程序性公共利益及其现实应用

麻宝斌 贾茹

〔摘要〕 通过对公共利益的理论反思与现实检视，我们发现理论界和实务界一直桎梏于对实质性公共利益的追求，却忽略了公共利益在程序方面的要求。从社会正义、政治合法性和管理有效性的角度来分析程序与公共利益的理论契合度可知，基于程序性要求而界定的公共利益，是指一个特定社会群体为了辨识存在和发展所必需的公共利益，通过有计划的规则、程序、步骤和方法，发现并实现该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值及其外化形式的过程。程序性公共利益的建构具有价值、信息、结构等方面的现实需求。以程序性公共利益引导政府行为具有正当性、公开性、合理性等比较优势，它更适用于日常行政事务、危机事件的处理过程和社会民生领域。

〔关键词〕 程序性公共利益，实质性公共利益，社会公众

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）04-0064-07

随着现代民主政治的发展，“以公共利益的实现作为政府的价值取向和行动指南” 〔1 〕1已成为社会的基本共识。但政府旨在增进公共利益的努力与作为，并不必然导致公众满意度和政府公信力的提高。这种“公共悖论”同样存在于快速发展中的中国，主要体现在三个领域：一是在日常行政领域，政府确定了服务型政府的建设目标，也在不断完善绩效考核制度，但是公众在办事过程中，一些行政人员不冷不热的态度，让人感觉不被尊重与善待。二是在突发事件领域，一旦出现与政府相关的危机事件，公众有时会对政府持不信任态度，网络谣言随之屡禁不止，陷入所谓的“塔西佗陷阱”。三是在社会民生领域，政府所提供的有些公共服务与公众对美好生活的需要之间存在一定落差。比如，我国不断深化食品药品监管体制的改革，但一些公众始终对监管效果表示不满，这突出表现在公众对国产商品质量的持续怀疑和对国外商品质量的盲目信任，由此加剧了公众对国外品牌的消费依赖。

仅就上述三个领域来说，我们发现社会问题的产生通常具有共性特征：一方面，政府并非无所作为或敷衍塞责，而往往是以绩效考核、查清真相、完善体制的方式作出努力，这表明政府是着力促进公共利益的;另一方面，公众却依然不满意政府的服务态度、不信任政府行为、看不见行政效能，这意味着公众没有感知到公共利益的增进与实现。这说明单纯依赖政府对公共利益作实质性判断无法解决全部现实问题，政府行为和公众认知之间出现了疏离甚至是裂痕。那么，这种疏离与裂痕问题是否可以通过对公共利益的程序性建构而得以解决呢？本文从回归公共利益本身开始，追问作为政府存在之宗旨和归宿的公共利益究竟是什么，进而发现公共利益包含着程序性和实质性双重要求，并阐述程序性公共利益的内涵，结合历时性社会形态的演进趋势与共时性社会问题的具体表征，分析以程序性公共利益观念指导政府行为的现实需求、比较优势并提出适用情境。

一、程序性公共利益的内涵

公共利益是一个特定社会群体存在和发展所必需的、该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值及其外化形式①。诚如目的的达成“经由程序抵至结果”一样，公共利益的概念也包括了程序与实质两层含义。然而，理论界和实务界一直桎梏于对实质性公共利益的追求，却忽略了公共利益在程序方面的要求。基于程序性要求而界定的公共利益，就是指一個特定的社会群体为了辨识存在和发展所必需的公共利益，通过有计划的规则、程序、步骤和方法，发现并实现该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值及其外化形式的过程。一方面，在价值理性范畴内，这种行为过程本身便体现了公共的要求，即具有独立价值。另一方面，在工具理性范畴内，通过该行为过程有助于实质性公共利益的实现，即有助于实现好的结果和效能。实质性公共利益是指该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值及其外化形式的最后状态，呈现出静态和固化的特征。可见，程序性公共利益更注重行为主体之间的过程性和交互性，呈现出动态与互动的特征，它是基于反思理性而理顺复杂关系、化解多元矛盾、实现重叠性共识、达成共同善的中介过滤装置，不仅打通了形式正义与实质正义间的隔阂，同时也实现了由实践理性到交往理性的跃迁。

依据理论着力点的不同，程序与公共利益的理论契合大致可归纳为三类。

其一，从社会正义的角度来看，程序可以增进公共利益，并且本身具有独立于结果的价值。古希腊城邦制度衍生了整体国家观，国家的目的是实现最高的善，而“政治学上的善就是‘正义，正义以公共利益为依归” 〔2 〕148，这意味着公共利益是正义的出发点和归宿，正义理论与公共利益理论具有内在一致性。在当代社会正义理论中，罗尔斯的正义论最具有代表性，其主张“公平的机会优于差别原则”，“旨在建立一种公平的程序，以使任何被一致同意的原则都将成为正义的”。 〔3 〕131基于此，罗尔斯提出了三种程序正义类型：一是完善程序正义，即具有决定公正结果的独立标准和保证达到这一结果的程序;二是纯粹程序正义，即不存在决定公正结果的独立标准，只要程序是公正、完善的，无论结果如何均被视为正义，比如博彩;三是不完善程序正义，即存在制定公正结果的独立标准，但基于人类的有限理性及偶然因素，我们无法设计出一种程序以确保公正结果的万无一失，比如刑事审判。这意味着正义理论为增进公共利益提供了程序视角，同时指出了即使无法保证结果一定会实现公共利益，但是程序本身具有独立于结果的价值。

其二，从政治合法性的角度来看，通过沟通程序能够实现政治上的积极自由，完成由个人利益向公共利益的转化。虽然哈贝马斯批判正义论的道德推理，却对其所蕴含的程序价值予以肯定，并试图通过主体间话语实践的沟通程序探寻公共利益的实现机制。他认为，沟通是具有言语和行为能力的主体间取得一致的过程，经由此种“理性的对话语境”所达成的共识，满足了合理同意的内容前提。此种合理同意的主体间共识的合法性来源于程序正当。沟通程序奉行普遍化原则和话语原则，即参与者采取普遍的视角，在话语过程中能够以他者的立场进行协商;因获得了大多数参与者的承认，故基于话语实践所产生的共识即为有效规范。在此过程中，个体既是规则的承受者，受其约束，又是规则的锻造者，支配规则。同时，哈贝马斯为诉诸民主程序的公共利益实现机制提供了包括协商条件在内的若干公设，如“协商过程之发生的形式是论辩，也就是说，是提出建议的一方和批判地检验建议的一方之间对信息和理由的有序交换;协商是包容的、公共的，原则上没有任何人可以被排除在外，有可能被决策所影响的任何人都具有同等的机会进入和参加讨论” 〔4 〕379-380;协商排除外在强制和内在强制，其目的是合理地推动一致意见等。这意味着，哈贝马斯肯定了程序的功能性价值，认为通过沟通程序能够实现政治上的积极自由，完成由个人利益向公共利益的转化。

其三，从管理有效性的角度来看，一般决策（区别于突发事件的决策）能够通过程序克服决策所面临的不完全信息、利益关系、价值分歧等问题，尽可能更理性地考虑影响因素。公共选择学派认为存在两种行为选择：对规则的选择和对规则之下行为的选择。个体利益多元且相互冲突，致力于达成满足所有人利益的集体行为是不可能的，只能退而求其次，确定对规则本身的一致同意。从逻辑推演的角度来审视，执行一致同意的规则而形成的任何决议皆可作为一致同意的结果。换言之，公共利益无法通过具体的行政行为达到一致同意的结果，只能通过制定一致同意的程序来实现。西蒙则从选择的依据入手，将其区分为实质理性和程序理性，认为只有在面临“事先毫无准备的现场决策”等高度不确定状况时，才可以依据实质理性作出选择。在一般决策中，“有计划的行为是保持高度理性的适当手段” 〔5 〕103。具体而言，一般决策通常会涉及复杂的计算，决策者被有限的认知能力和不完全信息所束缚，加上繁杂的利益关系和价值差异等问题，此时采用实质理性难以达成有效理性，为了使每项抉择都尽可能受到更大范围理性考虑因素的直接或间接指导，采用程序理性解决问题是较好的选择路径。这意味着，公共选择学派及决策理论学派的相关学说不仅肯定了程序本身也属于公共利益范畴，同时明确了程序在公共利益实现机制中的良好效能。

二、程序性公共利益建构的现实需求

从历时性来讲，人类社会经历了传统社会、现代社会和后现代社会三种社会形态 ②。传统社会以互助关系为社会关系的基础，公共问题呈现确定性，社会结构固化且较为同质，以结果性公共利益为主导的家长式政府管理模式更为适合。现代社会以竞争关系为社会关系的基础，公共问题呈现不确定性，社会结构加速流动且呈异质分布，以程序性公共利益为主导的契约式政府服务模式更为适合。后现代社会以合作关系为社会关系的基础，公共问题呈现高度不确定性，社会结构动态演化且开放复杂，需要在实质性公共利益与程序性公共利益中建构一种动态平衡的新型政府治理模式。当前，建构程序性公共利益具有以下方面的需求：

（一）价值需求。在传统社会中，人类主要以血緣、亲缘或地缘为纽带结成共同体，相互帮助以实现物质资源在量上的积累。在这种互助关系的基础上，容易产生一种主导性价值支配社会生产生活。比如新中国成立初期，互助的基础是社群整体，目的是实现整体利益最大化，因互助而聚拢。而现代社会伴随着生产力的发展和个体意识的觉醒，主要通过个体与个体间的竞争实现资源的优化配置。以竞争关系为基础的现代社会必然存在不同的价值需求，致使政府难以从诸多价值中抽离出一种价值来使之居于主导地位，只能通过完善沟通程序来摆脱结果上无法达成共识的僵局。具体而言，一方面，由于现代社会诸多价值需求存在冲突的一面，对某些个体产生利益的公共政策，却有可能会对其他个体造成损害。这意味着，一味地追求实质理性将会增加政策协调的成本和社会稳定的风险。即使以实质理性为导向的公共政策成功地化解了价值冲突，但是其内在封闭的决策结构容易滋生行政权力异化现象，从而对公共利益造成侵害。另一方面，价值多元不能成为拒斥达成基本共识的托词，可以通过客观中立的程序化解分歧。前置调解价值冲突的有关程序，不仅能够为后续的有效执行节约社会成本，同时也能够降低公共利益被行政权力侵蚀的风险。即便通过程序达成的结果不能满足某些个体的利益，也会因程序自身的公正性和道德约束被广泛接受。长期以竞争关系为基础的现代社会无法从根本上保障人类的共同利益，诸如全球的环境污染和气候变化问题，后现代社会将以全体成员所形成的可持续性合作关系为基础，谋求物质资源在质上的改善。这与现代社会中的合作不同，具体表现为：在与公共利益相关的问题上，后现代社会依赖公众权威，而不是借助市场途径 〔6 〕376，合作样态是可持续的、基础性的，而非临时的、策略性的。在此视角下，保障人类共同利益成为后现代社会的主导性需求，而基于个体利益的价值分歧依然广泛存在，主导性需求指向了以结果为导向的实质判断，调解价值分歧指向了以程序为基础的形式建构，为此，后现代社会需要在实质性公共利益与程序性公共利益之间谋求一种动态平衡。

（二）信息需求。传统社会的公共问题具有确定性，表现为春种夏长秋收冬藏、孝悌忠信礼义廉耻，社会问题的构成要素多以单线的、机械的方式影响其他要素，且较少受到社会内部和外部的冲击，诸如新中国成立初期的主要矛盾是落后的社会生产与人们现实需求之间的矛盾，即解决公众吃饱穿暖的问题，政府只需要抓住主要矛盾，分析有限的信息，合理制定规划，便可在一定限度内增进公共利益。伴随着知识信息的扩展，现代社会的公共问题呈现不确定性，问题的构成要素多以非线性、动态的方式影响其他要素，且经常受到社会内部和外部力量的冲击。一方面，单一行为主体的认知能力有限，无法掌握所有信息，甚至于收集尽可能多的信息也异常困难，无法预料未来不确定的情境，更难以兼顾短期利益与长远战略。另一方面，行为主体之间的沟通能力不足，公众掌握大量的实践知识，拥有直观的政策体验，而政府却可能对公共舆论和社情民意缺乏了解，庙堂和江湖相互疏离，致使信息不对称的现象时有发生。这意味着，政府无法独自制订较为完善的方案，试图以实质理性为导向的线性思维来理解和洞察不确定的公共问题，将会因为过分简化问题而造成扭曲，为此公共部门需要通过完善多方参与的决策程序来整合大量信息。“网络信息技术”和“人工智能技术”等创新性技术的飞速发展，不仅带来了惠及社会的丰富的物质成果，而且对人类的思维方式和价值观念造成了剧烈的冲击，致使后现代社会的公共问题呈现高度不确定性，问题的构成要素难以理顺、变化路径难以预测、影响方式难以把握。面对模糊不清且变化莫测的海量信息，实质性公共利益无法从模糊信息中把握事物的主要矛盾，程序性公共利益也无力针对变化莫测的信息进行沟通协商，只能在结果与程序中衍生出一种复合式的公共利益。

（三）结构需求。在传统社会中，大部分个体生活在固定区域，其生命历程与祖辈父辈的生命历程大致相同，其生活轨迹与共同体内其他人的生活轨迹基本相似，即“士之子恒为士，农之子恒为农” 〔7 〕149-151，社会结构较为固化且呈现同质性，那么公众此时的社会需要与彼时的社会需要并没有什么不同，他人的社会需要与自我的社会需要也近乎相似，无需经过繁杂的协商程序，诸如将医疗保障直接按需分配、将桥梁建设成果用之于民，简单高效且稳定地增进了公共利益。伴随着桥梁道路等基础设施的完备、飞机高铁等交通工具的发展，原有地域结构被打破，公众能够快速且自由地迁徙，其身份、职业和教育背景更为多元，生活方式和社会需求也随之形态各异，社会结构流动性增强且呈现异质性。此时，以往那种无需协商而直接增进公共利益的方式因其封闭的结构和固化的样态，难以适应日新月异的社会形势。如我国在经济发展初期，一些老工业设施的环境污染会带来工业建设的负外部效应，对此政府尚可以政策宣传或是行政命令的方式推行产业政策，而现今公众对类似厦门PX项目所引发的健康隐患表明了不合作的态度，政府再也无法以家长式权威迫使所有公众接受现状。从更大范围来讲，全球化趋势将进一步打破固有的社会结构，社会流动性和开放性将继续加强，因身份、地位、信仰而产生的冲突急剧增多，特别是在网络信息技术的辅助下，冲突将会得到迅速的传播、扩大甚至是扭曲。也就是说，后现代社会呈现出开放复杂且动态演化的结构特征，以程序或实质为主导均难以增进公共利益，需要在两者基础上衍生出更为合适的公共利益实现机制。

综上所述，我国市场经济发展日渐成熟，信息时代悄然而至，交通工具更新换代，人们的自主意识逐步深化。虽然社会显示出一些后现代特征，但是其社会关系依旧以个体竞争为基础，公共问题呈现不确定性、社会结构加速流动且具有异质性，需要着力处理多元价值、海量信息和异质结构所带来的现代社会问题。这意味着试图借助以往的政治理念和行政行为方式将很难达到结果上的一致同意，甚至于达成次优的绝大多数同意也异常艰难。若简单固守对实质性公共利益的追求，只会让公共领域越发陷入僵局。因此，转向对程序的关注已成为现代社会实现公共利益突围的关键。

三、以程序性公共利益引导政府行为的比较优势

程序性公共利益的效应也并非完美无瑕，而是正负相生，正如硬币的两面一样，一面是保障尊严、公开透明、合理决策与稀释压力，而另一面是成本高昂、易被操控、局限眼前与错失良机。以程序性公共利益引导政府行为的比较优势包括下述三个方面：

（一）正当性。程序性公共利益具有独立于结果性公共利益之外的内在价值，其保障了尊严、民主、自主等价值的实现，同时折射出对平等、自由、公正等价值的追求。首先，理想程序提供公众平等利用的机会，摒弃身份、地位、财富等世俗因素，赋予公众平等的参与权利。公众可以自由选择是否制定、执行及评估程序，不受内在或外在强制力的约束。这意味着，程序所内生的平等参与、自由选择和公正对待的准则保障了公众的主体性和基本尊严。其次，程序往往是一致同意的产物，诚如布坎南所言，在无知之幕下，个人不确定对程序的选择将会如何影响自身利益，所以，较之结果来说，程序增大了达成一致同意的可能性，这意味着程序本身更易成为民主的产物，加之，通过争辩、交往、沟通和协调等环节而形成公共意志的程序，为积极自由与政治参与提供了实现机制，这使得程序与民主价值也更为契合。再次，程序为公众自主提供了社会支持，在程序所提供的沟通机制中，公众可以充分地表达利益诉求，不受权力、金钱、血缘等因素的左右，尽可能地与利益相关方争辩、讨论、协商，达成预期目标或形成解决方案，实现公众的自我管理，自主参与的成效将会进一步激励公众提高自行决定的能力，培养自我教育的品格。可见，程序自身所蕴含的尊严、民主、自主等内在价值，已然是社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值，即践行程序本身便实现了公共利益。

然而，程序通常由若干规则、流程、步骤和方式按照一定的内在逻辑连接而成，这种制定规则、排列顺序、遵循步骤、依照方式的行为需要花费大量的人力、财力和时间成本。一方面，将过多的资源消耗在维持规则和遵守秩序等方面，干扰了公共资源的优化配置，诸如各国政府之所以倡导精简高效的行政改革，很大程度上源于要克服科层制所带来的行政损耗。另一方面，反复实践会衍生出繁复的程序，程序繁复将滋生拖延行为，阻碍实质性公共利益的最终实现。

改革开放以前，政治行政力量在经济、政治、文化、意识形态等方面界定利益的过程中处于主导性地位 〔8 〕，长期的地位优势使得一些地方政府过于信任自己的权威和能力，习惯于以自身对结果的判断作为政策目的，缺少鼓励公众积极参与公共事务、培育自主管理能力的思维习惯，更有部分行政人员迷恋自己在社会结构中的家长式权威，对公众态度强硬、手段强制、支配欲望强烈，为此公众感到自身不受尊重、对改革成果的获得感低，这为社会发展埋下了隐患。在连续数年简政放权的行政体制改革之后，当下需要着力解决的问题不再只是减少繁文缛节和限制行政权力，而是要通过完善程序要件提升公众尊严感，在行政过程中增进公共利益。

（二）公开性。程序的公开性内生了开放式结构和紧缩式过程，决定了通过程序能够使公共利益“看得见”且“管得住”。一方面，程序性公共利益是一种看得见的公共利益，程序将规则、步骤、顺序和方式公布于众，公开透明且清晰可循，公众自愿参与且充分表达，能够明确地感知到自身利益需求、价值观念和参与能力在政策中有所体现。同时，这种开放式结构可以综合尽可能多的信息，在随时增减和修复公共利益方面具有结果无法比拟的优势，更为适合快速流动且呈异质分布的社会结构。另一方面，程序性公共利益是一种管得住的公共利益，开放式结构包裹着紧缩式过程，依照程序公开各参与主体的权力、责任与义务，参与各方各司其职且相互监督，既能够过滤无用信息，杜绝公众的盲目跟风;又能够摒弃恣意行为，抑制政府的权力滥用。此种羁束效应在确保公共生活节制而有序的同时，增加了所达成的利益共识被公众接受的概率。也就是说，即便个别人因偶然因素对共识存有异议，也会因参与程序业已形成的既判力而遵循共识。可见，程序过程的紧缩性特质可以抵御公共问题的不確定性，在规范公共生活和提高政策执行力方面具有从结果维度出发难以企及的效应。

当前，中国政府的信任危机很大程度上源自政府与公众之间的信息隔膜，主要表现在信息公开的缺失和碎片化。一是在日常行政领域，公众不了解行政行为是否正当的判断标准，有效监督行政行为便没有依据，更无法通过信息共享实现公共参与。同时，信息公开仅仅停留在广而告之的层面，缺少深度服务信息的供给，诸如缺少为审批项目提供前期分析和问题咨询等。二是在突发事件处理领域，很少公开危机处理的完整过程，也基本上不披露问题发生的具体细节，信息破碎无形中为谣言的制造者预留了捕风捉影的空间。虽然程序可能蕴含着内部排斥和背后操控的风险，但是其公开透明的特性在亟需破除信息隔膜、增强社会信任的当下具有突出优势。

当然，程序性公共利益的公开性也有可能会受到外部因素的干扰而影响公开的初衷，即程序的开放式结构在保障公众享有平等参与机会的同时，也蕴藏着由各参与主体之间的能力差异所引发的不平等现象。一方面，一些受过良好教育对自我利益有更清楚认识的人们在协商过程中更有能力用理性而清晰的话语来表达自己的看法;反之，那些因没有文化而处于弱势地位的群体有可能不具备足够的理性能力来阐述并使其他人信服自己的观点，桑德斯称此为“内部排斥” 〔9 〕56，即程序性公共利益存在着忽视弱势群体利益的可能。另一方面，处于优势地位的参与主体可以凭借强大的经济实力和文化感召力，通过物质利益或者舆论甚至是包装利益诉求，来控制程序以达到实现自身利益的目的，使公共政策的选择偏离公共利益的轨道。对此，在增强程序性公共利益公开性的同时要特别加以注意。