力，相应造成空间管理设计思路缺乏统一化。

第三，布局存在价值冲突。不同部门在空间管辖权上存在差异性，不同部门在空间管理和控制上存在价值冲突，因此无法有效落实和执行空间政策，无法产生空间价值。例如空间规划总量，采用总体规划和城市规划会牵扯到管理控制权限，按照土地利用规划能够看出，该城市城乡建设用地指标供应量为1346km2，按照城市规划能够看出，地区城乡建设用地需求量在1515.21km2，导致供应值与实际值之间存在较大偏差，使空间管理控制与用地量之间出现矛盾问题，无法对国土空间布局进行指导。

2.2 城市国土空间规划编制探索

第一，在传统空间规划体系中，没有注重规划和控制底部空间。因此在新的规划中需要将资源环境承载力作为基础，并且从不同要素极限值角度进行分析，通过逆向思维规划方法，彻底转变传统规划理念，以此确保生态空间底线空间的安全性。将农业和生态空间作为底，将城镇空间作为图底关系。在绘制底图时需要详细分析国土空间的资源环境承载力，并且评价空间开发的适宜性，以此明确规划图底的内容。

第二，传统空间规划方法主要是依赖于城市规划技术和长期经验，这样就导致城镇发展过程中空间布局和规模总量不具备预测支持，存在较大的不确定性，会随着发展环境的变化而变化。此次研究主要是对不同发展元素进行分析，以此作为城市生长结构的引导体，深入分析和研究这点空间的增长方向和布局，明确未来发展方向，这样可以确保城镇发展与城市发展相适应。通过识别城市发展政策，人口集聚区域，空间集聚区能够决定城市未来发展中的重点产业和热点空间。

第三，空间诊断主要是对空间进行治理和研判，在规划国土空间时需要将空间作为出发点，在实际规划期间会涉及到多个不同部门，因此需要对“多规”成果进行综合，有效诊断和分析不同空间规划的国土空间，以此建立不同空间性规划底图和框架。

2.3 国土空间规划编制内容

1）国土空间规划的目标在于编制空间规划，以此促进“多规融合”的发展。该城市在权限收放条件下规划国土空间，并且从设计层面集中空间管理控制权力，并且制定空间管理控制约束条件，将不同管控要素下放到不同部门中，按照部门原则实施管理和控制。

2）空间统筹属于空间规划的核心，该城市在空间规划时比较注重识别热点空间，诊断问题空间，以此实现空间政策的有效实施。对于识别热点空间来说，由于用地，产业和政策会对空间要素造成影响，也相应印证了城市空间发展趋势和面貌。该城市通过叠加不同发展要素和技术手段，对不同发展重点空间进行演绎，以此明确国土空间热点区域，并且为后续发展起到指导性意见。

3）通过对城市生态保护相关条例进行分析，可以看出，“多规融合”成果和环境区域控制成果，全面控制和约束生态空间，并且将生态保护红线划分为不同级别管控区。一级管控区域为核心控制线，对所有开发建设活动进行禁止。二级管控区重点在于保护生态，采用差别化开发建设活动，对，网络化生态空间。先规划。并且结合现有“多规融合”成果，对管控区进行细化和完善。纵向管控。其主要是在不同行政辖区分解开发强度，适当倾斜重点开发区域。在确定开发强度时需要变转变传统测算方法，有效结合“以产定地”和“以人定地”原则。横向控制。控制方法主要是在生态，农业和城镇分解开发角度，主要是以上不同空间占总体国土空间的比重，从总量上建立空间框架，并将其作为固化指标，对城市国土空间开发与保护起到指导作用。

3 结束语

综上所述，城市国土空间规划属于新型规划类别，与社会发展规划以及国民经济发展规划存在显著差异。所以在实际发展期间必须立足于“多规融合”，并且从空间角度出发，探索具备可行性的空间规划编制方法。基于以上方面，此次研究主要是以某城市空间规划为例，通过分析不同技术路线，建立和完善空间规划编制方法，希望能够对相关人员起到参考性价值，合理规划城市国土空间资源。

参考文献

[1]冯广京，吴大放，张冰松，等.“多规冲突”根源与“多规融合”原则——基于“土地利用冲突与‘多规融合研讨会”的思考[J].中国土地科学，2015，29（08）：3-9+72.

[2]辛修昌，顾朝林，厉基巍，等.从“做什么”到“不做什么”：基于“多规融合”的县域空间管制体系构建[J].城市发展研究，2016，23（03）：15-21.

[3]刘宏武.“多规融合”视角下的城市环境总体规划编制模式探索——以广西贺州市城市环境总体规划为例[J].环境保护，2015，43（22）：25-28.