农村宅基地有偿退出机制研究

关键词 宅基地 有偿退出 流转

基金项目：本文系2019年银川高校研究生创新项目《农村宅基地使用权流转的法律分析》的阶段性研究成果，项目编号YCX 1905。

作者简介：刘洁 ，北方民族大学法学院2017级硕士研究生，研究方向：民族法学。

中图分类号：D922.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.080

一、宅基地有偿退出的意义

宅基地的合理高效退出可以促进经济发展和土地资源的高效利用，探索宅基地的有偿退出机制就是在坚持农户自愿的原则下，通过合法合理的补偿方式实现农民的宅基地收归国家或者集体经济组织所有的一种制度。

以往我国的宅基地制度是作为农民的制度性保障福利来保障农民的住房生活需要，改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，原有体制已经不适应当今社会的发展，当前，越来越越多的农民进入城镇，一方面城市的建设用地需求不断扩张，另一方面，农村的“空心村”增加，出现了大量的闲置宅基地，农村宅基地空心化率达10.2% ，宅基地利用低效的比重达 14.9%。而且目前农村经济的发展是重点问题，土地是农村经济增收的重要资源，这就造成了大量的土地资源的浪费，因此，为解决这种供需不平衡之间的矛盾就要进行宅基地制度的改革，促进宅基地的流转，盘活农村闲置宅基地，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿退出机制，提高土地资源的利用率。

目前，随着宅基地三权分置改革的进行，多地进行了试点工作，在宅基地退出过程中也进行了尝试和创新，试点区进行的农村宅基地退出模式有重庆的地票模式、天津的宅基地换房、浙江嘉兴的“两分两换”、四川成都温江地区的“双放弃”等宅基地退出模式。但是，截止到目前来看，我还没有出台专门针对宅基地退出的相关政策或文件，只是各个试点区陆续有出台相关的地方政府的规定。但是规定都较为宽泛，也在不断改进和变化，对于具体的宅基地退出标准等没有细化，宅基地退出的补偿方式和程序也都规定的不明朗。

二、宅基地退出影响因素分析

宅基地的退出首先应该遵循政府主导，农民自愿的原则，在宅基地退出过程中要充分尊重农民的主体地位和自由选择的权利，政府可以通过建立良好的退出环境和合理的补偿标准等措施来积极引导农民进行宅基地的自愿退出。其次，宅基地的退出需在“有偿”的前提下，给予农民以合理的利益保障，让农户自愿积极的参与宅基地的退出，在促进土地利用率的同时保障农民的基本生活需求。

一是农户家庭特征因素。在进行宅基地退出过程中发现，家庭特征因素对农户宅基地退出意愿存在一定的影响，例如家庭成员的年龄、家庭平均文化程度、家庭成员就业状况和家庭总收入等。因此就要求政府针对不同情况的家庭在开展相关具体工作时采取差异化的工作方法，在保障基本均衡的前提下考虑区位因素进行适度差异化补偿。

二是宅基地的区位因素。宅基地的价值往往和区位条件联系到一起，地理位置优越的土地的需求量会增加，相应的它的价值也会上升，在宅基地退出过程中会有相应的补偿倾斜，农民的宅基地退出意愿就会反之，在一些较为偏远的地区，宅基地的需求量较小，宅基地较为分散，不利于统一规划，因此，补偿力度也会较小。农民对宅基地退出的意愿也会受到区位条件的影响而不同。

三是宅基地退出的补偿标准和补偿方式。这是最重要的影响因素，在农户考虑宅基地的腾退过程中首先考虑的就是补偿所能带来的最大的经济效益，并进行利益的衡量，在宅基地的退出过程中补偿的方式一般为经济补偿或同等置换，补偿方式的不同最终仍回归于经济利益的比较，因此，确定一个合理的补偿标准是关键。

四是相关社会保障政策的影响。在农民腾退宅基地后面临的不仅仅是当前的经济补偿问题，还会考虑到诸如住房安置、子女教育，医疗保障等以后的生活问题，因此，相关配套政策的落實是否到位也是农民考虑的重要因素。

三、宅基地退出实践过程中存在的问题

（一）农户主体地位缺失

在宅基地退出过程中，政府起主导地位，往往会忽略了农民的主体地位，政府决定了宅基地退出的补偿标准、退出程序、退出范围等与农民利益相关的问题，这些政策的出台是基于政府角度的考量，更多的是为了集约利用土地资源，地方的城乡发展规划的需要，为了推动地区经济发展。因此，农民只能在政府既定的政策内退出宅基地，就导致农民的主体地位无法体现，宅基地是农民的安身立命之本，现有的宅基地的退出实践大多会损伤农民对土地的根本权利，难以实现农户的主体地位。

（二）确权登记工作不到位

宅基地的有偿退出，首先应该建立在对宅基地的确权登记工作结束的基础上，对农村宅基地进行了产权的确认不仅可以对农村宅基地的利用情况进行预判还是宅基地的退出的具体补偿依据。但目前宅基地确权颁证工作中普遍存在确权登记人员专业素质不够高，确权登记后数据得不到及时更新，不利于宅基地的后续管理。在确权和宅基地的退出之间往往存在一定的时间间隔，在这段时间里信息的不对称也不利于宅基地的顺利高效退出。

（三）缺乏统一的宅基地退出补偿标准和程序

虽然我国《土地管理法》明确规定“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权，并对土地使用权人应当给予适当补偿”，但针对收回宅基地使用权的对象、具体流程和补偿标准等均未作明确规定，导致在宅基地管理中很少有收回的宅基地。在试点区进行的宅基地退出实践过程中，不同的试点区的补偿标准和程序差别很大，缺乏依据。宅基地的补偿标准首先涉及到房、地的补偿问题，是房地一起补还是补房不补地。房的补偿标准是宅基地上所有建筑物还是仅指住房。若对房进行补偿，具体的补偿标准如何确定。其次，在宅基地退出时选择房屋置换或货币补偿不同的方式，房屋置换时除了考虑原有房屋的面积是否要考虑农民的实际家庭成员人数，是否考区位不同补偿标准实行差异化补偿。宅基地退出的补偿程序目前也比较混乱，没有明确的规定，规定的太简单，没有公开透明的程序作为保障，在实际操作中就会出现更多侵犯农民权利的行为。

（四）相关社会保障政策机制不到位

在总结试点区的工作中发现，宅基地的退出工作更多的是集中于宅基地的退出范围，宅基地退出的补偿问题，而忽略了之后的社会保障问题，当农民放弃了宅基地的使用权，腾退了宅基地，将会面临很多的现实问题，若进入城镇生活，如何获得稳定的经济来源，如何解决户口问题，子女的教育择校问题，医疗保障问题，没有了农村的住房，养老问题如何解决等等。若是以后难以适应城镇生活，重新会农村购置房屋有没有优先购买权等等，大多地区都缺乏这些相关社会保障政策的支持，这不仅不利于农民自愿腾退宅基地，而且对这部分宅基地退出的农民会直接影响生活的质量，缺乏这些统筹考虑，也不利于社会的稳定发展。

四、完善宅基地退出机制的建议

（一）坚持农民主体地位，提高农民参与度

《深化农村改革综合性实施方案》中明确提出，宅基地制度改革中的宅基地退出要实行自愿原则。因此，应该在宅基地退出机制建立过程中，通过村集体的参与来给予农民以表达参与的权利，让农民表达自己的需求，建立合理的沟通渠道，及时反映改革中出现的问题，充分调动农民的积极性，只有充分保障农民主体地位，才能保障农民对宅基地的用益物权。在参与到退出机制的建立过程中，农民自愿退出宅基地的意愿也会增强。

（二）积极推进宅基地确权颁证工作

随着宅基地的财产功能的强化，宅基地将在农村的市场经济中发挥重要作用，宅基地的确权颁证，不仅使农民有了土地和房屋所有权的产权证，为宅基地的流转提供具体凭证，而且为宅基地的有偿退出工作顺利展开提供了基础的保障。通过确权登记工作，可以对农村的宅基地进行全面的排查，对限制的宅基地进行统计，对农村宅基地多占、面积超标等情况做好登记，为后续宅基地的退出工作提供依据。因此应该积极推进并不断完善对农村宅基地的确权颁证工作进程。建议提高确权颁证工作者的专业素养，构建当地的农村宅基地信息管理系统，通过这些数据的整理，当地政府也可以做出更加合理的补偿标准。

（三）确定合理的补偿标准和程序

制定补偿标准是宅基地高效退出的重要环节，因此，应该在法律和政策中明确规定宅基地退出的标准，对于宅基地和其上的建筑物等是否同时进行补偿进行明确规定，建议进行分别补偿，对于不同区位的宅基地补偿标准可以不一样，在对房屋进行补偿时，可以根据各地情况有所不同，但应该对补偿的标准和方式进行规范。可以设置专业的评估机构，针对不同地区不同类型的宅基地进行评估，针对宅基地本身的多样性，确立多元化的地价评估方法，最终以评估结果和具体的补偿标准作为补偿依据。在规范的程序是补偿顺利进行的保障，程序的设置要合理简便，针对不同的补偿方式设置不同的程序。

（四）建立相关社会保障政策机制

农民退出宅基地后大部分会进入城镇生活，首先应该解决农民的户籍问题，加强户籍改革的法制化进程，享有和城镇居民同样的权利，而不会因为户籍的差异造成后期返乡问题。其次应该解決基本的社会保障问题，免费为农民进行技术培训，提供公益性岗位等措施来增加农民收入。在试点地区进行城乡医疗保障制度的改革突破，实现城乡医疗保险制度的衔接，有效的保障农民的基本生活需求。然后建立养老模式，实现可持续的宅基地退出机制，对于一些货币性补偿的农民，应建立统一的管理机构对其中一部分补偿款实现统一管理，在农民购房或者达到一定年龄或符合用款条件时统一发放补偿款。

参考文献：

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