PPP项目成本超支风险及应对

孟晓伟

摘要：伴随着市场经济的全面进步和发展，社会资本获得公共部门授权为公共项目发展提供服务的合作模式逐渐受到关注，能在有效提升公共产品服务效率的基础上，充分发挥资金的价值。本文分析了PPP项目成本超支的风险，并且从加强合同管理、加强施工进度管理以及加强运营风险管理三个层面对PPP项目社会资本方成本超支风险问题和对应控制机制展开了讨论，仅供参考。

关键词：PPP项目;社会资本方;成本超支;风险;应对机制

在新型城镇化建设背景下，中央政府明确提出要积极推广政府和社会资本合作PPP模式。PPP模式能够有效拓宽融资渠道，缓解地方政府财政压力，通过设置市场化的财政补贴机制，激励私营部门控制成本，分散建设和运营期间各类风险，促进政府职能转变。PPP项目顺利实施的关键是政府和私营部门“风险公担，利益共享”。要想有效运行PPP项目，就必须加强成本管控，认真分析可能导致项目成本增加的主要要素，对症下药，制定确实可行的措施，确保项目开支控制在概算范围内，合理规划工期，同时有效划分建设期和运营期，确保风险整体可控，实现经济与社会效应的双赢，促使企业健康发展。

一、PPP项目内涵

所谓PPP项目，就是指在受到政府部门授权后，社会资本要为公共项目的运营和管理展开一系列工作，其中包括项目融资、项目建设以及阶段性项目运营，借助政府部门和社会资本联合的优势，很大程度上发挥资金的价值，加快公共设施建设。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

二、PPP项目成本超支风险分析

（一）工程实际成本超概算风险

一般来说，PPP合同都会规定项目总投资控制条款，即项目总投资不得超过经双方认可的经批复的初步设计概算。有些甚至约定因项目总投资超支的，社会资本方应全部承担。根据中发〔2016〕18号文规定：“加强政府投资项目建设管理，严格投资概算、建设标准、建设工期等要…严格概算执行和控制，健全概算审批、调整等管理制度。”此外，国发〔1996〕35号文规定“…实际动态概算超过原批准动态概算10%的，其概算调整须报原概算审批单位批准。”然而，实践中，工程超概的情形多种多样，很多并非全因社会资本方原因所致。但很多PPP项目面临超概部分费用不被认可、手续难以报批、审计无法通过等风险。直接关系着超出概算部分能否计入项目总投资，进而影响社会资本方项目的投资收益。

（二）工期延误风险

PPP项目在建设过程中，由于社会资本、政府方、第三方或不可抗力等原因，往往会发生项目未能按照合同约定的计划如期完工、验收并办理相关手续的情形。实践中，工期延误的原因有以下几种：其一，政府方原因。政府方征拆进度滞后、未能及时办理竣工验收及出资未及时到位等原因致使工期延误。其二，社会资本方原因。社会资本方或项目公司未能妥善安排工程施工，合理配置生产资源及出资未及时到位等原因致使工期延误;其三，其他原因。不可抗力、第三方责任等原因致使工期延误。对于社会资本方或者项目公司而言，工期延误会使得项目迟延进入运营期，影响项目资金回流。同时，延误会导致项目建设及管理成本的增加，加大了项目的资金压力。若因社会资本原因导致工期延误，还会引发己方对政府方的违约责任，甚至致使合同解除，此时，社会资本方需承担较大的经济损失。此外，工程延误还会加大争议和纠纷发生的可能性（误工费用的承担与计算，补贴年限、单次补贴额度、建设期补贴起付时间、工期顺延的期限、补偿金额等问题都很容易引发争议）

（三）运营成本超支风险

PPP项目在未来长时间的合作期限中，有可能基于公共利益、法律法规、政策、外部环境的变化，从而可能产生需要提高运营服务要求。根据发改投资〔2014〕2724号文的合同指南中，对因策或外部环境发生重大变化，需要变更运营服务标准等内容做了示范性规定。其中运营服务要求变更一般伴随着社会资本方运营责任的加重从而引起运营成本的增加，社会资本方也可能因为达不到调整后的运营标准而承担一定的违约责任。此外，人工工资及福利、维修费、动力费（电费）、公司管理费、税费和折旧摊销等，因人工费上涨、税负增加、维修费增多、建设期超概等非社会资本方因素也可能导致项目的运营成本超支。

三、PPP项目社会投资方成本风险应对机制

PPP项目合同周期长，影响项目的成本要素多，社会资本方需要从合同签订、建设期、运营期不同阶段有针对性的采取措施，确保项目取得良好的效益。

（一）加强合同管理

一是在合同谈判过程中，明确可调整概算的事项。在合同中约定：若建设期间发生重大设计变更、地质条件变化、概算漏项等现象，经主管部门批准后，可调整概算总额。二是在合同中约定政府方限期办理调概手续的义务并规定违约责任，非因社会资本方或项目公司原因致使项目概算调整的，尤其是，实际动态概算超过原批准动态概算10%的，政府方负有相关手续的办理义务，并约定手续办理的时限。三是合同履约过程中，提升成本控制水平。细化施工管理流程，在材料、人工等各个方面做好成本控制，避免因社会资本方原因而致使成本超概。四是超概事项发生后，妥善处理相关事项，特别是针对政府方设计变更、增加建设内容等原因致使项目超概的，应明确该费用由政府方承担，向政府方及时索取变更文件并及时进行索赔。

（二）加强施工进度管理

一是加强管理，合理组织施工，确保不延期。二是分别设置独立的建设期和运营期，并准确界定建设期、运营期的起止日。应充分考虑项目前期工作，将项目建设期界定为项目公司取得相关建设主管部门批准的施工许可证后，监理公司下发开工令日起至正式运营日前一日止的期间，将运营期界定为项目正式运营日至移交日的期间。三是明确工期可顺延事项，出现不可抗力、政府方原因、工程变更及合同规定的其他情况致使工期延误的，工期应相应顺延，社会资本方或项目公司无需承担违约责任。四是明确工期延误处理条款。事先对误工费用的承担与计算、补贴年限、单次补贴额度、建设期补贴起付时间、工期顺延的期限、补偿金额等容易引发争议的事项作出合理且明确的规定以有效避免纠纷。五是施工过程中注意资料收集和保管，为后期工期索赔工作做好充分的准备。

（三）加强运营风险管理

一是项目承接前应对项目未来可能的运营风险作全面的评估，未来的运营成本作全方位的测算，确保风险准备工作切实到位。二是应当明确项目运营标准，特别是在地下管廊等现阶段缺乏行业标准的项目中，应当积极参与标准编订工作，先确定运营服务标准。三是充分预估政策变化等不利因素，制定合理风险分担机制，设置特殊情况下提前退出机制。四是加强专业运营公司、团队和人才的培养。

结束语：

总而言之，在PPP项目中标后，社会资本需要认真研究招标文件，综合考虑各种潜在的风险，将能考虑到的不利因素尽可能在合同中予以明确。在建设过程中，加强施工进度管理，准确划分建设期，避免因管理原因导致项目延期。同时加强运营风险管理，确保项目在有限的运营期尽可能多地创造收入。

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