论城管综合行政执法体制的缺陷与完善

【摘要】城管综合行政执法体制自改革开放推行以来，历经数十年的发展，目前仍存在许多缺陷。由于缺少明确的法律条例，加之执法人员素质普遍不高造成其执法依据不足、执法权限滥用、执法手段不合理的现象时有发生。城管综合行政执法应以对的城市有效治理为首要目标，以服务大众为原则，以科学管理为基础，建立相关的规范制度，引导执法人员科学有效的对城市进行管理，提高其服务意识和执法水平。

【关键词】综合执法 城市治理 服务

前言：城市经济的迅猛发展吸引了大量务工人员涌入城市，城市化现象在为城市经济文化发展做出贡献的同时，其负面影响也日益明显。其中，商贩占道经营、对公共设施肆意破坏、对街道卫生重视不足等问题成为城市和谐发展的隐患，也导致城市与农村之间的阶级矛盾日益严重。为了消除这些不利因素，政府必须加强对城市的管理工作，这也是城管执法部门产生的原因。就目前城管行政执法体制来看，管理上存在的不足与规章制度的缺失是目前面临的首要问题。本文本结合我国城市管理的经验，将对城管综合行政体制现状进行分析，并提出完善的建议。

一、城管综合行政执法制度现状

1.双重领导机制缺陷

市、区双重领导机制是我国城市管理综合行政特色之一。市、区分别设有相应执法机构，区级机构受限于市级机构和区政府的控制，作为市政府的组成部分之一，市级机构直接由市政府调动。区城市管理综合行政执法局是区政府下设的工作部门之一，区政府对其有直接管理权，但业务工作方面却由市城管执法局管理。这种双重领导机制造成了职能部门权限不明确、职责范围概念模糊、部门管理条例不明确等一系列问题。由于各级执法部门领导体制不明确，执法资源不能按需分配，导致执法管理工作无所适从。长期以往，执法人员工作积极性受到了很大的影响，工作效率大打折扣。

2.执法人员队伍混杂

国家相关制度明确规定：行政机关与公务员才有权限进行城市管理综合行政执法。事实上许多地区并未落实国家相关规章制度，这就造成人员超编的现象。例如西安市城管执法系统编制2173人，而实有人数达到了3010人。除此之外，执法部门还出现大量聘请临时工的现象，由于临时聘请的工作人员素质普遍偏低，忽视相关条例的规定，执法手段粗暴、执法不规范的现象时有发生，严重抹黑了执法人员工作形象。这种与国家对公务人员编制相关规定背道而驰的做法使执法队伍鱼龙混杂混杂，冲突、暴力、野蛮执法现象屡见不鲜。城管考核机制的不明确，是造成城管人员素质水平普遍不高的重要原因之一，进而使城市管理工作不能够和谐有效进行，造成社会上普遍戴有有色眼镜看待城市管理综合行政执法局的存在。

3.监督和保障体制不完善

城管人员与商贩发生冲突的事件屡见不鲜，全面提升执法人员工作素质，促进管理工作和谐有效进行，是提升城市管理综合行政执法水平面临的首要问题。国家城市管理综合行政执法相关条例规定，只有本级政府拥有对城市管理综合行政执法部门的监督管理权，由于监督主体单一，脱离人民群众的管制，加之缺乏对自身约束能力，导致城市管理执法过程中暴力事件时有发生。另外，保障机制不完善也是其关注点之一，执法经费欠缺所带来执法设备落后、信息化不足的问题，导致专业执法手段欠缺、执法手段落后，进而导致执法效率低下的现象。

4.自我裁量权缺乏基准

法律赋予了行政执法人员在城市管理综合行政执法中自由裁量的权力。其指的是城管执法部门在实施行政处罚时，在不脱离相关制度规定的处罚范围情况下，结合实际情况，可自行对违法者做出适当的处罚。在实际工作中，因执法人员个人裁量标准不同，处罚程度也因人而异，处罚过重或违法不究的现象时有发生。具体表现为处罚情况因被处罚者不同而改变，没有相关条例约束，没有遵循原则可言，处罚情况完全依靠个人主观推测，公报私仇现象屡见不鲜。长期以来，对执法的公正有效性造成很大的影响，对执法者缺失基本的信任导致被处罚者在执法过程中不配合，大大降低了执法效率。

二、完善城管综合行政执法体制的建议

1.界定城管职权职能

城市管理系统由多个管理部门构成，自身具有一定复杂性。城管与其他职能部分相互配合，对城市实现共同治理，是优化城市管理工作的关键。“大城管”建设改革方案是住房和城乡建设部于2009年8月份提出的，以“政府统一领导、街道牵头组织、日常全面监督、综合强力执法”为中心思想。按照大城管思路模式，城市管理指挥工作要在城市综合管理委员会的带头下进行，将对城市管理职能的权限由城管扩展到多个政府部门，各个管理部门相互制约、协调运转，共同推进城市管理工作进程。

2.立法规定城管执法依据

权力来源和权力规范是城管体制改革面临的核心问题，一套健全的城管行政组织包括职权资格、机构设置和权力边界。作为执法主体，城市管理工作并没有一部可供执法遵循的法律，因此城管执法人员迫切需要一部为其提供法律保障的立法。在立法中，要明确城管的称谓和法律地位;城管的职能权限、执法内容要有相应的体现;当今城管人员编制、内部机构混乱的问题要做到纠正;最后城管执法人员权利保障工作，也要做出相应的部署。

3.加强执法人员行政达到标准

制度的建立对城管机制的改善仅仅起到辅助作用，提高执法人员道德素质才是其根本所在。社会并非单纯是黑与白、善与恶、美与丑的对立，更多的时候是模棱两可的道德选择。通过提升执法人员的道德水准，强化其判断是非的能力。

4.规范执法中的自由裁量权

行政过程中的自由裁量权必须以客观事实为依据，通过实现执法公正的方式提升执法效率。城管执法人员需在符合倫理道德规范的情况下使用自由裁量权。为了有效防止自由裁量权的滥用，法律应以条例的方式对自由裁量权做出具体、明确的使用范围，为执法人员使用自由裁量权提供统一的标准。

三、结论

城市管理综合执法工作任重道远，这要求各政府部门相互协调，城管执法人员提升自身素质，加强自我约束能力，同时，人民群众也要积极参与城市管理事务，做好监督工作。通过有效提升城市管理综合执法水平，共同创建文明城市。

参考文献：

[1]林克和.城市管理综合执法精细化的探索[D].四川师范大学，2017.

[2]罗宜.城市管理综合行政执法问题研究[D].安徽财经大学，2017.

[3]李水.城管执法的问题和对策研究[D].安徽大学，2017.

作者简介：钱娟娟（1981—）女，汉族，河南固始人，技师，固始县园林绿化管理所职工，研究方向：行政执法。