改革开放初期中国城市土地制度的回顾与启示

关键词 城市土地制度 无偿划拨 有偿使用

作者简介：吴胜先，浙江工商大学。

中图分类号：D919                                                            文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.119

一、改革开放初期的城市土地制度

回顾新中国成立至今的近70年内，中国城市土地制度在改革中不断完善，先后经历新中国成立初期的城市土地公有制与私有制并存的混合所有制度、城市土地无偿划拨制度和城市土地有偿使用制度。改革开放初期正是城市土地无偿划拨制度向城市土地有偿使用制度转变的时期。

新中国成立后，国家针对旧中国所实行的土地私有制度，将原本由官僚资产阶级、封建地主、民族工商业者、个体劳动者和外国人占有的城市土地按照不同性质的所有权形式，分对象、分阶段逐渐实现城市土地国家所有制。首先，各城市政府接管国民党政府所有的城市土地;没收帝国主义在华资产和官僚资产阶级所有的大批城市地产;承认民族工商业者、个体劳动者和城市居民所有的私有土地。形成了公有制与私有制并存的混合所有制。

而随着计划经济体制的发展，从1954年左右开始，城市土地无偿划拨制度逐步发展并成为当时的城市土地制度。1956年1月，中共中央书记处《关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造的意见》明确提到私人占有的地产一律收归国家，包括城市空地、街基地。该规定一定程度上实现了城市土地全面地国有化，同时还确定了地方政府划拨给使用者相关的城市国有土地，不再需要缴纳租金。同时土地使用权不能在土地使用者之间流转。至此，无偿、无流动、无期限的城市土地无偿划拨制度开始并在之后的30年内在全国得以实施。

随着社会主义计划经济到市场经济的转变，无偿或拨的城市土地制度也愈发难以适应经济发展。直至1988年，《中国人民共和国宪法修正案》支出，土地使用权可以依法转让。相应的，原《土地管理法》修改为“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这标志着城市土地制度改革的全面启动，也就是说，从1988年开始，中国城市土地制度实现了从无偿划拨到有偿使用的突破，虽然较其他经济领域体制改革在时间上稍显落后，但改革总体适应我国社会主义市场经济形势。

二、改革开放初期中国城市土地制度的转变历程

公私并存的混合城市土地所有制度和无偿划拨制度的实施在我国社会主义革命和社会主义建设过程中对于巩固新生的红色政权，抗击国内外阶级敌人的进攻，以及对生产资料所有制的社会改造，开展大规模的社会主义建设，维持城市社会经济秩序的稳定等都起到了非常重要的作用。尤其是城市土地无偿划拨制度，与其他经济领域体制改革一样是计划经济体制的产物，土地资源的配置完全依照其他资源都依靠行政指令性计划和实物指标的规定而进行，符合当时高度集中和统一的体制背景。

但其弊端也是非常突出的。由于无偿使用导致城市土地在实际上是无价品，行政划拨和禁止交易的方式导致土地的所有权和使用权未能被分开对待，致使土地多报少用、早占迟用、占而不用的情况屡禁不止，造成土地资源的巨大浪费和低效利用。而到了70年代末80年代初，其他经济体制势如破竹般的改革更是令传统的城市土地制度难以适应改革开放的要求。例如在商品经济条件下城市土地无偿划拨制度会破坏城市土地收益的公平分配原则。具体表现为商品经济的发展会打破统收统支的财政体制，企业只能依靠商品经济运行的机制独立核算，自负盈亏。因而企业占地的多少和好坏，对企业的利益产生直接的影响。而由于城市土地制度的无偿使用特点，并不能在土地这一重要生产要素方面为企业创造平等的竞争环境。

事实证明，传统的城市土地制度一定程度上阻碍了社会主义商品经济发展，而社会主义商品经济的发展为传统的城市土地制度带来了严重的挑战与良好的机遇，改革已经成为一种不可逆转的必然趋势。因此，城市土地制度改革在改革开放初期先后经历酝酿和探索阶段与立法和推广阶段，实现从无偿划拨制度到有偿使用制度的转变。

（一）酝酿和探索阶段

城市土地制度改革的最早探索可追溯到1979年，我国用“场地使用权”向中外合资企业收取场地使用费，土地使用权可作为合资企业的中方合营者的投资股本。随后，国务院于1980年7月颁布《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》规定中外合营企业用地应计收场地使用费。征收场地使用费一方面解决了中外合资企业的用地难题，另一方面巩固了国家作为土地所有者的地位，并为非经济特区的城市土地制度改革提供有力的参考。一些改革前沿地区开始不断酝酿和探索土地有偿使用收费制度的试点工作。1982年深圳特区实行不同城市土地等级收取不同的使用费;两年后辽宁抚顺市作为试点，把城市土地分为四个等级，开展征收土地使用费工作;以及广州市也开始对部分土地征收土地使用费。可以看出，改革的关键是分类土地的所有权和使用权，在保证国家拥有土地所有权的情况下，将无限无偿使用土地变更成为有限有偿使用，保证城市土地依照商品属性进入市场。

土地使用收费进行之后，土地有偿出让和转让也开始在经济特区酝酿和探索。国务院于1987年4月提出土地使用权可以有偿转让。9月，深圳经济特区协议出让了一块超过5000平方米的土地给方式出给中航进出口公司深圳工贸中心，使用期限为50年。国有土地使用改革的序幕由此拉开，城市土地制度实质性改革也由此展开。同年11月国务院批准了国家土地管理局等部门的报告，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。各地区因地制宜设立试点，是制度改革酝酿和探索阶段的显著性成果，也是这一过程中最为积极主动但又是困难重重的一步。试点工作的顺利与否决定城市土地制度改革的成败，它要求各项措施之间相互配套，协调进行，是推进整个城市土地制度改革的具体步骤和作法的缩影。

（二）立法和推广阶段

在试点工作的基础上，相应的办法、规定和条例等法规纷纷在各试点地区出现，利用一定的法律约束力规范城市土地改革中土地有偿使用、出让和转让等的相关事宜。地方上对城市土地制度改革的法制化探索，推动全国性改革进入立法和推广阶段。

首先，上海市于1987年11月在《上海市土地使用权有偿转让办法》中规定了城市土地使用权出让的条件、程序、方式和土地出让金的收缴标准。随后，广东省于12月在《深圳特区土地管理条例》中规定了经济特区土地有偿出让的相关内容。再后，天津、厦门等地也通过相关政策规定。这些法规不仅确保了本地区内改革试点的有序进行，更为全国性法规的出台和城市土地制度改革的全國性推广提供经验教训。1988年4月，第七届全国人大第一次会议修改了1982年《宪法》的有关条款，把“土地不得出租”改为“土地使用权可以依照法律的规定转让”。12月《土地管理法》的修改议案得以通过，新的规定是“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这意味着土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后的土地可以依法转让、出租、抵押。这是中国城市土地制度根本性的改革，创立了以市场手段配置土地的新制度，从此无偿划拨的城市土地制度退出历史舞台。同年房地产交易所在全国各大城市建立，房地产信贷部也成为多个银行的新兴部门。1990年5月，国务院通过《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》等相关文件，允许外商进入大陆房地产市场，并对土地使用权交易方式作了明确规定，包括出让、转让、出租、抵押、终止、划拨等等。这不仅是城市土地制度改革的成果，更彰显我国对内改革和对外开放事业是相辅相成的，证明改革开放这一基本国策的正确性。

从地方性法规到《宪法》再到《土地管理法》再到《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《土地增值税暂行条例》等具体性法规的颁布和实施，是中国的土地市场走上法制化轨道的里程碑，城市土地制度改革工作有法可依后实现全面推广。

三、城市土地制度改革启示

（一）我国城市土地制度“螺旋式”改革

从改革开放初期我国城市土地制度的转变历程可知改革不是一蹴而就的，在经历了酝酿和探索、试点和推广阶段后凭借改革试点的成功和地方性改革的推动等“破法改革”举措才达到改革的全面化并实现制度的转变。社会主义经济体制的发展为城市土地制度改革提供方向，因而土地制度的改革目标是与社会主义经济体制相契合。

（二）土地管理的组织系统是确保城市土地制度实施的前提

城市土地制度改革是社会主义经济体制改革的一项基础性任务，必须确保能够拥有如立法机构、规划机构、组织和协调机构、监督机构等组织系统，保证其稳定运营，在城市土地管理工作中长期发挥作用，发现并弥补制度缺陷，实现土地资源的有效利用和土地收益的合理分配。

（三）利益分配问题是城市土地制度改革的核心

虽然在改革进程中会出现既得利益者对利益优势的竞争，造成有形或是无形的冲突而滞缓改革的进行，但城市土地制度的改革一定程度上而言是对旧制度下的利益分配不均问题的调整，重新建立公平合理的“人、地、权”关系。充分利用健全的价格体系、法律体系、收益分配体系和中介服务体系，分别形成土地使用权价格的市场机制、规范有序的市场行为、激励约束同在的利益关系以及畅通的委托代理关系是城市土地制度改革成功的关键。

参考文献：

[1]卢周来.新制度经济学，新政治经济学，还是社会经济学？——兼谈中国新制度经济学未来的发展[J].管理世界，2009（3）：159-165.