西藏边境小康村政策与法律建设研究

张春梅　黄泽英　高大洪

关键词 典角村 科技扶贫 政策 法律

基金项目：本项目由西藏大学研究生“高水平人才培养计划”项目资助，项目编号2017-GSP-124。

作者简介：张春梅（本项目申请人），西藏大学政法学院，民族法学研究生，研究方向：民族法学;黄泽英，西藏大学政法学院，民族法学研究生;高大洪（本项目指导老师），西藏大学政法学院院长、教授。

中图分类号：D67                                                               文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.082

习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上，明确提出新时期的治藏方略，以及“治国必治边、治边先稳藏”的科学战略构想。我们应不断凝聚人心、改善民生，大力推动西藏经济社会各方面的全面发展，加强公共服务建设，突出精准扶贫工作，扎实解决贫困背后的关键因素，尽早尽快改善极度贫困及边境贫困村民的生活条件。本文以享有“边境第一村”称号的噶尔县扎西岗乡典角村为例，探讨“治边稳藏”战略背景下边境村的扶贫工作及其效果，并重点分析边境建设过程中国家及地方政策、法律因素对精准扶贫落实的作用机制。

一、西藏边境地区小康示范村政策与法律建设概况

十八大以来，党中央及西藏自治区开始研究并探索援边方式的转变。特别是西藏第八、九次党代会后，针对西藏自治区边境地带经济发展缓慢，群众收入根基不稳、农牧业基础设施落后等问题，结合现实发展状况，以提高边境地区农牧民的生活水平。积极探索全面建设边境小康村 的新模式。根据2019年最新数据，整个西藏自治区第一批边境小康村建设计划总共投资135.25亿元，涉及村落395个，共有村民15.3万余人。截至到2019年5月底，所有村庄规划通过审核，正在建设的有559个，已完成60个，未开工建设的有65个村。首批竣工的4个村就包括本项目的调研对象扎西岗乡典角村。调研中还发现，截止目前，已开工建设村内道路50多公里、给排水管网101公里，幼儿园0.72万平方米;农畜产品加工点1个、植树造林438亩等，一共计划投资212.14亿元。根据最新数据显示，已经累计完成的72.96亿元投资，共占总投资34.3%的比例。这一系列的项目实施数据，一方面对边境村民的生活条件有很大改善，另一方面将用于扶贫或者经济发展建设的资金支持项目的建设，对农牧民的生活发展有很大的促进作用，也为边境小康村的长期稳定带来良好的物质基础。

扎西岗乡典角村 地处边境，位于西藏阿里地区噶尔县扎西岗乡，平均海拔4000米以上，同时自古以来具有特殊的战略意义，也是阿里地区首个实施边境小康村建设的村落。近年来，典角村以“藏西中心·党建先锋”党建品牌创建为总目标，积极建设、打造“边境第一村”，成为阿里地区边境村建设的一个典型。典角村开展了一系列边境党建示范村建设工程，水、电、路、网逐步开通，边境村民多数住进了新房。典角村党支部经常走进群众，了解他们的思想动态，全面鼓励青年村民加入民兵巡逻队，开展“双拥共建”活动，促进军政军民团结，形成了紧密的军警民联防体系。为确保边疆巩固、边境安全，阿里地区紧紧抓住“依靠群众”这个法宝，积极探索建立正县级干部包乡、副县级干部包村、科级干部包组、党员以责任区为范围联系群众的制度，有效改善了党群干群关系。

二、西藏边境地区小康示范村政策与法律建设的成就和经验

党中央及西藏各级政府全力支持边境地区小康示范村工程的建设，是实现西藏农牧区跨越式发展的有益尝试，为西藏脱贫攻坚任务的完成及乡村振兴建设、社会主义新农村建设提供了有益的经验。

（一）以求真务实的态度办群众满意的事情

扎西岗乡党委政府、典角村及区科技厅驻村工作隊的相关人员，在建设边境地区小康示范村的项目中，自始至终都贯彻真务实的工作作风，把边境村民满意的程度作为衡量其工作质量的基本标准。认真做好本职工作，积极贯彻和落实党和政府的优惠政策，实现工程建设工作零失误、零违纪的良好局面。其基层工作人员始终以科学发展观为引导，从边境村民的实际生活现状出发，无论在各个项目计划之时还是实施之后，都能坚定最初的使命，为当地边境村民真心着想，为村民踏踏实实做事，摒弃形象、政绩工程，认真完成各项工作，使每一个项目都能经得住历史的洗礼，群众的考验，真正把边境小康村的发展放在心上，为边境村民谋幸福，谋大利。

（二）以科学严谨的精神做好产业发展规划

噶尔县及扎西岗乡的工作人员在项目规划的初期，本着严谨的思路和踏实的工作态度，详细做好各项规划，依照对不同项目分类做全做实、做精做细、做强做大的原则，尽最大努力把边境地区的小康示范村建设做到最好。当地各级领导与驻村干部可以采取多种工作方式，例如外出参观学习、鼓舞群众广纳贤才、外请优秀专家设计规划等，秉持以人为本的理念，对边境地区进行全方位、高标准的设计，使小康示范村充分体现科学发展的思路，这些都为边境小康村既点角村的规划打下了坚实的基础。当地政府工作人员在建设小康村的过程中，大力发展各类产业项目，根据本地区发展现状，因地制宜，聘请优秀专家科学指导，确保在项目完成之时可以达到预期目标，真正使产业规划对边境村民的生活起到改善作用。

（三）以建章立制的行动规范管理

良好的规章制度是做好边境小康村长远发展的基础工作。噶尔县及扎西岗乡的工作人员在相关资金使用层面要进行专项管理，并予以监督，严格落实财务方面相关规定;认真做好各项预算与结算，把反映项目进程的财务工作及时，准确的记录下来;杜绝“豆腐渣”项目工程，坚持依据工程质量标准做好，做精，严把项目质量关。我国边境地区小康建设地域广阔，工作量极大，单独依靠政府、领导难以完成，还需要在具体建设中充分发挥领导协调作用，积极依靠当地民众力量以及社会各界的支持，形成政府引导、社会共建的建设模式。这些项目的完成，使典角村由上世纪90年代的3户，不通电不通水不通路的状态，到现在全部贯通，都是当地基层建设者无私奉献的成果。

三、西藏边境地区小康示范村政策与法律建设的完善与展望

边境地区小康村的建设包括经济、政治、生态等多个方面的内容，但最重要的是做好边境地区经济生产力的相关工作，尽最大努力用产业提升边境村民的各项收入。从西藏自治区政府实施的各项支持边境地区小康村建设的工程来看，一方面极大地提高了边境村民的生活水平，另一方面对当地其他农牧民实施经济增收政策也起到一定的带动作用。

（一）强化党建工作，提高边境村民的政治素质

“中国特色社会主义进入新时代，我们党一定要有新气象新作为，关键是党的建设新的伟大工程要开创新局面。”这是习近平总书记在党的十九大报告中明确指出的重要遵循。西藏自治区边境小康村建设，应进一步依托各地市县委党校，坚决贯彻并落实自治区文件《农村基层党组织建设标准》，用教育宣传的方式突出政治理论与素养、农村农业实用技术，开展“党的恩情照边疆、阿里人民心向党”以及“红色三进” 等基层文化宣传活动，提升边境地区村民的政治素质。鼓励边境地区村民积极主动参与一些列的守边行动，加强国家安全意识。做好产业规划，引导部分村民在思想上、行动上脱贫。多次举办以学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，和“治国必治边、治边先稳藏”重要内容为主题的各项培训等，以提高基層村民的政治与思想文化素质。

（二）落实扶贫政策，积极推进边境经济发展

边境建设的核心内容就是实现边境群众与内地群众一道进入小康社会，共同分享国家和社会发展的成果。在西藏的广大边境县乡，他们深入推进脱贫攻坚战的具体工程，积极落实各项工作安排与部署，发展特色、高效的各项产业，引导脱贫工作的进行;重视边境极度贫困的村民，用教育带动脱贫，完善乡镇医疗、卫生、法律援助等涉及民生的行业，大力实施金融机构的优惠政策，努力使援藏项目向边境地区倾斜，进一步完善各项帮扶机制。进一步改进农牧业生产方式，促进经济发展新业态。另外，边境县市还实施乡村振兴，科技建村的振兴战略，推进农牧区改革与发展。

（三）放宽人才战略，依托政策法律引导人才

边境小康示范村的建设，专业人才是最为关键的因素。西藏自治区各级政府依托国家与地区各项人才引进政策，细化符合当地发展需要的人才引进政策。在边境建设相关人才建设上，应秉持柔性引进人才理念，按照一定期限科学编制人才需求预算，完善人才引进的程序与具体内容，加大引进力度，尤其是教育、医疗方面。同时，还应建立地区的市、县、乡人才交流中心，使各个地区的党建专家、脱贫攻坚等专业人员赴边境地区互相交流，推动人才向边境地区流动。在边境小康示范村的建设上，还应坚持“政治过硬、本领高强”的鲜明导向，大力实施“三个方案、一个通知、一张导图”的工作程序，大力开展优秀村级干部带头人的评选等活动，增强边境村民建设产业项目的决心。

（四）创新各级政府支边建边的政策与法律支持

政策和法律的支持，是实现边境小康示范村建设持续性和稳定性发展的保障。西藏各级政府应充分将支农资金用于边境小康示范村建设，发挥各自的优势力量，统筹整合社会各项资金来源，根据当地经济状况，创新科学管理的方式，支援、建设、发展边境地区。从现实的发展状况看，这一科学管理的方式一方面使资金的预算与支出更加规范，提高了各项资金的利用效益，另一方面，发挥了西藏自治区各级政府对于资金使用的引导力量，也积极鼓励社会各界人士的参与。2017年以来，西藏对全区的628个边境地区小康村产业建设方案进行了科学的审定，制定了一大批支持边境地区产业发展政策和配套的管理制度。提出了“11个一”的总体工作思路，即：“成立一个核心领导小组，开展一次深入的专题调研，召开一次视频部署会议，编制一套科学的规划方案，组建一个工作任务开展专班，召开一次资金协调会议，制定一套支持政策，组织一次观摩学习，培育一批经营主体，组建一个专家库，启动一批示范村”，不断推进西藏的边境小康村产业建设步伐。各级政府制定政策和法律支持边境地区的小康示范村建设，是西藏边境地区小康示范村建设的有益探索，典角村的发展也是一个良好的案例，需要在今后的工作中不断巩固、发展和完善。

注释：

西藏自治区阿里地区噶尔县扎西岗乡的典角村，其位于中印边界线上，属于一线边境村.

刘明德.国庆期间传捷报，西藏二十五县脱贫摘帽[N].人民日报，2018（10）.

“红色三进”主要指红色教育进基地、红色书籍进机关、红色作品进群众。