政府购买服务中凭单制的运作

2019-08-27陈建国

理论探索 2019年4期

〔摘要〕凭单制通过向终端消费者发放凭单的方式，赋予他们在多个服务承接主体之间进行竞争性选择消费的权利，促使他们选择契合偏好的服务，并在服务的生产和消费过程中进行督导和绩效评价反馈，这样也能够有效地节约政府治理成本。我国政府购买服务的凭单制实践虽然取得了长足进展，但仍面临着终端消费者缺位、供需错位、绩效评价滞后和政府治理成本不断增大等难题。为了充分发挥凭单制的应用价值，需要根据价值导向筛选发放对象，适度放宽凭单的适用范围，增加承接主体的数量，采取实名制监控凭单使用过程。

〔关键词〕政府购买服务，凭单制，终端消费者

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）04-0071-09

政府购买服务包括购买直接受益对象为社会公众的公共服务及直接受益对象为政府自身履职所需的辅助性服务〔1 〕，本文聚焦于政府为社会公众购买公共服务的购买行为。购买服务可以有效地激发社会活力，弥补政府失灵的不足，被各国普遍采用，被称为“第三方治理” 〔2 〕19。在上海市1995 年引入政府购买服务实践之后，这一创新性做法逐步扩散开来，并被上升为国家层面的政策。时至今日，初步的制度框架已经形成，政府购买范围不断扩大，涉及的资金项目逐年增多，但仍然面临着供需错位、公众获得感不强、绩效评价滞后及治理成本不断加大的难题。为了应对这些难题，部分研究者提出了进一步健全政府购买服务的制度体系，增加治理购买服务的机构平台，但笔者认为这样做会导致治理成本不断增加。如何在通过购买服务转变政府职能而不增加政府治理成本的同时又能够切实增强社会公众的获得感？笔者认为，引入“凭单制”可以创新政府购买服务的治理机制。尽管“凭单制”已在一些购买服务项目中得到应用，然而由于缺乏顶层设计，实践中仍然存在很多问题。令人欣慰的是，2018年7月，财政部出台了《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，创新性地引入了通过凭单制确定项目承接主体的方式。这一创新性的做法有望破解政府购买服务面临的供需错位、绩效评价滞后、终端消费者缺位和治理成本不断加大等难题。为了进一步推动凭单制在政府购买服务中作用的发挥，笔者结合近年来凭单制在实践中的应用情况，集中探讨凭单制在政府购买服务中的作用机理、应用价值及相应的政策设计。

一、凭单制及其在政府购买服务中的作用机理

在凭单制中，政府向服务的终端消费者发放有形的卡片等媒介而承担融资的职责。具体运作方式为：政府根据一定的资质标准筛选出合适的服务生产者，消费者则在获得资质的服务生产者之间自由选择消费服务单位，服务的生产者则通过为消费者服务而获得凭单，并最终从政府那里兑换资金而获得服务的报偿。从西方的实践来看，凭单的形式比较多样，包括明单、暗单及退单等多种方式〔3 〕。基于在政府购买服务中应用的需求，我们在这里仅将凭单制限定为向消费者发放有形媒介这种狭义形式。

通过对西方国家凭单制的使用实践观察，我们可以总结出凭单制的运作机制基本上包括发放、使用、兑换凭单三个阶段：一是发放凭单阶段。其核心任务是通过对消费者及其家庭经济收入状况的评估，确定凭单的发放对象及发放额度。二是使用凭单阶段。这一阶段的核心任务是服務生产者依靠自身的实力吸引持有凭单的消费者选择消费自身的服务，而持有凭单的消费者则根据自身对服务的偏好选择生产者，用凭单交换相应数量的服务进行消费。三是兑换凭单阶段。这一阶段的核心任务是服务生产者用自身通过服务生产换得的凭单，到政府的财政部门换取相应数额的资金。

凭单制改变了服务供给的结构和流程环节，必将对公共服务的供给产生深刻的变革意义。从结构上来讲，凭单制通过向终端消费者发放凭单的形式赋予消费者选择权，将传统的服务供给机构从政府和服务生产者的双方主体，转变成了政府、消费者和生产者三方主体。从流程上来讲，凭单制引入了终端消费者的选择权和服务生产者之间的竞争机制，传统服务供给流程的政府决策和生产者生产两大主要环节转换成了政府融资、消费者选择消费服务和生产者竞争生产服务三大环节。

（一）凭单制将终端消费者纳入了购买服务的行动框架中。在传统的公共服务供给模式中，社会公众这一终端消费者处在公共服务供给链条的末端和消极等待的地位。在西方国家，社会公众只是在选举的过程中才有机会表达他们对公共服务的需求偏好，一旦选举结束，则很难对公共服务的供给过程产生影响。在这种服务供给结构中，政府领导作出为社会公众供给的服务的内容、数量和质量方面的决策，设定预算，行政组织则根据决策和预算生产服务。社会公众很难对决策和预算安排产生影响，他们最多只能对不满意的服务抱怨几句。

政府购买服务这种创新型的服务供给方式，虽然改变了传统的公共服务供给模式，但是仍然没有将终端消费者纳入服务供给的行动框架之中。在购买服务的行动结构中，政府部门仍然主导了购买服务的内容、数量和质量等决策过程及购买服务的预算安排过程，只不过是社会组织和企业等社会力量替代了传统的行政组织和基层服务人员或者公共事业部门，承担起了公共服务的生产功能。社会公众仍然处在公共服务供给链条的末端，除了消极等待服务供给之外，他们既不能对购买服务的决策过程产生影响，也不能对生产单位的筛选过程产生影响。

凭单制则彻底地改变了公共服务供给的流程结构，将处于供给链条末端的终端消费者置于了服务供给的核心环节。凭单制用“政府→消费者→服务生产者”这一服务供给和资源配置模式替代了“政府→公共事业部门”这一传统的服务供给和资源配置模式，在这种新模式中，消费者被置于核心地位，他们从被动的接受者转变为主动的选择者和资源流向及流量大小的真正决定者。在引入凭单制之后，虽然政府仍然在购买服务的内容、数量和质量的决策过程及预算编制过程中发挥着重要的作用，但是由于将预算资金分配发放给了终端消费者，而非直接拨付给购买服务项目的承接主体，因而使得终端消费者拥有了消费哪家生产者服务的选择权。这样就将终端消费者的利益与购买服务密切联系在一起，也就是激活了终端消费者的行动。

凭单制非常重要的作用之一就是将传统购买服务模式始终缺位的终端消费者引入购买服务的过程中，并且通过给他们发放凭单的方式而赋予其在购买服务供给行动结构中以核心地位。如果说购买服务的政府部门是购买服务这出戏的编剧和导演，那么终端消费者则是主演。如果没有他们持有凭单并选择消费服务，购买服务项目就难以运作下去。引入凭单制将会导致购买服务供给流程环节的重大变化，由政府确定目录、承接主体申报项目、政府筛选项目、承接主体生产服务、终端消费者消费服务和政府组织评价项目绩效构成的传统供给流程，转变成政府筛选终端消费者、筛选有资质的承接主体、发放凭单、终端消费者使用凭单选择消费服务及承接主体兑换凭单等新的供给流程。

（二）终端消费者在凭单制中根据其偏好实时动态地选择消费服务。凭单制的运作机理就是通过模拟市场运作而创造一种公共服务市场，市场发挥作用的重要条件之一就是供需双方之间的自由选择和自由交换。需求方的自由选择往往是根据自身的需求偏好作出的，只要市场中的供给方足够多，在需求者的自由选择下，其需求总是会得到满足的。在购买服务中引入凭单制，就是通过赋予终端消费者尽可能多的自由选擇权，从而最大可能地促进他们的偏好需求在购买服务项目中获得满足，切实增强其获得感。

在购买服务的过程中引入凭单制就是通过向终端消费者发放凭单这种方式，赋予他们根据自身偏好选择消费服务项目的权利，从而也能够使得公共服务供给具有类似于市场经济的运作效果。凭单制赋予他们选择消费服务的权利，这就实现了原来由政府部门选择转变为由终端消费者选择的转变。由政府部门选择和指定服务的内容和生产主体面临的问题是，由于政府部门和终端消费者之间的信息不对称，因而政府部门很难有效地掌握终端消费者的需求信息。更何况不同类型的人群，他们的服务需求是不一样的;即使是同样的人群，其中不同个体的服务偏好也是不一样的。随着时间、环境及个人经历的变化，随着需求满足后效用的递减和社会的技术和知识进步等，人们对服务的偏好需求总是处于动态的变化过程之中〔4 〕60。这就进一步增大了政府部门在购买服务过程中把握终端消费者需求的难度。因此，一般而言，由个体消费的服务项目，政府都没有必要代替终端消费者作出消费选择。

凭单制的运作机理是让终端消费者亲自选择消费服务项目，因而会有效地缓解政府购买服务面临的供需错位问题。在购买服务的过程中使用凭单制，政府就购买服务内容作出一个范围性的设计，按照一定的资质标准筛选服务生产者和终端消费者，具有资质的服务生产者生产服务，具有资质的终端消费者获得凭单，消费服务。当某种凭单涵盖的服务内容所涉范围比较狭窄因而致使符合资质的服务生产者比较有限时，终端消费者选择消费的自由度也就比较有限，就难以实时动态地选择到符合其偏好的服务内容和生产者。但当凭单覆盖的内容所涉范围比较宽泛因而使得服务生产者较多时，终端消费者将会有更大和更真实的自由选择权，也就能够能选择到更加契合自身偏好需求的服务。

（三）凭单制引入竞争性消费和等价交换机制能够促进服务项目的绩效评价。在传统的政府购买服务流程结构中，服务项目的消费和绩效评价是分离的。一方面，购买服务项目的消费主体和绩效评价主体是分离的，消费主体是社会公众，而绩效评价主体则是政府部门及其委托的专家;另一方面，购买服务项目的消费过程和绩效评价过程也是分离的，绩效评价是在项目执行结束之后进行的。这种分离式的评价最终比较难以有效地对服务项目的质量作出真实评价。因为，服务性的项目往往是针对服务对象开展的一些行为活动，服务的生产过程和消费过程是同一过程，也是彼此交互的过程，在这一过程中，需要生产者和消费者之间进行频繁的互动。服务项目需要消费者根据体验后所获得的满足感才能作出真实的评价。如果采用事后绩效评价方式，就很难实时地回溯到服务现场，评价依据的只能是一些服务的人次数量等记录，或者是一些签到表、照片及消费的满意度调查等资料。这在一定程度上造成了绩效评价的滞后和形式化，难以真实反映终端消费者的获得感。

凭单制则让终端消费者竞争性地在不同的服务生产者之间选择消费，提升了服务的绩效，也提升了绩效评价的真实性。在凭单制中，终端消费者根据自己的体验，自由地在多个生产者之间自由选择消费。每一次消费的选择，都是基于上一次的消费体验和评价作出的，这就形成了终端消费者实时绩效评价-消费选择链条，这样一来每一家服务生产单位都面临着实时地吸引客户和接受评价的压力。例如，当政府部门决定向老年人发放按摩保健服务的凭单时，按照每人10次、每次50元的额度发放按摩卡。持卡的老年人，第一次可以尝试在有资质的按摩机构体验，如果比较满意，他下次还会选择这一家。如果不满意，他会通过向其他老年人收集信息的方式，选择另一家比较好的符合资质的按摩机构。如此反复几次，最终每个人都可能选择到符合自己偏好的按摩机构。这样的自由选择和按摩机构之间的竞争，实际上就将服务生产、服务消费和绩效评价融合成为同一个过程，在这一过程中终端消费者将消费和评价反馈贯通起来。凭单制打破了传统购买服务过程中承接主体一旦获得项目就居于垄断地位的局面，当所有符合资质的机构都为了获得凭单而竞争时，他们就不得不改善自身的服务，这样面向老年人的按摩服务行业的整体水平就会得到大幅度的提升。

（四）凭单制通过终端消费者的选择和生产者间的竞争而节约治理成本。在当前的政府购买服务供给过程中，政府部门需要开展许多超出自身能力范围之外的活动，如果沿着将“一条意见和三个目录”升级为“一个条例五个目录” 〔5 〕，增加更多的政府购买服务操作平台这个思路继续下去，那么政府为了管理购买服务项目还会承担更多的治理成本，但治理效果是否有效还不确定。根本性的原因是，这种思路和方法放逐了终端消费者这一购买服务的核心利益相关者，没有激活他们在购买服务过程中的需求选择、竞争性消费和实时监督评价等方面的动能。例如，沿着现有的思路，政府要通过各种各样的需求调查机制来分析社会公众的服务需求偏好，通过竞争性的筛选机制判断众多承接主体的能力和水平，通过评审购买服务项目申报书而确定项目的必要性、可行性和实现预期目标的可能性，通过阅读项目绩效报告及现场提问等方式对项目的绩效作出评价。其实，由于信息不对称，政府部门有限的人力根本难以应付数量众多的购买服务项目。也由于集中式的控制管理方式以及服务项目生产、消费及评价管理的主体的分离，即使政府在上述环节中作出了巨大努力，付出了巨大成本，所取得的效果也不一定会令人满意，因为这些努力并不能保证终端消费者获得感的提升。

凭单制则通过赋予终端消费者自由选择的权利，在生产者之间引入竞争机制，从而能够大幅度地减少政府为管理购买服务项目而承担的成本。因为，终端消费者本身就是需求主体、消费主体和评价主体。当政府向他们发放了凭单之后，终端消费者就会如同在市场上花钱购买商品一样使用凭单购买服务，他们会“货比三家”似地挑选服务生产单位，寻找到“钱有所值”和“称心如意”的服务。因而，他们会千方百计地挑选符合自身偏好的服务，密切地监督促使服务生产者为自己提供更好的服务。当在消费服务的过程中遇到问题时，他们会及时进行反馈，并督促相应的服务生产者改善服务质量，否则他们会改选其他的服务生产者。凭单使得终端消费者的“付费”和服务消费紧密地联系在了一起，从而能够最大程度地提升效率。这是因为付费和服务消费联系越紧密，公共服务体系将越富有效率。人们的行为表明，当需要通过付费才能消费服务时，他们会精打细算并最大程度地满足自身的偏好〔4 〕73。

在应用凭单制之后，由于终端消费者的积极作为，将政府部门从繁琐的管理环节中解放出来，从根本上节约了治理成本。因为，借助于凭单制，政府部门不必确切地掌握社会公众的服务偏好，只需要知道一个概况就可以了。例如，政府向儿童发放课后兴趣培训券时，并不需要精准掌握每一个儿童的需求，只需了解大体范围。获得凭单后，每个家庭会根据孩子的兴趣爱好在美术、音乐、体育等培训内容中选择具体的服务项目。借助于凭单制，政府部门不必对服务项目的生产过程进行追踪督导，因为持有凭单的终端消费者会为了自身利益而全方位地实时督导，服务生产者则会为了获得更多的凭单而全心全意地服务终端消费者。最后，政府也没有必要详细地对服务项目进行绩效评价，因为持有凭单的终端消费者会通过自身的消费选择而对有资质的服务项目的承接主体进行绩效评价，每个主体获得的凭单数量就是他们服务绩效结果的体现。总之，凭单制使得终端消费者与服务生产单位之间在服务供给过程中能够实现需求表达、监督、评价和反馈等实时性的互动。这在一定程度上是对政府部分职能的替代，可以大幅度地节约政府在相应环节中的治理成本。

二、以凭单制来破解当前政府购买服务中面临的难题

我国政府购买服务起步晚，但发展迅速，然而，却也普遍面临终端消费者缺位、供需错位、绩效评价滞后及治理成本不断增大等难题。这些难题与凭单制的缺位有很大关系，需要创新政府购买服务的机制，引入凭单制进行破解。

（一）缺位的终端消费者需要凭单激活。一般而言，政府购买服务指的是政府为社会公众购买公共服务。从中可以断定社会公众显然是非常重要的行动者之一，他们至少有三个重要的角色。首先，社会公众是政府所购买服务的终端消费者，他们的消费行为和所获得的效用，直接决定了政府购买服务的效用。其次，社会公众是政府购买服务决策中的偏好表达者，他们是否有渠道表达偏好，直接决定了政府购买服务决策的有效性和给公众带来的获得感。因为，如果不符合消费者偏好，无论政府采取多少购买措施，付出多大的成本，都是没有意义的。再次，社会公众是政府购买服务项目的绩效评价者，他们是服务项目的直接消费者，因而也是直接体验者和效果的最佳评价者。

虽然社会公众具有如此重要的地位，但是当我们反观政府购买服务的制度框架和实践时，却发现他们基本上是缺位的。当前政府购买服务制度框架中的主要行动者是购买主体和承接主体。购买主体是各级行政机关和参公管理的事业单位，承接主体是依法登记的社会组织和企业等社会力量。从购买服务实践的流程环节来看，作为终端消费者的社会公众是缺位的。当前政府购买服务一般包括以下几个环节：（1）作为购买主体的政府部门编制购买计划;（2）购买主体根据需求向社会发布购买公告;（3）承接主体申报项目;（4）购买主体按照采购法要求通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判或单一来源采购等方式确定承接主体;（5）购买主体和承接主体签订合同;（6）承接主体按照合同约定提供服务;（7）购买主体在项目执行结束后组织有关专家进行检查验收。在上述七个环节中，作为终端消费者的社会公众则自始至终都没有出现。虽然在购买服务实践中，政府也作出了公开征求意见、召开座谈会、网络化信息收集、委托专业机构调查以及构建参与式治理等类型需求调查行为〔6 〕，但是，作为自上而下的需求调查，有时候其形式意义大于实质意义。

正是由于没有引入凭单制，终端消费者在购买服务项目的选择和执行过程中始终是缺位的。具体表现为两方面：一方面，社会公众并不能参与购买服务的内容范围决策过程。当前政府购买服务的决策主要是由相关的政府部门作出的，它们初步地划定了购买服务的目录范围，而具体的购买服务项目则是由申报承接项目的社会组织等社会力量根据自身业务特长及经验设计的。另一方面，社会公众处于消极等待的地位，由于没有引入凭单制，他们没有自由选择服务单位的权利，而是被选择是否可以消费服务。在现实中，作为社会公众，谁能够获得什么样的服务，实际上是由承接执行购买服务项目的社会力量设计和主导的，这些组织选择服务对象的依据是项目设定的目标、实施地及可行的落地方案，而不是终端消费者的需求程度。

因此，我们急需激活终端消费者的行动。如前文所述，当采用凭单制方式购买服务之后，持有凭单进行服务消费选择的终端消费者就会从服务供给链条的末端走向中心位置，从而使凭单的发放、消费及兑换都建立在终端消费者的行动之上。

（二）错位的服务供需需要凭单制矫正。虽然社会公众是政府购买服务项目的天然终端需求者和偏好表达者，但由于他们的缺位，以及政府需求调查的形式化等原因，实践中普遍地出现了供需错位的问题，有时候政府购买的服务项目和社会公众需求的服务项目之间不一致，具体表现就是政府购买了的服务项目，社会公众并不需要或者是需求不强烈;而社会公众强烈需求的服务项目，政府却没有购买。在我们的访谈中，有官员反映实践中已出现了“三有三不”的问题，即“有需求，得不到购买;有资金，花不出去;有项目，不对胃口” 〔7 〕。还有一些社会组织在参与政府购买公共服务的过程中越来越“听政府的话”，逐渐丧失了其对公眾需求反应灵敏、创新性强的优势，变得不再“接地气” 〔8 〕。

由于没有引入凭单制，终端消费者没有渠道表达自身的服务需求偏好，导致了由承接主体设计的服务项目内容难以有效反映终端消费者的偏好。由于没有被发放凭单，终端消费者无法凭借凭单在多个服务生产者之间根据需求和偏好进行挑选，他们在购买服务项目的决策和执行过程中并没有自由行动的空间，他们主观多样的需求往往得不到忠实的反映，导致政府购买服务实践中普遍面临着供需错位的问题。

在实践操作中，当前的政府购买服务一般是基于政府部门出台的比较宽泛的购买目录进行的，例如教育服务、残疾人服务、养老服务、社区服务等。购买服务目录一般没有详细到针对哪些人开展什么内容的服务项目，更难以涉及服务项目的数量和质量。这样，在实践中购买服务项目的承接主体就成了项目服务内容、数量、质量标准及具体服务对象的设计者。一些组织往往注重追求形式化的体系，例如服务的次数、受益的人数、活动开展的规模等，而不是终端消费者的获得感。这就导致很多服务项目开展了多次活动、发放了许多材料，却并未给终端消费者带来实质性的获得感。

因此，我们必须以向终端消费者发放凭单的方式赋予他们表达偏好的途径，让他们就如同在市场上持有人民币进行消费一样，可以根据自身的需求偏好在凭单覆盖的服务范围内有选择地消费。此时，消费购买服务项目就如同吃自助餐一样，终端消费者可以根据自己的口味和食量直接取餐，不用假手他人，实现了服务需求表达和服务选择的一体化。毫无疑问，这样做可以有效地解决购买服务面临的供需错位难题。

（三）滞后的绩效评价需要凭单持有者的积极参与。虽然社会公众是终端消费者，但由于没有引入凭单制，因而，在一般情况下他们还没有机会参与购买服务项目的绩效评价。当前，政府购买服务项目的绩效评价一般包括两个阶段，基本上是由政府部门、相关专家及第三方组织等主体进行操作。第一个阶段是服务项目的中期督导和检查，这个阶段一般会由购买服务的政府部门委托相应的社会组织组织专家进行现场督导、组织召开中期检查评审会，服务项目的承接主体则撰写中期报告并进行汇报。第二个阶段是购买服务项目的结项评审，这个阶段也是由购买服务的政府部门委托协助运作管理购买服务活动的社会组织组织召开结项评审会，承接主体撰写绩效报告并在结项评审会上向专家汇报，出示相应的绩效证据，接受专家的询问。由于项目已经执行结束了，结项评审时一般情况下都不会也难以再进行现场的走访和评价。虽然多数项目绩效的评价要求承接主体开展服务对象的满意度调查，但如果缺乏有效的实地过程督导，这些满意度调查的可信度也很难保证。

由于没有引入凭单制，由专家组或者第三方开展的购买服务项目绩效评价是比较滞后的，主要体现在两个方面：首先，作为购买服务项目的终端消费者的社会公众并没有有效地参与到绩效评价的过程中去。由于在当前购买服务的绩效评价过程中，终端消费者并不能像持有凭单的消费者那样根据以往的消费体验和判断，择优选择下一次的消费，他们难以将其“付费行为”与消费行为紧密地联系起来，因而就难以实时地根据绩效对购买服务项目的承接主体形成压力。其次，由于没有实行凭单制，当前的政府购买服务项目的绩效评价指标基本上不反映终端消费者的意见，多数项目绩效评价陷入了“数字游戏”的境地。在实践中，这些绩效指标多数表现为项目期间开展的活动次数、服务的人数等方面，而这些指标和材料最多能够反映出服务项目的数量，很难反映出服务项目的质量。例如，“北京市西城区XX街道为老服务全响应行动”购买服务项目设定的服务对象是该街道的退休人员、弱视人员和行动不便的老人，设定的绩效指标包括：健康义诊2次、心理健康义诊18次、国学经典讲座15次、传统书画知识讲座17次、心理疏导主题沙龙活动6次、盲人听电影活动8次、电影讲述志愿者培训4次、个案咨询30次、大型活动2场、银龄康娱活动5次、小组工作2个、志愿者培训2次、免费修脚4场。该项目执行结束后，专家对其绩效评价反馈出的问题包括：（1）相关群体活动只有策劃方案、评价表，没有活动的影像资料和每次活动的总结材料;（2）活动受益人群比较模糊，受益人数与受益人次没有明确的界定，在活动过程中没有记录相关的受益人名单等信息;（3）设计的活动很多，但是活动宣传不够，没有活动的新闻稿、相关照片和影像资料。根据专家意见，我们不难发现，由于服务对象没有参与到绩效评价中，如果也没有真实可靠的照片、签到表和影像资料，事后的绩效评价是很难对项目的执行情况作出真实的判断的。

因此，我们需要通过凭单制激发终端消费者对购买服务项目进行绩效评价的积极性。如前文所述，当政府部门向终端消费者发放凭单之后，终端消费者消费使用凭单的过程也是对服务项目进行绩效评价的过程，而且会将服务项目的绩效评价实时地寓于项目执行过程之中，而不是事后回溯性地评价项目的绩效材料。这也符合作用于人的服务项目的生产过程和消费过程是同一过程的属性要求。

（四）不断增大的治理成本可借助凭单制来降低。由于未引入凭单制，未能发掘潜藏在终端消费者群体中的能量，导致政府承担的治理成本不断增大。实践中，政府购买服务并不能“一买了之”，政府需要成为一个“精明的购买者”，对购买服务的过程进行全流程的管理〔9 〕。在过程管理中，政府的管理职能越来越多，政府部门需要开展终端消费者的需求调查、购买目录设定、项目承接主体筛选、项目执行过程监控及项目绩效评价等，这就导致政府承担的治理成本也越来越大。

政府对购买服务项目治理成本的增加主要体现在如下几个方面：首先，为了管理购买服务活动，政府需要投入更多的人力和财力成本。例如，在项目申报环节，需要有专门的人员接受社会力量的咨询和项目申报文件;在项目的立项评审环节，需要组织财务、法律及项目相应领域的专家进行项目的筛选;项目的执行环节则需要组织专家进行现场督导;项目结项评价环节同样需要财务、法律及服务领域的专家进行绩效评价。与这些人力活动相伴随的是各种人员的劳务费用。其次，政府需要投入更多的时间和精力不断地创新和完善购买服务制度政策。例如，将购买服务的意见上升为条例，在购买服务目录、职能转变目录及具备资质的社会组织目录的基础上，增加价格目录及评价组织目录。将“一条意见和三个目录”升级为“一个条例五个目录” 〔5 〕，增加更多的政府购买服务的操作平台，就需要承担更多的成本。

治理成本不断加大的根本原因是，政府试图通过购买服务的办法实现公共服务市场化供给的目标，但是却仍然在使用计划管理的手段实现这一目标，从而导致越来越多的管理活动集中于政府部门身上，而不是分散于终端消费者身上。由于没有引入“凭单制”，没有设计出类似市场经济的“购买服务治理机制”，终端消费者不能在购买服务的需求偏好表达、项目承接主体筛选、项目执行过程监控及项目绩效评价中发挥作用。如此一来，政府部门就不得不通过各种方法去解决自身与终端消费者、购买服务项目承接主体之间的信息不对称问题。但是，如果采用凭单制，则终端消费者自身就会参与到购买服务的过程中去，那么，政府部门与终端消费者之间的信息不对称问题就会自然而然地解决了，具体表现为政府不再需要费尽心力地琢磨终端需求者的需求偏好，持有凭单的终端消费者会自然地依据自身偏好进行服务的消费选择。同时，由于终端消费者持有凭单选择消费，并通过凭单将其利益与服务消费紧密结合起来，政府和项目承接主体之间由于信息不对称而带来的监管和评价难题就会得到解决。具体表现为，终端消费者将出于自身利益的考虑而代替政府对服务的生产过程进行实时督导和绩效评价。可见，不引入凭单制，不激活终端消费者这一宝贵资源，政府部门将会承担越来越大的治理成本，而治理效果却不一定显著。

因此，我们必须要通过引入凭单制激活终端消费者这一宝贵资源。当政府部门向终端消费者发放凭单之后，他们就会成为名副其实的服务需求表达者、服务消费的决策选择者及服务项目的绩效评价者。凭单制能够使得需求表达、决策选择及绩效评价和终端消费者的利益相兼容。因为，当消费者持有凭单选择消费服务时，就如同他们持有货币进行消费一样，必然以“物有所值”和“物美价廉”为行动的根据。终端消费者在需求表达、决策选择和绩效评价等环节中的积极努力，就是对政府部门的功能替代，因而会最大程度地降低当前购买服务的政府部门不断增大的治理成本。

三、在政府购买服务中实行凭单制的政策措施

凭单制有诸多优点，但是作为一种制度设计，它的有效运行范围是有限的，也必须建立在一定的条件之上。因此，我们必须要根据凭单制的内涵及作用机理明确其适用范围和条件，并据此制定政策措施。

根据服务的作用对象是人还是物、服务消费是以个体还是以集体为单位的不同情况，我们可以把服务项目划分为四类，而凭单制则适用于其中的一类，即作用于人的、以个体为服务对象的购买服务项目。作用于人的、针对个体开展的服务项目适合采用凭单制，主要包括针对个体开展的教育培训、治疗、康复、按摩等服务活动。从前文的分析中我们知道，凭单是由个体持有并进行选择消费的，这种消费选择是基于消费体验而作出的，而消费体验一定是主观的和个体化的，也就是说不同的人主观需求不同，对某个购买服务项目会作出不同的判断，这就体现出了差异性，适合由个体持有凭单选择消费。

那些由集体单位消费的服务项目，无论是作用于人还是作用于物都不适用凭单制。作用于物的服务项目，例如道路清扫、河道保洁和绿化养护等具有客观的绩效结果，一方面不需要通过个体的体验进行绩效判断和选择，另一方面这类服务往往具有规模经济的特点，是供群体消费的，因而就需要通过集体选择的方式作出集体决策。那些作用于物并由个体进行消费的服务项目，由于不是针对老、弱、病、残、幼等特殊群体开展的服务类项目，一般情况下都不会纳入政府购买的范围，即使政府购买了，但由于作用于物而且结果易测，因而也不适用凭单制。

尽管如前文所述，凭单制有诸多优点，可以在政府购买服务过程中推广应用，以有效解决前文所述的难题。然而，凭单制的应用是一整套的制度体系，其在实践中的应用也会面临一系列的潜在问题，如陷入价值争议而搁浅、覆盖内容狭窄而限制终端消费者的实质性自由选择、服务生产者过少而导致竞争性不强、发放和使用过程管理不善而导致凭单的虚假使用，因此需要做好相关的政策设计。

（一）根据价值目标选择凭单发放对象。在购买服务中引入凭单制首先面临的挑战就是容易陷入各种价值导向争议的漩涡。凭单制是一种政策工具，可以用于服务各种价值目标。这种政策工具本身并没有价值导向，它既可以用来追求效率，也可以用来追求公平，还可以用来兼顾效率与公平。追求何种价值，取决于凭单发放对象的选择。例如，选择面向某类服务的所有对象发放等额的凭单，促进服务生产者之间的竞争，自然会带来效率。如果选择针对服务对象中的弱势群体发放凭单，则是要发挥再分配的作用，自然会服务于公平的价值。有学者设置了一个兼顾公平与效率的凭单发放模型，即收入越高的家庭获得的凭单数量越少，收入越低的家庭获得的凭单数量越多。这一模型既强调了市场中供给者和需求者各自的选择权，又更多地兼顾到低收入家庭的状况，从而实现了效率与公平的适当兼顾。

很多人质疑凭单制的原因之一是其没有有效地解决公平问题。有些凭单制项目有着比较好的出发点和机制设计，但是由于陷入了价值争议的漩涡而搁浅。例如，湖北省監利县2003年出台的教育券制度设定，到2004年，全面实行义务教育卡制度，即政府把投入义务教育的经费（含上级转移支付资金）均摊到每个学生身上，并用教育卡的形式发放给学生个人，让学生自主择校消费。但由于媒体错误报道造成政策环境恶化，一篇内容为“湖北监利要‘卖70所中小学”的不实报道引发观念碰撞，致使该实验在政治上的合法性基础受到怀疑，“监利教育券” 最终没有按计划推进〔10 〕。

为了避免凭单制在政府购买服务中的应用遭遇价值导向的困扰，使用凭单制的首要条件是要明确定位购买服务项目的价值目标，广泛宣传其目标和宗旨，排除不相关价值导向的干扰。根据适当的资质选择凭单发放对象，只要使用凭单制实现了设定的项目目标，就应该是成功了。例如，如果购买服务的项目设定的目标是扶弱助残，那么这类政策就具有价值再分配的导向，这时就应当根据项目设定的价值，选择弱势群体发放凭单，可以根据家庭收入标准，将低保家庭列为凭单发放对象。或者是面向残疾人发放康复凭单，这时就可以将持有残疾证的各类残疾人列为凭单的发放对象。如果购买服务项目的价值定位是公平，那么就应当根据普遍性的指标选择确定发放对象。例如，针对适龄儿童购买课后培训服务，就可以将年龄这一具有普遍性的特征列为选定凭单发放对象的条件。

（二）放宽凭单覆盖的服务内容所涉范围。如前文所述，凭单制是通过模拟市场运作而创造的一种公共服务市场，供需双方之间的自由选择和自由交换非常重要，但是如果发放的凭单覆盖的服务内容过于狭窄，就难以实现终端消费者根据其偏好实时动态选择消费服务的功能。凭单的内容越单一，对政府发放的精准度的要求就越高。例如，发放的是绘画培训凭单，那么，政府部门就需要在众多的适龄儿童中找到真正对绘画感兴趣并需要参加培训的儿童。如果发放的精准度不高，对于一些并不是真正对绘画感兴趣的儿童而言，所获得的凭单就是没有价值的。他们就会通过一些办法，将凭单折价出售，从而用获得的现金去补贴自己真正感兴趣的培训支出。现实实践中，由于信息不对称及终端消费者服务需求的主观性和多变性，政府部门很难做到购买服务凭单的精准发放。例如，江苏省农村培训券制度从2006年开始实施，当年省级财政安排6600万培训券补助资金支持30万农村转移劳动力的职业培训。但该培训项目面临的问题之一是，培训专业面比较窄，难以反映消费方的真实需求，存在着农村劳动力真正需要的专业不在培训目录里的情况〔11 〕。

因此，我们建议适度放宽凭单内容所涉范围，增加终端消费者的自由选择空间，从而提升凭单和终端消费者偏好之间的匹配度。当凭单所能购买的服务内容的范围比较宽泛时，终端消费者才有比较大的自由选择空间，从而也才能够选择到适合自身需求的服务内容。例如，政府决定通过发放凭单的方式为适龄儿童购买课后兴趣培训服务，如果政府发放的是通用性的兴趣培训凭单，不局限于绘画、书法、武术、舞蹈和音乐中的某一个领域，那么，一方面，政府就没有必要费力鉴别每一个适龄儿童的兴趣，会节省很多操作成本;另一方面，适龄儿童会有更大的自由空间，根据自身的兴趣爱好选择消费培训服务，最终他们的获得感也会增强。针对老年人、残疾人、青少年及各类需要就业群体的各类服务项目，都可以发放内容比较宽泛便于通用的凭单，从而促使他们能够根据自身的偏好自由选择符合需要的服务。例如，成都市2009年向15万返乡农民工、未就业大中专毕业生等六类人群发放就业培训券。按规定，持券者可于110项专业技能培训中自主选择自己要参加的培训专业。通过加大工作力度和媒体的大力宣传，2009年成都市共有13.6万人持券参加培训，占发券人数的91% 〔11 〕。

（三）适度增加服务生产者的数量。凭单制在政府购买服务中应用价值的实现是建立在消费者自由选择和服务生产者之间真实竞争的基础上。如果服务生产者数量有限，那么终端消费者就没有足够大的自由选择空间，因而难以选择到真正符合需求偏好的生产者为自己服务。如果服务生产者数量有限，就会形成某项服务项目的寡头垄断性供给，彼此之间也难以形成有效的竞争，凭单制也无助于购买服务项目的效率提升和质量改进。例如，财政部2018年出台的《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》规定，对于以凭单制形式实施的政府购买服务项目，购买主体应当通过依法依规设定资格条件或政府采购竞争择优方式，确定不少于三家服务供应机构同时作为承接主体。但是，“三家”是否足以实现终端消费者的自由选择，形成彼此之间的有效竞争？对此的回答还是要具体情况具体分析。在现实中，的确出现了承接主体有限而影响竞争性的问题，尤其是县级区域的社会组织等社会力量还很不发达，限制了凭单制的作用发挥。例如，成都市2009年面向返乡农民工、未就业大中专毕业生等六类人群发放就业培训券，面临的一个问题就是承接主体之间的竞争性不够强，县、市区域内的培训机构和培训专业还远远不能满足市场所需。成都市即使将培训机构由173 家增加到221 家，培训专业由110个增加到341个，但相对于20万的培训规模，供给方也难以形成有效的市场竞争〔11 〕。

为了增强政府购买服务项目承接主体之间的竞争性，促进凭单制的作用发挥，笔者建议适度增加购买服务项目承接主体的数量。例如，可以对《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》中关于承接主体的规定进行修改，将“确定不少于三家服务供应机构同时作为承接主体”，修改为“确定不少于五家服务供应机构同时作为承接主体”。同时，为了避免一些地方由于社会组织等社会力量不发达导致购买服务项目承接主体有限的问题，笔者建议要勇于打破政府购买服务方案中关于承接主体的地域限制，突破社会组织的相关政策关于业务活动地域的限制性规定，鼓励外市甚至外省的社会组织参与本地购买服务的项目申报活动，进一步增强承接主体之间的竞争性。

（四）下放购买决策权并实名监控凭单的使用过程。在购买服务中应用凭单制普遍面临一个严重的问题是，很多持有凭单的终端消费者由于凭单涵盖的内容不符合其需求，他们并不真实地使用凭单去消费服务，而是将凭单折价出售套利。例如，有些家庭并没有将儿童课后培训服务的凭单用于儿童培训，而是将其折价出售给培训机构。同时，社会中也会出现一些中介机构，从终端消费者手中低价收购凭单，再以较高的价格转手出售给一些购买服务项目的承接主体。例如，北京市的養老服务券在实施过程中，就出现了一些机构从老年人手中低价收购养老服务券，再到相关部门按照养老服务券的面值兑换成现金，从中赚取差价〔12 〕。我们知道，之所以要通过发放凭单这种有形的媒介而不是以现金的方式发放给终端消费者，就是因为凭单具有不可通约性，只能用来消费专门的服务。如果出现了倒卖套利的现象，那么就背离了设计凭单的政策初衷。

购买服务中凭单不能真实使用的问题可以通过两个方面的政策予以解决：第一，将购买服务的决策权下放到基层单位，以提升凭单覆盖服务内容和终端消费者偏好之间的匹配度。当凭单购买服务项目和消费者偏好之间的匹配度很高，终端消费者通过使用凭单能够购买到物有所值的服务时，他们就没有出售凭单套现的动机了。这就要求购买服务的政府部门能够贴近社会公众的需求，可行的做法是将购买服务的决策权下放到基层单位，例如街道办事处或者社区居委会，相对于市政府或者区政府，基层单位对社会公众的服务需求会更清楚一些。第二，建议对购买服务项目过程中凭单的使用实行实名制控制。不仅消费过程中要持有凭单和个人的身份证，而且在凭单兑换阶段也要出示凭单和实名消费的记录。在这个过程中，可以借助于大数据技术、网上实时监控技术、他人举报及政府部门临时突击检查等办法促成凭单的真实使用。

总而言之，凭单制在政府购买服务中的应用价值是巨大的，通过良好的政策设计，这一办法能够有效解决当前政府购买服务面临的终端消费者缺位、供需错位、绩效评价滞后及政府治理成本不断增大的难题。因为这一办法有效地激活了终端消费者这一宝贵资源。但同时，我们也要看到这一政策工具的适用范围是有限的，如果超出适用范围使用凭单制购买服务，则可能会带来人们对凭单制失灵的误解。本文主要是基于理论逻辑和有限的零散案例，分析对凭单制在政府购买服务中的应用价值和机理，对凭单制在实践应用中可能会遇到的潜在问题进行了评估，并提出了相应的应对策略。随着《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》关于采用凭单制购买服务精神的落实，将会出现大量的典型案例，未来的研究可以通过跨案例的定性比较分析，发现支持凭单制有效发挥价值的具体制度条件，从而为改进我国政府购买服务的制度体系贡献智慧。

参考文献：

〔1〕财政部发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》〔EB/OL〕.http：//www.caigou2003.com/shouye/shouyehuandengpian/3767092.html.

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〔11〕魏丽艳，丁煜.基于凭单制的公共就业培训准市场模式研究〔J〕.厦门大学学报（哲学社会科学版），2015（03）：135-142.